CSDJ - F68001110200020170165801ADJUNTA20180302173317-2018

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., febrero catorce de dos mil dieciocho Magistrada Ponente Doctora MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA Radicación No. 680011102000201701658 01 Aprobado mediante Acta No. 009 de la misma fecha Accionante: ISAIAS RUEDA RUEDA Y OTROS Accionado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO entre otros.

Asunto: impugnación tutela OBJETO DE LA DECISIÓN Resuelve esta Sala la impugnación formulada contra el fallo de tutela de primera instancia, proferido en diciembre 11 de 2017 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria Seccional Santander1, mediante la cual resolvió DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por ISAIAS RUEDA

RUEDA y OTROS, contra el MINISTERIO DE HACIENDA PÚBLICA Y CRÉDITO PÚBLICO, REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, entre otros, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales de participación democrática, igualdad, legalidad y buena fe. 1Sala dual conformada por los Magistrados JUAN PABLO SILVA PRADA (Ponente) y CARMELO

TADEO MENDOZA LOZANO.

I.- ANTECEDENTES

1. La acción de tutela se sustentó en los siguientes hechos: Señala Isaías Rueda Rueda que es alcalde del Carmen de Chucurí, ente

territorial dedicado a las actividades agrícolas como su fuente de ingreso económico más importante. Indica que sin tener en cuenta dicha actividad agrícola, las autoridades minero energéticas han concesionado un alto porcentaje del territorio de ese municipio para proyectos extractivitas de petróleo y carbón, amenazando el ambiente sano y los bienes naturales comunes del mismo. Precisa que los habitantes de dicho municipio convocaron a una consulta popular para ser ellos mismos quienes decidan sobre el destino de sus territorios, pues se encuentran preocupados e inconformes por los daños irreparables y negativos que las actividades extractivas de minería e hidrocarburos pueden causar, pudiendo afectar las fuentes hídricas, los suelos, los cultivos y en el medio ambiente, por ello junto con la firma de los Secretarios de su despacho solicitó al Concejo Municipal en mayo de los cursantes pronunciamiento sobre la conveniencia de convocar a una consulta popular, para que los habitantes del ente territorial respondiera a la pregunta “¿Está de acuerdo si o no que en la jurisdicción del municipio El Carmén de Chucurí se realice actividades de exploración y explotación mineras del carbón y de hidrocarburos”. Indicó que el Concejo Municipal en sesión plenaria de 31 de mayo de 2017, rindió concepto de conveniencia a la convocatoria de la Consulta Popular, por lo que radicó para su estudio previo de constitucionalidad ante el Tribunal Administrativo de Santander la mentada pregunta que se llevará a consulta popular, emitiéndose sentencia por dicha Corporación el 1º de septiembre de

2017, en la que se encontró ajustada a la Constitución Política dicha convocatoria. Precisó que una vez surtido todo el trámite la Alcaldía Municipal del Carmen de Chucurí expidió el Decreto Nro. 067 del 27 de octubre de 2017 (modificado por el Decreto Nro. 069 de 2017), mediante el cual se convocó a los ciudadanos a participar de la Consulta Popular para el 19 de diciembre de los cursantes. Adujo que mediante oficio 054475 de noviembre 20 de 2017 dirigido al Alcalde Municipal del Carmen de Chucuri, la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante el Director de Gestión Electoral, informó que debía suspenderse la convocatoria de la mentada consulta popular hasta que se defina a quién le corresponde asumir la financiación de la misma.

2. Actuación de la primera instancia. 2.1. Auto admisorio de la demanda y traslado a las autoridades accionadas.

Por auto del 24 de noviembre de 2017 (fls 10 y 11) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria Seccional Santander avocó conocimiento de la acción constitucional, ordenó la práctica de pruebas, así como ordenó su notificación a las autoridades accionadas y vinculadas, entre ellas el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Consejo Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil para que se pronunciaran en el término de 36 horas. Para tales efectos se libraron los oficios correspondientes (fls 51 a 56) 2.2. Intervención de las entidades demandadas y de los vinculados a la acción de tutela.

Registraduría Nacional del Estado Civil(fls 59 a 67) mediante la Jefe de la Oficina Jurídica señaló que desde la Alcaldía de dicho municipio se realizó el trámite enunciado en la Ley 1757 de 2015 para la presentación de una iniciativa de consulta popular municipal con origen en autoridad pública, por lo que mediante oficio suscrito por el Alcalde Municipal se solicitó concepto de favorabilidad al Concejo Municipal de El Carmen de Chucuri frente a la posibilidad de cuestionar a la ciudadanía frente a temas de desarrollo de proyectos y actividades de exploración, explotación mineras de carbón y de hidrocarburos en el municipio. El Concejo Municipal el 31 de mayo de 2017 emitió concepto favorable para el desarrollo de la consulta popular referida. Posteriormente el Tribunal Administrativo de Santander mediante providencia del 1º de septiembre de 2017 en el expediente radicado 2017-00773 declaró la constitucionalidad de la pregunta que se pretende elevar a la ciudadanía del municipio de El Carmen de Chucurí. Una vez cumplidas todas las actuaciones en el procedimiento administrativo especial consagrado en las normas estipuladas, se certificó el cumplimiento de requisitos para la consulta popular a celebrarse en el municipio mencionado. En consecuencia de conformidad con el literal b) del artículo 33 de la Ley 1757 de 2015 la Alcaldía profirió los decretos 067 de 27 de noviembre de 2017 y 69 de 1º de noviembre de 2017, fijándose como fecha de las votaciones el 10 de diciembre de 2017. Indicó que la fecha fijada para llevar a cabo el mecanismo de participación

ciudadana es de imposible cumplimiento por falta de presupuesto, ya que frente a las reiteradas solicitudes de recursos para el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se emitió una respuesta negativa por parte del Director General del Presupuesto Público Nacional tal como se consigna en el oficio Rad. 22017-032562 de4 octubre 3 de 2017. Frente a lo dispuesto en oficio radicado 2-2017-032562 el Registrador Nacional del Estado Civil mediante comunicación del 10 de octubre de 2017 dirigida al Director General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en aras de contar con los recursos necesarios para cumplir con la función constitucional de dirigir y organizar los procesos electorales, consultas de organizaciones políticas y los diferentes mecanismos de participación ciudadana que se inician en el país, y debido a que en la actualidad la Registraduría Nacional del Estado Civil no cuenta con la disponibilidad presupuestal para llevarlos a cabo, manifestó su posición en relación con la autoridad que le corresponde financiar los mecanismos de participación ciudadana, con independencia del nivel y de su origen. Por tal motivo, el Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional, solicitó mediante comunicación al Alcalde Municipal de El Carmen de Chucurí la suspensión de las votaciones de la consulta popular indefinidamente, hasta tanto no se definiera a quién le corresponde la financiación de dicho mecanismo. Finalmente el señor Registrador Nacional del Estado Civil mediante los oficios DRN-RDE Nro. 116 de noviembre 14 de 2017 y DRN-RDE 119 de 16 de

noviembre de 2017 solicitó al Ministro del Interior que desde esa cartera ministerial se realicen todas y cada una de las gestiones necesarias para que las autoridades territoriales se abstengan de proferir decretos fijando fechas de votaciones hasta tanto se resuelva definitivamente la discrepancia presupuestal suscitada. Finalmente alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues los hechos denunciados por los accionantes no tienen relación con facultades y funciones que la Constitución y la Ley le asignen a la Registraduría Nacional en el sentido de vulnerar los derechos aducidos, ya que le corresponde al Ministerio de Hacienda realizar el traslado presupuestal a la Registraduría. Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de su asesora indicó que era evidente que constitucional y legalmente a esa cartera ministerial no se le ha otorgado competencia para intervenir en consultas populares, por ello alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva. Finalmente alegó que se debía declarar la improcedencia del amparo en tanto que se trata de derechos colectivos cuya protección solo sería procedente en la media en que la vulneración sea individualizada, y simplemente en el caso concreto se circunscribe a la financiación del mecanismo de participación ciudadana., contando con otro mecanismo a su alcance como lo es la acción popular. Consejo Nacional Electoral mediante el abogado de la Oficina Jurídica y Defensa Judicial alegó la falta de legitimación por pasiva del ente que representa, ya que no es función del Consejo Nacional Electoral la realización de los mecanismos de participación ciudadana, en los cuales se encuentre la

consulta popular, por ello deprecó su desvinculación. 3.- Pruebas que obran en el expediente de tutela. En el expediente de tutela obran, entre otras, las siguientes pruebas: - Copia del Decreto Nro. 067 de octubre 27 de 2017 expedido por el Alcalde Municipal de El Carmen de Chucuri, mediante el cual se convoca a los ciudadanos a participar en una consulta popular. - Copia del Decreto Nro. 069 de noviembre 1º de 2017 expedido por el Alcalde del Municipio de Chucuri mediante el cual se modifica el artículo 1º del anterior acto administrativo. - Copia de oficio 054475 de 10 de noviembre de 2017 mediante el cual el Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil le manifiesta al Alcalde Municipal de El Carmen de Chucuri la suspensión de la consulta popular.

4. Decisión de primera instancia.

Mediante fallo del 11 de diciembre de 2017 (fls 89 a 93) el a quo declaró IMPROCEDENTE la presente acción de tutela al considerar que mediante la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para hacer efectivo el reclamo de los accionantes, esto es ordenar a las entidades accionadas destinar presupuestos para asuntos concretos o específicos, pues no es del resorte del Juez de tutela entrar a disponer de la cartera presupuestal de alguna entidad. Aunado a que si lo pretendido es la protección de derechos colectivos la tutela sólo es procedente cuando la vulneración es individualizada lo cual no ocurre en el caso concreto, contando para ello con la acción popular.

5. Impugnación del fallo de tutela.

Los accionantes impugnaron la decisión de instancia, argumentando básicamente que se desconoce el mandato legal de garantizar a los agraviados el pleno goce de sus derechos.

II.- CONSIDERACIONES Y DECISIÓN A ADOPTAR POR LA SALA

1. Competencia de la Sala para resolver la impugnación.

De conformidad con lo previsto en los artículos 86, 116 inciso 1º, 256 numeral 7º de la Constitución Política; 32 del Decreto 2591 de 1991, Decreto 1382 de 2000, esta Sala ostenta la competencia para resolver la impugnación elevada dentro de la presente acción de tutela. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el Auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 a 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Postura que reiteró en el Auto 372 de 2015.

2. Problema jurídico a resolver y metodología a seguir Corresponde a la Sala determinar si se vulneraron los derechos fundamentales invocados por los actores en el proceso de una consulta popular por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Registraduría Nacional del Estado Civil, entre otros y, en consecuencia, establecer si se confirma, modifica, o revoca la providencia objeto de impugnación.

Para solucionar el problema jurídico, se aplicará en concreto el precedente Jurisprudencial relacionado con la procedencia de la Acción de Tutela, y el

análisis respecto de la decisión impugnada. 3.- La Sala Confirmará la Decisión de Primera Instancia. La Constitución Política de 1991 introdujo la acción de tutela como un mecanismo preferente y sumario de protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando éstos se encuentren amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o privada. En su reglamentación desarrollada en el Decreto 2591 de 1991, se dispuso en su artículo 6 como causales de improcedencia, entre otras, que no existan otros medios judiciales de defensa, excepto que el amparo sea ejercido como mecanismo transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable. Mecanismo excepcional, subsidiario o residual2, que procede cuando el interesado haya agotado los medios de defensa legales –regulados para el caso concretohabiendo promovido en éstos el amparo o restablecimiento de sus derechos; igualmente, cuando las acciones y procedimientos ordinarios a la luz del caso objeto de estudio sean ineficaces y se demuestre un perjuicio irremediable3. 2Corte Constitucional Sentencias SU 061 de 2001, T-451 de 2010, T-480 de 2011, T290 de 2011, T-030 de 2015 3 En Sentencia T-097 de 2014, T590 de 2005 En este sentido, sostiene la Corte Constitucional4 que “(…)en virtud del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías

ordinarias -jurisdiccionales y administrativasy sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional. En efecto, el carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales.” Expuesto lo anterior, se procede a solucionar el problema jurídico que el objeto de estudio plantea. 3.1. - Solución al caso concreto. Es necesario precisar que en la tutela interpuesta por los accionantes señalan la presunta vulneración de los derechos fundamentales de participación democrática, igualdad, legalidad y buena fe, al suspenderse la consulta popular en el municipio de El Carmen de Chucuri. Del escrito de tutela se señala como pretensiones que se garantice y gestione los recursos para la realización de la consulta popular en dicho municipio y finalmente se señala como pretensión tutelar que se realicen las apropiaciones presupuestales para el cumplimiento de los mecanismos de participación ciudadana señalando en especial en el acápite de los hechos la consulta 4Sentencia T480 de 2011 popular en dicho ente territorial para que se respete el derecho colectivo al ambiente sano entre otros. Es necesario precisar que referente a la defensa de derechos colectivos, como los indicados por los accionantes con la realización de la consulta popular para que los habitantes carmeleños voten SI o NO a la pregunta “¿ESTA DE

ACUERDO SI O NO QUE EN LA JURISDICCIÓN DEL MUNICIPIO DE EL

CARMÉN DE CHUCURÍ SE REALICE ACTIVIDADES DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN MINERAS DEL CARBÓN Y DE HIDROCARBUROS?”,, y así salvaguardar derechos como el agua y el ambiente sano, es decir, se trata de derechos eminentemente colectivo, que reclaman vía tutela, siendo la acción idónea para salvaguardarlo es la acción popular, prevista en el artículo 88 Constitucional, pues esta fue concebida por el constituyente para “la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés. (…) Otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran.”5 Así las cosas, estima está Superioridad, que la presente acción de tutela es improcedente, al tratarse de derechos colectivos alegados, tal como se infiere 5Sentencia C-215 de 1999 de las pretensiones de los accionantes. Ahora bien, la jurisprudencia de la

Corte Constitucional ha considerado que, en principio, la acción de tutela no es procedente para debatir derechos colectivos, a menos que los derechos fundamentales del accionante estén siendo vulnerados o amenazados por la afectación del derecho colectivo. Sobre el particular esa Corporación afirmó: “La protección de un derecho fundamental cuya causa de afectación es generalizada o común para muchas personas afectadas que pueda reconocerse como un derecho colectivo, sólo es posible cuando se demuestra la afectación individual o subjetiva del derecho. Dicho de otro modo, la existencia de un derecho colectivo que pueda protegerse por vía de acción popular no excluye la procedencia de la acción de tutela cuando se prueba de manera concreta y cierta, la afectación de un derecho subjetivo…de lo contrario no procede la acción de tutela”(Sentencia T-659 de 2007). Adicionalmente es necesario la comprobación de la falta de idoneidad de la acción popular en el caso en concreto, circunstancias que no se comprueban en la presente acción de tutela. De otro lado y para también argumentar la improcedencia de la presente acción de tutela, ésta no resulta procedente para controvertir actos de carácter general, impersonal y abstracto como leyes de la República (Presupuesto General de Colombia), puesto que los debates sobre este tipo de actos se canalizan mediante la acción pública de inconstitucionalidad. Jurisprudencialmente se ha considerado que la tutela no puede ser el instrumento útil e idóneo para disponer el cumplimiento de ciertas obligaciones por las entidades públicas, ya que ello supone una intromisión en decisiones que sólo a ellas les compete y que, por consiguiente su adopción entraña un

determinado grado de discrecionalidad. Por lo anterior, es improcedente que por vía de tutela se ordene a las entidades accionadas el desembolso forzado e inmediato de partidas asignadas al presupuesto de gastos para efectos de la realización de la consulta popular de que tratan los hechos del amparo. En efecto, la ley orgánica de presupuesto (Decreto 111 de 1996, artículo 76) autoriza al Gobierno para que en cualquier mes del año fiscal, previo concepto del Concejo de Ministros pueda reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos “Que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos, o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso; o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfecciones los recursos del crédito autorizado; o que la coherencia macroeconómica así lo exija”. En este orden de ideas, procederá esta Colegiatura a CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida en diciembre 11 de 2017 por medio del cual DECLARÓ IMPROCEDENTE el amparo invocado. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO.-CONFIRMAR la sentencia impugnada proferida en diciembre 11 de

2017 mediante la cual se DECLARÓ IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por ISAIAS RUEDA RUEDA y otros contra el MINISTERIO DE HACIENDA PÚBLICA Y CRÉDITO PÚBLICO, REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, entre otros, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Una vez notificados todos los intervinientes, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÀN CARVAJAL MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada Continúan Firmas……..

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial