CSDJ - F63001110200020120034901ADJUNTA20130131142000-2013

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C, treinta (30) de enero de dos mil trece (2013) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Rad. No. 630011102000201200349 01 Aprobada según Acta Nº 05 de la misma fecha.

Ref.: Tutela instaurada por RAFAEL ARIAS

ESCOBAR contra MINISTERIO DE

VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO.

VISTOS Procede la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación, a resolver sobre la impugnación en contra del fallo adiado 27 de noviembre de 2012, proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío1, mediante la cual TUTELÓ el derecho fundamental de petición invocado por el señor RAFAEL ARIAS ESCOBAR contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. HECHOS Y PRETENSIONES El señor Rafael Arias Escobar presentó escrito de tutela el 13 de noviembre de 2012, en el cual refirió que el 23 de septiembre de la misma anualidad interpuso recurso de reposición ante la Subdirección de Subsidio de Vivienda Familiar, dependencia adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el fin de reponer la decisión comunicada en oficio No. 7221-2-51349 de fecha 13 de septiembre de 2012, radicada bajo el No. 4120-E1-51349, la cual se refiere a la no concesión de

autorización para enajenar su vivienda de interés social adquirida mediante subsidio, habiendo transcurrido más de un mes sin que se haya proferido decisión alguna, por lo que solicitó el amparo de su derecho fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política. El actor anexó como pruebas las siguientes: 1 La Sala de instancia estuvo compuesta por el Magistrado Ponente. Dr. Antonio Suárez Niño y el Magistrado Germán Calderón Aroca IMPUGNACIÓN TUTELA Radicación 630011102000201200349 01

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO - Copia de la Cédula de ciudadanía.2 - Copia del recurso de reposición signado por el señor Rafael Arias Escobar.3

ACTUACIÓN PROCESAL E INTERVENCIONES

1. La tutela de la referencia le correspondió al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Quimbaya-Quindío, quién mediante oficio No. 1900 del 14 de noviembre de 2012 ordenó remitir tales diligencias al Consejo Seccional de la Judicatura de Quindío por ser la accionada una entidad del orden nacional.4

Arribadas las diligencias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, el Magistrado sustanciador mediante auto del 15 de noviembre de 2012 admitió la demanda de tutela presentada por el señor RAFAEL ARIAS ESCOBAR, dispuso correr traslado de la misma, e integrar el contradictorio con las partes accionada y accionante, y vincular al Fondo Nacional de Vivienda-FONVIVIENDA-, para que en el

término de 3 días se pronunciaran.5

2. El 21 de noviembre de 2012 el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio actuando mediante apoderado, allegó escrito donde se opone a las pretensiones por cuanto indicó que la acción de tutela era improcedente por no cumplir con el principio de subsidiariedad que le asiste y no existir perjuicio irremediable, careciendo la misma de presupuestos fácticos y jurídicos.

Indicó que la administración con su actuar no ha vulnerado ningún derecho fundamental al accionante, ya que de conformidad con lo previsto en el artículo 86 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo cuenta con un término legal de 2 meses para resolver los recursos de vía gubernativa, porque pretender lo contrario “se estaría presionando” (sic) al Ministerio a actuar fuera de los parámetros legales.6

3. Mediante escrito el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDAdio respuesta a la presente acción de tutela, indicando que efectivamente el 2 Folio 4 del cuaderno anexo. 3 Folio 5 del cuaderno anexo. 4 Folio 1 del cuaderno original. 5 Folio 4 del cuaderno original. 6 Folios 14 a 16 del cuaderno original.

IMPUGNACIÓN TUTELA Radicación 630011102000201200349 01

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO señor Rafael Arias Escobar y su familia son beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda de interés social, el cual les fue otorgado por el Gobierno Nacional a través del Fondo Nacional de Vivienda.

Señaló que en cuanto a lo solicitado por el accionante referente a la cancelación de la cláusula de limitación al dominio que afecta su vivienda, manifestó que la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Atención al Usuario y Archivo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio informó del traslado de la misma a la Dirección del Sistema Habitacional del Ministerio, por ser la competente para dar la respectiva respuesta. Indicó que la decisión adoptada por la administración fue objeto de recurso de reposición por parte del accionante, encontrándose a la fecha el Ministerio de Vivienda dentro del término legal para resolverlo. Concluyó que FONVIVIENDA siempre le ha garantizado al accionante el goce efectivo del derecho de vivienda digna dentro del ámbito de sus funciones y competencia, por lo cual deprecó la improcedencia de la acción. LA SENTENCIA IMPUGNADA La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Quindío, mediante providencia del 27 de noviembre de 2012, tuteló el amparo deprecado por RAFAEL ARIAS ESCOBAR, precisando lo que la Corte Constitucional ha reiterado, que en cuanto al núcleo esencial del derecho de petición lo conforma no solo una pronta respuesta, sino que se debe resolver de fondo el asunto planteado dentro de los términos establecidos por la ley, así como el hecho de que sea efectivamente comunicada al peticionario. Además indicó que los recursos legales establecidos para controvertir las decisiones de la administración hacen parte de los derechos de petición y del debido proceso, los que deben ser resueltos prontamente, pues, en últimas los recursos contra los

actos de la administración no son sino una petición, cuyo objeto radica en solicitarle a ésta que modifique, revoque o adicione una decisión suya, por lo tanto está obligada a resolverlos en un término razonable. Por lo anterior concluyó que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio desconoció el derecho de petición del accionante y en consecuencia le ordenó a través del Ministro, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de esta IMPUGNACIÓN TUTELA Radicación 630011102000201200349 01

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO providencia, resolviera el recurso de reposición presentado por el señor Rafael Arias

Escobar. IMPUGNACIÓN Dentro del respectivo término, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDAobrando mediante apoderado indicó que impugnaba la sentencia, sin más consideraciones. De otro lado, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio actuando mediante apoderado, mediante oficio de data 3 de diciembre de 2012 dirigido al Seccional de instancia, allegó copia de la Resolución No. 0858 de 20 de noviembre de 2012, “por medio del cual se niega un recurso de reposición interpuesto por el señor RAFAEL ARIAS ESCOBAR” sin constancia de comunicación o notificación al peticionario. (Folios 67 a 70 del c.o.). CONSIDERACIONES DE LA SALA Conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, en virtud del principio de jerarquía funcional, la Sala

Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para conocer de la demanda de tutela presentada por el ciudadano RAFAEL ARIAS

ESCOBAR contra el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO.

Mediante la Carta Constitucional de 1991 se determinó que la organización del Estado colombiano debía realizarse conforme a los principios de un Estado Social de Derecho, lo que implica que cada una de las instituciones que la componen deben estar sujetas a una serie de reglas procesales, que se encargan de crear y perfeccionar todo el ordenamiento jurídico; de esta manera se limita y controla el poder estatal con el fin de que los derechos de las asociados se protejan y puedan realizarse, dejando de ser imperativos categóricos para tomar vida en las relaciones materiales de la comunidad. Una de las características fundamentales del Estado Social de Derecho, es que las actuaciones y procedimientos regulados deben sujetarse a lo dispuesto en los postulados legales. Así, se consagran los principios y derechos constitucionales que irradian a todo el ordenamiento jurídico su IMPUGNACIÓN TUTELA Radicación 630011102000201200349 01

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO espíritu garantista, que busca la protección y realización del individuo en el marco del Estado al que se asocia.

Entre los mecanismos destinados a buscar la materialización de los principios que informan el Estado Social de Derecho, se encuentra la Acción de Tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional, la cual se constituye como el instrumento idóneo para que toda persona logre la

garantía y protección de sus derechos fundamentales, cuando estos hayan sido vulnerados o sean amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular. La finalidad última de este procedimiento especial es lograr que el Estado, a través de un pronunciamiento judicial, restablezca el derecho fundamental conculcado o impida que la amenaza que sobre él se cierne, se configure. Pero si bien la acción de tutela es el mecanismo idóneo para lograr la salvaguarda constitucional de los derechos fundamentales, es un mecanismo subsidiario y residual, esto es, que procede en tanto el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial para lograr que sus derechos sean protegidos, es por ello que la Sala encuentra procedente estudiar de fondo la presente acción de tutela al no contar el accionado con otro medio de defensa judicial para que la Administración le resuelva el asunto solicitado, y asi evitar que la lesión del derecho fundamental de petición se pueda seguir ocasionando y en tanto obligar a la entidad correspondiente a que dé una respuesta clara, pronta y sustancial con relación al recurso interpuesto. Conforme a los hechos, las pruebas arrimadas al proceso y los argumentos expuestos por la accionada, esta Sala desde ya anuncia que el fallo objeto de impugnación será confirmado, por las razones que se exponen a continuación. Ahora bien, como se desprende de los antecedentes, el actor solicita la protección de su derecho fundamental de petición, por considerar que la entidad acusada ha omitido resolver en forma oportuna el recurso de reposición interpuesto en contra de la respuesta emitida mediante radicado No. 7421-E2-51349, por lo cual corresponde

a esta Sala analizar si existió vulneración o no de derecho fundamental alegado por el actor. IMPUGNACIÓN TUTELA Radicación 630011102000201200349 01

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Sea lo primero precisar que la jurisprudencia constitucional ha señalado en este tema: “el derecho de petición, junto con el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, resultan vulnerados por la no – resolución oportuna a un recurso interpuesto contra un acto administrativo, inclusive, se ha afirmado que si lo que pretende la entidad al no emitir la respuesta correspondiente, es que ocurra el fenómeno del silencio administrativo negativo, esto no impide que se dé respuesta al peticionario, pues de lo contrario, se desnaturalizaría el núcleo esencial del derecho de petición.” (Sentencia T785/01 M.P.

Alfredo Beltrán Sierra) (Subrayado y negrilla fuera del texto original) En sentencia T-304 de 1994 con ponencia del Magistrado Jorge Arango Mejía, dijo la Corte: “Es relevante establecer que el uso de los recursos señalados por las normas del Código Contencioso, para controvertir directamente ante la administración sus decisiones, es desarrollo del derecho de petición, pues a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto. Siendo esto así, es lógico que la consecuencia inmediata sea su pronta resolución. “(…) No existe razón lógica que permita afirmar que la interposición de recursos ante la administración, no sea una de las formas de

ejercitar el derecho de petición, pues si él le permite al sujeto participar de la gestión de la administración, así mismo, podrá como desarrollo de él, controvertir las decisiones.” (Subrayado y negrilla fuera del texto original). Este razonamiento en sentencias posteriores de la Corte Constitucional ha sido reiterado: T-294/1997, T-454/1997, T-240, T-281, T-291, T-306, T-365 y T-673 de 1998, T-811/1999, T-1473/2000 y T-276/2001, siendo clara la jurisprudencia constitucional en cuanto a que el derecho a obtener una respuesta oportuna y concreta, no se agota con la solicitud original que inició el trámite administrativo, sino que también es aplicable en la vía gubernativa. Ahora bien en la sentencia T353 de 2010 con ponencia del Honorable Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, al estudiar el alcance del derecho fundamental de petición y su relación con la figura del silencio administrativo, indicó: “El artículo 23 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental de petición en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”. IMPUGNACIÓN TUTELA Radicación 630011102000201200349 01

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO El Tribunal Constitucional, al fijar el alcance de este derecho, ha señalado que la aludida garantía no se limita a la facultad que tiene la persona de formular una petición respetuosa ante las autoridades,

sino que incluye también el derecho a recibir de ellas una respuesta rápida y de fondo. Por consiguiente, “la respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.” 7 Sobre la oportunidad en que la administración debe dar respuesta a la petición frente a ella elevada, esta Corporación ha establecido que, por regla general, “se han aplicado las normas del Código Contencioso Administrativo que establecen que en el caso de peticiones de carácter particular la administración tiene un plazo de 15 días para responder (artículo 6 del Código Contencioso Administrativo), a menos que por la naturaleza del asunto se requiera un tiempo mayor para resolver, caso en el cual la administración tiene en todo caso la carga de informar al peticionario dentro del término de los 15 días, cuánto le tomará resolver el asunto y el plazo dentro del cual lo hará”.8 Ahora bien, en relación con la figura del silencio administrativo negativo o positivo, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que “la omisión en resolver las solicitudes dentro del término establecido y la falta de notificación de la respuesta al interesado, implican la vulneración del derecho fundamental de petición, a pesar de que se configure el silencio administrativo negativo. Es más, la ocurrencia del silencio administrativo negativo o positivo se ha considerado como la prueba fehaciente de la vulneración del derecho fundamental de petición por parte de las

autoridades”9 (Subrayado y negrilla fuera del texto original) En el mismo sentido ha señalado, la Corte Constitucional en sentencia T-027 de 2007, realizó las siguientes distinciones entre el derecho de petición y la figura del silencio administrativo: “a. La naturaleza del silencio administrativo negativo y de la respuesta en ejercicio del derecho de petición es distinta, pues el primero tiene un carácter procesal, en tanto que constituye una autorización legal para acudir a la administración de justicia, en procura de la defensa de los derechos de los ciudadanos contra las decisiones administrativas y, el segundo, tiene un carácter sustancial, como quiera que puede ejercerse, de un lado, como un mecanismo de participación y control ciudadano y, de otro, para asegurar la vigencia de los derechos fundamentales plasmados en las actuaciones y omisiones de la administración (sentencias T-769 de 2002, T-306 de 2003 y T-581 de 2003, entre otras). b. El silencio administrativo negativo no satisface el derecho de petición puesto que, por el contrario, constituye la prueba “palmaria e incontrovertible”10 de violación de dicha garantía fundamental. De hecho, si la finalidad del derecho de petición ( en todos sus componentes: 7 Corte Constitucional, sentencia T-377 de 2000. 8 Corte Constitucional, sentencia T-1160 A de 2001. 9 Corte Constitucional, sentencia T-108 de 2006. 10 Expresión utilizada en la sentencia T-365 de 1998. IMPUGNACIÓN TUTELA Radicación 630011102000201200349 01

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

las solicitudes de reconocimiento, aclaración y modificación de derechos, las que contienen recursos contra las decisiones administrativas y las solicitudes que pretenden conseguir información de actuaciones administrativas públicas, entre otros), es obtener una respuesta de fondo por parte de la administración, es lógico concluir que la omisión de respuesta con consecuencias jurídicas (el silencio administrativo) “no sustituye la respuesta material que la autoridad esta llamada a proferir”11 c. Mientras el paso del tiempo tiene efectos procesales constitutivos en el caso del silencio administrativo negativo, frente al ejercicio del derecho de petición no sucede lo mismo, pues en este último caso, a medida que pasa el tiempo la omisión de respuesta agrava la afectación del derecho fundamental. Por consiguiente, tal y como lo advertido la jurisprudencia constitucional, “si la administración no decide los recursos interpuestos en la vía gubernativa… y la persona no recurre ante la jurisdicción, la administración sigue obligada a resolver”12 Del caso concreto Es necesario advertir en este caso, que si bien es cierto obra un oficio de data 3 de diciembre de 2012, mediante el cual el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio allegó Resolución No. 0858 del 20 de noviembre de 2012, resolviendo el recurso de reposición interpuesto por el accionante, en este caso para la Sala no puede hablarse de hecho superado porque: -La accionada al contestar el libelo de la tutela el 21 de noviembre de 2012 no adujo que ya se hubiese expedido la mencionada resolución, ni la allegó antes de que se ordenara mediante sentencia de primera instancia resolver dicho asunto. -Además la Resolución allegada no cuenta con constancia de notificación o

comunicación dirigida al peticionario para que pueda hablarse que se le garantizó el derecho de petición al señor Rafael Arias Escobar. Por todo lo anterior, es claro que el recurso interpuesto por el accionante en contra de la respuesta emitida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio mediante radicado 7421-E2-51349, hace parte de uno de los componentes del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Carta Política, siendo un derecho público subjetivo de la persona para acudir ante las autoridades con miras a obtener una pronta resolución a una solicitud o queja. Tal y como lo indicó el a quo es que los recursos señalados por las normas del Contencioso Administrativo para controvertir las decisiones de la administración son desarrollo del derecho de petición, pues en el caso sub judice el accionante a través 11 Corte Constitucional, sentencia T-259 de 2004. 12 Corte Constitucional, sentencia T-304 de 1994. IMPUGNACIÓN TUTELA Radicación 630011102000201200349 01

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO del recurso ordinario de reposición elevó ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio una petición respetuosa que tiene como finalidad obtener que se revoque el acto administrativo que se refiere a la no concesión de autorización para enajenar su vivienda adquirida por medio de un subsidio, y por lo cual la administración, en este caso representada por la mencionada entidad, está obligada a resolverlo en un término razonable y notificarlo de tal decisión, de ahí que no pueda exonerarse la

entidad accionada de dicha carga bajo la tesis de la inexistencia de una norma que establezca un término en el cual deba hacerlo o equipararlo al estipulado en el artículo 86 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo13, ya que este término se refiere a la figura del silencio administrativo negativo siendo simplemente un presupuesto procesal para incoar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir es una forma de agotar la vía gubernativa, mientras que la resolución de un derecho de petición en su modalidad de interposición de recursos, responde a una exigencia constitucional, que se deriva de una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia meramente formal y procedimental como es la mencionada figura del silencio administrativo negativo. Ahora bien, en cuanto a la oportunidad de resolución por parte de la Administración, tal y como lo ha decantado la Corte Constitucional la regla general es la expresada en el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual indica que la administración cuenta con 15 días para resolverlos, pero si excepcionalmente no fuere posible resolver el asunto en ese plazo, la autoridad deberá informar de inmediato, y en todo caso antes del vencimiento señalado, expresando los motivos de la demora y señalando el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, término que en este caso ha sido ostensiblemente vulnerado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio al recurso interpuesto por el señor ARIAS ESCOBAR. En este sentido se confirmará en su integridad la providencia de primera instancia

que otorgó la protección del derecho fundamental de petición, vulnerado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 13 Art.86.- Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima. IMPUGNACIÓN TUTELA Radicación 630011102000201200349 01

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO.- CONFIRMAR el fallo adiado el 27 de noviembre de 2012 por medio del cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío dispuso TUTELAR el derecho fundamental de petición invocado por el señor Rafael Arias Escobar en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por las razones anotadas en precedencia.

SEGUNDO.- NOTIFICAR a las partes conforme lo establece el artículo 30 del

Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- REMITIR las presentes diligencias a la Corte Constitucional, a efecto de tramitarse su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

ANGELINO LIZCANO RIVERA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Vicepresidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrada Magistrada

WILSON RUÍZ OREJUELA PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Magistrado IMPUGNACIÓN TUTELA Radicación 630011102000201200349 01

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaría Judicial