CSDJ - F50001110200020170083201ADJUNTA20180123151722-2018

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., enero veintidós de dos mil dieciocho Magistrada Ponente Doctora MARIA LOURDES HERNANDEZ MINDIOLA Radicación No. 500011102000201700832 01 Aprobado mediante Acta No. 002 de la misma fecha

Accionante: LUZ ZORAYA ÁNGEL ÁNGEL Y OTROS Accionado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO entre otros.

Asunto: impugnación tutela OBJETO DE LA DECISIÓN Resuelve esta Sala la impugnación formulada contra el fallo de tutela de primera instancia, proferido en noviembre 10 de 2017 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria Seccional Meta1, mediante la cual resolvió DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por LUZ ZORAYA ÁNGEL y otros contra el MINISTERIO DE HACIENDA PÚBLICA Y CRÉDITO PÚBLICO, REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, entre otros, por la presunta vulneración de los derechos

1Sala dual conformada por los Magistrados MARTHA ALEXANDRA VEGA ROBERTO (Ponente) y MARÍA DE JESÚS MUÑÓZ VILLAQUIRÁN. fundamentales de participación democrática, debido proceso, ambiente sano, agua, entre otros.

I.- ANTECEDENTES

1. La acción de tutela se sustentó en los siguientes hechos: Manifestaron los accionantes que el 2 de mayo de 2017, la administración

municipal de Granada, en cabeza de su alcalde JUAN CARLOS MENDOZA, interpretando el querer de manifiesto de un grupo significativo de ciudadanos granadinos, activó la Comisión Electoral y se planteó en dicho escenario el cronograma electoral para consulta popular que trata sobre la conveniencia o no de la exploración de hidrocarburos en el municipio de Granada-Meta. Indicaron que en mayo 19 de 2017 la alcaldía de Granada emitió el decreto Nro. 077 por medio del cual se dio apertura al proceso de convocatoria de la consulta popular, aunado a ello en mayo 25 de esa anualidad remitió dicho acto administrativo al Concejo Municipal para que emitieran el concepto de viabilidad de la consulta popular. Posteriormente en junio 9 de 2017 el alcalde de dicho municipio emitió el Decreto 082 convocando a sesiones extraordinarias del concejo municipal de Granada con el propósito de asegurar el trámite de la consulta popular. Mediante acta 066 de junio 15 de 2017 el Concejo Municipal de Granada aprobó la viabilidad de la consulta popular, dando cumplimiento al trámite legal de dicho mecanismo de participación. El 20 de junio siguiente se remitió mediante oficio al Tribunal Administrativo del Meta. Dicha Corporación Judicial mediante sentencia de agosto 8 de 2017 declaró constitucional el texto de la pregunta contenida en el decreto Nro. 077 de mayo 19 de 2017 emitido por la alcaldía de Granada, la que fue aprobada por el Concejo Municipal, así mismo indicó que el término legal para la realización de la consulta es de tres meses a partir del fallo.

El 22 de agosto de 2017 la Alcaldía Municipal de Granada emitió el decreto Nro. 132 por medio del cual convocó a consulta popular el 29 de octubre de 2017 para que los granadinos votaran sí o no a la pregunta “¿Está usted de acuerdo con que se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación, explotación y producción de hidrocarburos en el territorio del municipio de Granada?”. El 31 de agosto de 2017 se enviaron actos administrativos expedidos por la alcaldía de Granada con el propósito de notificar la fecha de la consulta a diferentes instituciones como la Defensoría del Pueblo, Registraduría Municipal, Ejercito Nacional, Procuraduría Regional del Meta, Ecopetrol, Comando de Policía del Meta, Ministerio del Interior, Comandante del Distrito Tercero de Policía, Comandante de Policía de Granada, Comandante de Batallón 21 Vargas, Concejo Municipal y Personería de Granada. El 4 de septiembre de la presente anualidad se allegó un oficio a la Alcaldía de Granada, remitido por CARLOS ANDRÉS CORONEL HERNÁNDEZ, Registrador Delegado Electoral donde solicitó a la administración municipal el cambio de la fecha de la consulta, teniendo en cuenta que para esa fecha la Registraduría terminó el proceso de inscripción de cédulas. Mediante decreto 140 de septiembre de 2017 emitido por la administración municipal se modificó parcialmente el decreto 132 de 31 de agosto y se fijó como nueva fecha para la consulta popular el 22 de octubre de 2017, notificando nuevamente a todas las entidades. El 22 de septiembre de 2017 se hizo entrega del calendario electoral

elaborado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en donde se confirmó la fecha de la consulta popular para el domingo 22 de octubre de

2017. Posteriormente se emitió el acta de designación de jurados para la consulta popular.

Para el 3 de octubre de 2017 el Ministerio de Hacienda por medio de su Director General de Presupuesto Público Nacional, manifestó que por ser la consulta popular de origen municipal la misma debe ser financiada con recursos del ente territorial, de conformidad con lo establecido en el artículo 33 de la Ley 1757 de 2015. El 17 de octubre de 2017 mediante oficio dirigido al señor Alcalde de Granada, el Registrador Municipal envió comunicado Nro. 050343 de la Registraduría Nacional del Estado Civil solicitando que se suspendiera la realización de la consulta popular, pues se debía definir a qué Corporación le correspondía asumir dicha financiación de dicha consulta. De acuerdo al decreto Nro. 156 de octubre 20 de 2017 expedido por la Alcaldía de Granada, en donde se acogió la solicitud de la Registraduría Nacional del Estado Civil de suspender el proceso electoral de consulta popular, destacaron los accionantes que el tiempo que otorgó el Tribunal Administrativo del Meta era de 3 meses, que vencían el 9 de noviembre de 2017, situación que vulnera de manera evidente los derechos fundamentales de los habitantes de Granada. Por lo anterior, deprecó que se ordenara al Ministro de Hacienda y Crédito Público realizar todas las gestiones necesarias para garantizar los recursos que requiere la Registraduría Nacional del Estado Civil para el desarrollo de la consulta popular en el Municipio de Granada, así como, ordenar al

Registrador Nacional del Estado Civil que una vez cuente con los recursos antes citados, realizar todas las acciones previstas en la ley para el desarrollo electoral de la consulta popular en el municipio de Granada.

2. Actuación de la primera instancia. 2.1. Auto admisorio de la demanda y traslado a las autoridades accionadas.

Por auto del 27 de octubre de 2017 (fls 15 a 16) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria Seccional Meta avocó conocimiento de la acción constitucional, ordenó la práctica de pruebas, así como ordenó su notificación a las autoridades accionadas y vinculadas, entre ellas la Alcaldía Municipal de Granada, el Concejo Municipal de Granada, Tribunal Administrativo del Meta y la Registraduría Delegada de Granada. Para tales efectos se libraron los oficios correspondientes. En auto de la misma fecha se resolvió sobre la medida provisional deprecada, denegándola, al argumentar que las pretensiones y la solicitud de medida provisional se encuentran relacionadas ideológicamente y persiguen el mismo fin, aunado a que no se evidencia la existencia de una necesidad o urgencia manifiesta. 2.2. Intervención de las entidades demandadas y de los vinculados a la acción de tutela. Ministerio de Hacienda Pública y Crédito Público (fls37 a 39) por intermedio de apoderada judicial, deprecó la desvinculación del mencionado ente, teniendo en cuenta que no es competencia de éste asumir la financiación de una consulta popular manifestó que conforme a las competencias asignadas a dicha cartera ministerial, no existe obligación alguna de pronunciarse sobre la solicitud del asunto objeto de tutela, razón por la cual solicitó su desvinculación.

Concejo Municipal de Granada-Meta (fls 40 a 42) por intermedio de su Presidente indicó que el no realizar la consulta popular vulneraria los derechos fundamentales de los habitantes de dicho municipio y por ende se le debe dar la oportunidad al pueblo de pronunciarse o dejarse oír frente a determinados casos, como en el presente, sobre la exploración, explotación y producción de hidrocarburos en dicho territorio. Alcaldía municipal de Granada (fl 45) por intermedio de su alcalde solicitó que las pretensiones de la acción de tutela fuesen concedidas. Registraduría Nacional del Estado Civil (fls49 a 58) por intermedio del Jefe de la Oficina Jurídica, señaló que dicha entidad ha cumplido con sus funciones constitucionales y legales, en el marco de su competencia, desplegando todas las actuaciones que en mandato de la Constitución y la Ley se requieren para la realización de los eventos electorales, como lo es la consulta popular en Granada, sin embargo ninguna autoridad se encuentra obligada a cumplir con lo imposible, situación en la que se encuentra la entidad que representa por la negativa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por ende deprecó su desvinculación. Consejo Nacional Electoral (fls 79 a 87) por medio de apoderado judicial señaló que carecía de legitimación en la causa por pasiva como requisito de procedibilidad por ende deprecó la improcedencia de la presente acción de tutela. 3.- Pruebas que obran en el expediente de tutela. En el expediente de tutela obran, entre otras, las siguientes pruebas: Copia del Decreto 156 de octubre 20 de 2017 expedido por el Alcalde

Municipal de Granada por medio del cual se suspende la consulta popular.

4. Decisión de primera instancia.

Mediante fallo del 10 de noviembre de 2017 (fls 88 a 103) el a quo declaró IMPROCEDENTE la presente acción de tutela al considerar que la pretensión de los demandantes consiste en que por medio de esta acción se realicen las gestiones para conseguir los recursos públicos para realizar la consulta popular del municipio de Granada, lo cual desborda la competencia del Juez Constitucional, como quiera que el presupuesto de la Nación es el resultado de un minucioso proceso de análisis, formación, consulta, discusión y sanción, entre diferentes actores para asegurar su consistencia económica y financiera. Así mismo señaló que la acción de tutela no era procedente para debatir derechos colectivos.

5. Impugnación del fallo de tutela.

Los accionantes LUIS ARTURO RAMÍREZ ROA y LUZ ZORAYA ÁNGEL ÁNGEL impugnaron la decisión de instancia, argumentando que se le ha vulnerado el derecho a la participación de todos en las decisiones que los afectan y al no financiar el mecanismo de participación ciudadana se violan derechos fundamentales como lo son: el ambiente sano, equilibrio ecológico y agua.

II.- CONSIDERACIONES Y DECISIÓN A ADOPTAR POR LA SALA

1. Competencia de la Sala para resolver la impugnación.

De conformidad con lo previsto en los artículos 86, 116 inciso 1º, 256 numeral 7º de la Constitución Política; 32 del Decreto 2591 de 1991, Decreto 1382 de 2000, esta Sala ostenta la competencia para resolver la

impugnación elevada dentro de la presente acción de tutela. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el Auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 a 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Postura que reiteró en el Auto 372 de 2015.

2. Problema jurídico a resolver y metodología a seguir Corresponde a la Sala determinar si se vulneraron los derechos fundamentales invocados por los actores en el proceso de una consulta popular por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Registraduría Nacional del Estado Civil, la Alcaldía Municipal de Granada, el Concejo Municipal de Granada entre otros y, en consecuencia establecer si se confirma, modifica, o revoca la providencia objeto de impugnación.

Para solucionar el problema jurídico, se aplicará en concreto el precedente Jurisprudencial relacionado con la procedencia de la Acción de Tutela, y el análisis respecto de la decisión impugnada. 3.- La Sala Confirmará la Decisión de Primera Instancia. La Constitución colombiana de 1991 introdujo la acción de tutela como un mecanismo preferente y sumario de protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando éstos se encuentren amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o privada. En su reglamentación desarrollada en el Decreto 2591 de 1991, se dispuso en su

artículo 6 como causales de improcedencia, entre otras, que no existan otros medios judiciales de defensa, excepto que el amparo sea ejercido como mecanismo transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable. Mecanismo excepcional, subsidiario o residual2, que procede cuando el interesado haya agotado los medios de defensa legales –regulados para el caso concretohabiendo promovido en éstos el amparo o restablecimiento de sus derechos; igualmente, cuando las acciones y procedimientos ordinarios a la luz del caso objeto de estudio sean ineficaces y se demuestre un perjuicio irremediable3. 2Corte Constitucional Sentencias SU 061 de 2001, T-451 de 2010, T-480 de 2011, T290 de 2011, T-030 de 2015 3 En Sentencia T-097 de 2014, T590 de 2005 En este sentido, sostiene la Corte Constitucional4 que “(…) en virtud del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias -jurisdiccionales y administrativasy sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional. En efecto, el carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales.”

Expuesto lo anterior, se procede a solucionar el problema jurídico que el objeto de estudio plantea. 3.1. - Solución al caso concreto. Es necesario precisar que en la tutela interpuesta por LUZ ZORAYA ÁNGEL ÁNGEL, conforme a su escrito de tutela señala la presunta vulneración de los derechos fundamentales de participación democrática y debido proceso al no realizar la consulta popular en el municipio de Granada. Del escrito de tutela del señor JORGE ARMANDO FORERO MOLINA señala como pretensiones que se garanticen y gestione los recursos para la realización de la consulta popular en el municipio de Granada y finalmente el accionante LUIS ARTURO RAMIREZ ROA señala como pretensión tutelar que se realicen las apropiaciones presupuestales para el cumplimiento de los mecanismos de participación ciudadana señalando en especial en el acápite de los hechos 4Sentencia T480 de 2011 la consulta popular en el municipio de Granada, para que se respete el derecho colectivo al ambiente sano entre otros (fl 1 del anexo). De lo anterior, se colige tal y como lo indicó la primera instancia que las acciones de tutela que fueron interpuestas y que se relacionan anteriormente, fueron acumuladas como quiera que perseguían la misma pretensión tutelar contra la Registraduria Nacional del Estado Civil, entre otras autoridades públicas, y con ello materializar principios de economía y eficacia procesal en provecho de la efectividad del amparo constitucional. Es así como la primera instancia en atención al Decreto 1834 de 2015 y para evitar escenarios de incoherencia e inseguridad jurídica ocasionados por lo

que se ha denominado los “tutelatones”, en los cuales se interponen amparo de forma masiva por parte de diferentes personas, con sujeción a una causa común, en la que se persigue un mismo y único interés, cuyo efecto conduce a la protección de iguales derechos fundamentales. Del caso en concreto. Es necesario precisar que referente a la defensa de derechos colectivos, como los indicados por los accionantes con la realización de la consulta popular para que los habitantes del municipio de Granada voten SI o NO a la

pregunta “¿ESTA USTED DE ACUERDO CON QUE SE EJECUTEN

ACTIVIDADES DE EXPLORACIÓN, SISMICA, PERFORACIÓN, EXPLOTACIÓN Y PRODUCCIÓN DE HIDROCARBUROS EN EL TERRITORIO DEL MUNICIPIO DE GRANADA”, y así salvaguardar derechos como el agua y el ambiente sano, es decir, se trata de un derecho eminentemente colectivo, que reclaman vía tutela, siendo la acción idónea para salvaguardarlo es la acción popular, prevista en el artículo 88 Constitucional, pues esta fue concebida por el constituyente para “la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés. (…) Otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio,

el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran.”5 Así las cosas, estima está Superioridad, que la presente acción de tutela es improcedente, al tratarse de derechos colectivos alegados, tal como se infiere de las pretensiones de los accionantes. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que, en principio, la acción de tutela no es procedente para debatir derechos colectivos, a menos que los derechos fundamentales del accionante estén siendo vulnerados o amenazados por la afectación del derecho colectivo. Sobre el particular esa Corporación afirmó: “La protección de un derecho fundamental cuya causa de afectación es generalizada o común para muchas personas afectadas que pueda reconocerse como un derecho colectivo, sólo es posible cuando se demuestra la afectación individual o subjetiva del derecho. Dicho de otro modo, la existencia de un derecho colectivo que pueda protegerse por vía de 5Sentencia C-215 de 1999 acción popular no excluye la procedencia de la acción de tutela cuando se prueba de manera concreta y cierta, la afectación de un derecho subjetivo… de lo contrario no procede la acción de tutela”(Sentencia T-659 de 2007). Adicionalmente es necesario la comprobación de la falta de idoneidad de la acción popular en el caso en concreto, circunstancias que no se comprueban advierten en la presente acción de tutela. De otro lado y para también argumentar la falta de procedencia de la presente acción de tutela, ésta no resulta procedente para controvertir actos

de carácter general, impersonal y abstracto como leyes de la República, puesto que los debates sobre este tipo de actos se canalizan mediante la acción pública de inconstitucionalidad y se pretende cuestionar actos administrativos sean de contenido general o particular, el ordenamiento jurídico contempla las acciones ante lo contencioso administrativo. Jurisprudencialmente se ha considerado que la tutela no puede ser el instrumento útil e idóneo para disponer el cumplimiento de ciertas obligaciones por las entidades públicas, ya que ello supone una intromisión en decisiones que sólo a ellas les compete y que, por consiguiente su adopción entraña un determinado grado de discrecionalidad. Por lo anterior, es improcedente que por vía de tutela se ordene a las entidades accionadas el desembolso forzado e inmediato de partidas asignadas al presupuesto de gastos para efectos de la realización de la consulta popular de que tratan los hechos del amparo. En efecto, la ley orgánica de presupuesto (Decreto 111 de 1996, artículo 76) autoriza al Gobierno para que en cualquier mes del año fiscal, previo concepto del Concejo de Ministros pueda reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos Que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos, o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso; o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfecciones los recursos del crédito

autorizado; o que la coherencia macroeconómica así lo exija”. En este orden de ideas, procederá esta Colegiatura a CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 10 de noviembre de 2017, por medio del cual DECLARÓ IMPROCEDENTE el amparo invocado. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO.-CONFIRMAR la sentencia impugnada proferida en noviembre 10 de 2017, mediante la cual se DECLARÓ IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Luz ZORAYA Ángel y otros contra el MINISTERIO DE HACIENDA PÚBLICA Y CRÉDITO PÚBLICO, REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, entre otros, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales de participación democrática, debido proceso, ambiente sano, agua, entre otros, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Una vez notificados todos los intervinientes, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidenta Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrado Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial