CSJ - SPL55-1983

EMERGENCIA ECONOMICA. IMPUESTO PREDIAL. llnexequible el !Decreto número 389 de 1983, por el cual se modifica el !Decreto número 3745 de 1982. Corte Suprema de justicia Sala Plena Sentencia número 55.

Referencia: Expediente número 1052 (141-E).

Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 389 de 1983, "Por el cual se modifica el Decreto Legislativo· 3745 de 1982".

Magistrados ponentes: Doctores Manuel Gaona Cruz, Carlos M edellín, Ricardo Medina Moyana: Aprobada según Acta número 29 de 21 de abril de 1983.

Bogotá D.E., abril veintiuno (21) de mil novecientos ochenta y tres (1983). l. REVISIÓN: Oportunamente fue enviado por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para la revisión de constitucionalidad que debe practicar la Corte Supre ma, el Decreto número 389 del10 de febrero de 1983, dictado con base en el Decreto número 3742 del mismo año, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica, y dentro del término fijado para ejercitar las atribuciones correspondien tes a esa situación. El Procurador General termina su concepto número 642 de marzo 4de 1983 así: " ... a juicio de la Procuraduría,-las disposiciones que conforman el decreto objeto de revisión .no resultan violatorias del artículo 122 ni de ninguna otra disposición constitucional".

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11. TEXTO DEL DECRETO

El siguiente es el texto del Decreto revisado:

,,DECRETO NUMERO 389 DE 1983

(febrero 1O ) Por el cual se modifica el Decreto Legislativo número 3 74 5 de 1982. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982, DECRETA: Artículo 1o Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 9o y lOo del Decreto Legislativo número 3745 de 1982, los ajustes previstos en el artículo 3o del mismo Decreto no serán inferiores al 50% ni superiores al 100% del índice de precios al consumidor para empleados que determine anualmente el Departamento Adminis trativo Nacional de Estadística, DANE. Artículo 2o El artículo 17 del Decreto Legislativo número 3745 de 1982 quedará así: "Artículo 17. A partir del 1" de enero de 1983, las tarifas del impuesto predial, incluidas todas las sobretasas municipales, serán fijadas por los Concejos Municipa les y el del Distrito Especial de Bogotá entre el4 y ell2 por 1000, sin perjuicio de que las entidades territoriales conserven las tarifas y sobretasas que en la fecha de promulgación del presente Decreto tengan establecidos por encima de estos límites. Exceptúanse de la limitación anterior los lotes urbanizados no edificados. Artículo 3o El parágrafo 1o del artículo 21 del Decreto Legislativo número 3745 de 1982 quedará así: "Parágrafo. Para los predios rurales el avalúo catastral señalado en el inciso

anterior, sólo se tomará en el 85% de su valor". Artículo 4o El inciso 2o del artículo 24 del Decreto Legislativo número 3745 de 1982 quedará así: "A los propietarios o poseedores de predios y mejoras que dentro del término de un (1) año, contado a partir de la vigencia de este decreto, no cumplieren con la obligación prescrita en este artículo, se les establecerá de oficio el avalúo catastral tomando en cuenta el valor de la escritura, que se reajustará en un ciento por ciento ( 100%) del incremento porcentual del índice de precios al consumidor que indique el Departamento Administrativo Nacional de Estadística para el respectivo período por cada año transcurrido a partir de la fecha de la correspondiente escritura de adquisi ción. Cuando las mejoras no estén incorporadas en la escritura, se tendrá en cuenta el valor fijado por la Oficina de Catastro previa inspección ocular".

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Artículo 5° Adiciónase el artículo 25 del Decreto Legislativo 3745 de 1982 con el siguiente inciso: La sanción anterior no se aplicará a los predios rurales cuando el avalúo catastral de oficio de que trata el presente artículo, no exceda de $200.000. · Artículo 6o El artículo 26 del Decreto Legislativo 3745 de 1982 quedará así: Artículo 26. Para protocolizar actos de transferencia, constitución o limitación de dominio de bienes inmuebles, el Notario, o quien haga sus veces, exigirá e insertará en el instrumento el certificado catastral expedido por la Oficina de Catastro o el Tesorero Municipal.

Cuando se trate de inmuebles procedentes de la segregación de uno de mayor extensión, el certificado castastral exigido podrá ser el del inmueble del cual se segrega. El Notario se abstendrá de autorizar escritura sobre inmuebles cuyo precio de enajenación, para venta total del mismo, sea inferior al avalúo catastral vigente. Cuando se trate de protocolizar escrituras que contengan contratos de compra venta de inmuebles que se vayan a construir o se estén construyendo, el Notario exigirá copia debidamente sellada y radicada, de la solicitud del avalúo del correspon diente inmueble acompañada del certificado de paz y salvo del lote dond~ se va a adelantar o se está adelantando la construcción. Los otorgantes de la respectiva escritura, dentro de los dos meses siguientes, deberán presentar copia auténtica de la escritura ante la Oficina de Catastro o la Tesorería Municipal, según el caso, para que realicen las actualizaciones a que haya lugar. No se podrán rematar bienes inmuebles por valores inferiores al correspondiente avalúo catastral vigente en la fecha de la diligencia de remate". Artículo 7o El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, a (l~) de febrero de 1983. El Decreto que se ha transcrito, aparece firmado por el señor Presidente de la República y la totalidad de sus Ministros.»

III. INTERVENCIÓN CIUDADANA Mediante auto (folio 9) dictado ell6 del mes de febrero del presente año, y para

dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, se dispuso que el proceso se fijara en lista en la Secretaría de la Corte por el término de tres días para los efectos propips de la intervención ciudadana, vale decir, para la impugnación o defensa del Decreto. Empero, el término venció sin que se presentara intervenciói1 alguna (folio 12).

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IV. CoNCEPTO DE LA PRocuRADURÍA GENERAL DE LA NAciÓN El jefe del Ministerio Público emitió el concepto número 642 (folio 14) fechado el 4 de marzo del presente año, en el cual como ya se ha observado, solicita la declaración de exequibilidad del decreto revisado, y al efecto formula las siguientes observaciones: l • En primer término señala que el decreto revisado se limita a modificar y adicionar algunos preceptos del Decreto número 37 45 de 1982, y como quiera que: "Sobre el citado Decreto, emití concepto favorable sobre su constitucionalidad (excepción de su artículo 14, que no aparece reproducido en el Decreto que se revisa), las apreciaciones formuladas en la Vista Fiscal número 613 de enero 31 de los corrientes, son igualmente válidas para cimentar la presente". 2• A continuación el Ministerio Público precisa en qué consistieron las modifi caciones revisadas, y 3• Concluye haciendo una síntesis de su pensamiento, según el cual: "Desde luego resulta indiscutible que el Gobierno Nacional al dictar el Decreto que se revisa, ha procedido dentro de los límites que le señala la Constitución, por las

razones siguientes: l. Es evidente que dentro del estado de emergencia económica, puede derogar, modificar o adicionar los Decretos Legislativos que haya dictado, cuando estime que debe hacerlo por razones de conveniencia, o para llenar un vacío, o aclarar alguna disposición, como complemento necesario para la eficacia del decreto modificado; y

2. Es deber y no simple facultad del Gobierno durante el término que señala el Decreto Declarativo número 2742, mantener y ejercer las facultades dentro de los precisos límites requeridos para volver a la normalidad económica, como lo ha hecho al modificar, aclarar y adicionar algunos preceptos que por su concepción o redac ción resultarían, según el caso, inconvenientes, oscuros e inaplicables.

V. CoNSIDERACIONES DE LA coRTE Por tratarse de un decreto dictado en situación de emergencia económica y expedido en desarrollo de las atribuciones previstas para el Ejecutivo en el artículo 122 de la Constitución, es competente para juzgar del mismo, la Corte Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, según lo dispuesto por el artículo 214 de la Carta

Fundamental.

2. Como ya se ha visto el Decreto sub exámine fue dictado el 1O de febrero del presente año, con el propósito de introducir modificaciones y de corregir errores en que había incurrido el Ejecutivo al proferir el Decreto Legislativo número 3745, el cual a su tumo había sido dictado el día 23 del mes de diciembre del año próximo pasado, vale decir que tales correcciones y modificaciones se hicieron cuando apenas había transcurrido mes y medio después de dictado el primer estatuto. En síntesis,

tales medidas consisten en lo siguiente:

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Se modifica el artículo 3• del Decreto número 3745 a fin de que los ajustes en éste previstos se realicen con base en el índice de precios determinado anualmente por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística; se reforma el artículo 17 y se otorgan facultades a las entidades territoriales en materia de tarifas y sobretasas; también se modifica el artículo 3• en el sentido de disminuir el porcentaje allí previsto; se modifica el artículo 4• en relación con los reajustes y las mejoras allí consagradas; y _finalmente se modifica el artículo 25 respecto a la imposición de la sanción contemplada en él; y el artículo 26 en relación con la exigen~ia del certificado del avalúo catastral y su operancia en materia de autorización de escri turas.

3. Las normas derDecreto que se revisa, son, pues, de la misma naturaleza y similar alcance a las contenidas en el Decreto número 3745 modificado. Por otra parte el propósito perseguido por el legislador de excepción con la expedición de las mismas, resulta análogo a aquél que determinó la existencia del Decreto número.

3745. Consiguientemente la posiCIOn doctrinaria de la Corte en relación con el Decreto que se revisa, no puede ser otra que la adoptada frente al Decreto número 3745 y que llevó a la inconstitucionalidad de éste. Así, pues, se encuentra que el Decreto número 389 debe igualmente ser declarado· inexequible, por idénticas razones a-las que-condujeron a la inexequibilidad del 3745. Los argumentos expues

tos ampliamente en esa ocasión. son en síntesis los siguientes: "2. Se parte de la base de que el orden social absoluto no existe, ni es un fin en sí mismo, si no una relativa predisposición axiológica hacia la armonía, un presupuesto de la humana convivencia colectiva; de que si la sociedad se mantuviera en perfecta y perenne armonía, sobraría lo ·jurídico; de que el orden institucional es el reflejo del querer predominante del orden social, o sea la forma como la sociedad quiere su organización; de qtie el orden público es la correlación armoniosa entre el orden social y el orden institucional; de que el desorden público es la sensible y profunda ruptura de esa correlación, y de que el orden jurídico, como expresión del orden institucional, no puede válidamente ir contra el propio orden social que lo justifica, pues si lo pudiera contribuiría al desorden público en lugar de servir precisamente de instrumento del orden.

3. En. el aspecto socio-económico, se hace énfasis en .que nuestro. sistema capitalista, de estirpe institucional democrática (cuyo concepto no corresponde al de "modelo económico"), asentado en el caso colombiano sobre inveterados pilares de penuria y subdesarrollo económicos, está diseñado de tal manera que no puede ser tomado como un estado de permanente emergencia económica o de constante o total desorden, pues si así fuera ello supondría entonces que nuestro orden constitucional, que consagra la emergencia como una situación excepcional en su acaecer y en sus alcances, se habría convertido en el fundamento mismo del desórden y que lo normal sería lo anormal o excepcional.

Pero no es así. Nuestro sistema capitalista presupone una consistencia y flexibili

dad suficiente, probada por siglos y en un amplio espectro geográfico, que ha 222 CACETA JUDICIAL Número 2413 permitido y permite que se den fenómenos cíclicos y coyunturales de tipo económico de seria trascendencia y magnitud, tales como la inflación, la recesión, el desempleo o el déficit fiscal constante, entre otros, dentro de mayores o menores grados de intensidad y confluencia, sin que su ocurrencia tenga carácter insólito, exógeno o sobreviniente, sino que son tenidos como consubstanciales a su contextura y estructu ra, como un acontecer regular y propio de él, y regulables por las vías institucionales ordinarias y democráticas que tienen asidero en la ley, como expresión del Congreso, y no por los medios excepcionales y monocráticos del estado de emergencia. De otra parte, no se debe olvidar que la planeación estatal no es tanto y sólo la fulgurante medida jurídica del momento, ele pretensión eficaz, sino ante todo la ponderada previsión con la que se precave precisamente la toma ele intempestivas regulaciones ele excepcional cauce y ele relativo resultado. Dada su naturaleza, la institución ele la emergencia económica no es total ni permanente; puede entenderse apenas como el fruto de imprevistas situaciones que alteren fundamentalmente el inestable equilibrio relativo ele la economía nacional en un sector cleterminaclo, o estar ocasionada por el acelerado y agudo proceso ele agravamiento ele una crisis estructural, mas no como un mecanismo recurrente y cotidiano, o como programa ele política económica, que tienda a suplantar en forma

general y progresiva la competencia y la materia del orden jurídico ordinario.

4. No es que la Corte desconozca una realidad, sino que reconociéndola tiene que decidir sobre la validez ele las normas que juzga confrontándolas con los cauces institucionales que de manera imperativa se le ordena preservar, dejando ele lado ópticas menores o circunstanciales; sin atender si convienen o no al legislador o al gobernante, o si corresponden o no a una "realidad social" o "económica" reclamada por quienes ocasionalmente. lo respalden o le nieguen apoyo. El magisterio institu cional de control de constitucionalidad es intemporal y no de ocasión; para la Corte la regla de oro es la Constitución y sus decisiones están guiadas por ella y no pueden ir en su contra, así se considere por otros o para otros efectos que la Constitución deba cambiarse por inconveniente. Compréndese que mediante las atribuciones excepcio nales de la emergencia resultarían más rápidas las reformas sociales que teniendo que ceflirse a las vías constitucionales del debate parlamentario. Pero la razón ele ser de la tarea de guarda de la integridad constitucional no estriba en contingentes apreciacio nes de conveniencia o aproximación a realidades defendidas o pretendidas, sino que tiene raigambre en el incólume cumplimiento y respeto de la Constitución como presupuesto del Estado de Derecho.

5. En rigor semántico y contextua! halla la Corte que el artículo 122 condiciona la validez de los decretos de emergencia económica al cumplimiento de las siguientes ex1genc1as: a) Por su causa, a la regulación de "hechos distintos de los previstos en el

artículo 121", que además sobrevengan; b) Por su objeto, al orden económico, propio del sistema, que se entiende afectado por hechos sobrevinientes, insólitos, impropios del mismo; Número 2413 GACETA JUDICIAL 223 e) Por su instrumento, a la forma como deben ser expedidas tales normas, tanto el decreto declarativo como los que lo desarrollan, unos y otros ceñidos a requisitos de motivación, conexidad, oportunidad y cumplimiento de formalidades; y d) Por su finalidad, es decir, que estén destinados de manera exclusiva a "conjurar la crisis" y a "impedir la extensión de sus efectos", teniendo además que estar referidos "a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia". Naturalmente, como ya se tiene visto, el semántico no es el único método del que se vale la Corte para interpretar en este caso el artículo 122 de la Constitución. Señálase que dicho método tampoco corresponde al de la mera exégesis, el cual es más propio del clásico mecanismo hermenéutivo declarativo del tenor literal de la norma, y sólo opera cuando lo que se juzga es un hecho (jactum) frente a ella (ius) para aplicarla en forma deductiva y concreta. Pero en materia de juzgamiento de constitucionalidad la tarea es diferente y algo más compleja, pues lo que en tal caso se confronta es la validez nomocrática y abstracta, y no fáctica y específica, de una disposición inferior (la ley) frente a otra de jerarquía superior (la Constitución), teniendo como fundamento no solo la máxima categoría de ésta sino su contenido

normativo y su significado doctrinario y político, en cuanto Política es nuestra Constitución, y atendiendo respecto de la disposición juzgada no solo la matetia-si'no también las formalidades de su expedición y la competencia o facultad del organismo o agente que la expide. Como se palpa, obra aquí más la epiqueya que la exégesis, fuera de que ni la una ni la otra son la sustancia o el sustento primordial de esta providencia.

6. Además, orientada por nuestra historia institucional, hace ver esta Corpora ción que el artículo 122 nace en 1968 como un instrumento normativo de excepcio nal implantamiento, destinado apenas a morigerar los perniciosos efectos derivados del abuso de la legislación económica que hasta entonces había soportado nuestro orden institucional y que había tenido como fuente normativa esencial a los decretos legislativos de estado de sitio. El propósito del Constituyente de 1968 al instituir el artículo 122 no fue entonces el de ensanchar el ámbito ni el de multiplicar las prácticas de lo~ estados de excepción, sino el de encauzarlos y delimitarlos al máximo, tanto más cuanto que al quedar abolida con la Reforma Constitucional de 1968la prohibición del artículo 32 que regía para el Gobierno desde 1945, según la cual éste no podía intervenir la economía por medio de decretos provenientes de leyes de facultades extraordinarias, quedó desde entonces cerrada la esclusa de la legisla ción económica sin la intervención o el mandato del Congreso.

7. Desde antiguo, el fundamento de la validez jerárquica y de la legitimidad

doctrinaria de la ley, como expresión de la voluntad soberana de la Nación, es el origen deliberativo, representativo y parlamentario del tributo o del impuesto, con sustento en la consulta y vocería del común, en todo tiempo, y más en tiempo de paz, partiendo de la base de que no todo estado de excepción corresponde siempre y necesariamente a un estado.de guerra o de "no paz", y de que el artículo 122 no es la vía idón.ea para lo bélico.

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Según nuestra Carta, es el Congreso el que en tiempo de paz impone contribu ciones o decreta impuestos ordinarios (artículo 4 3) , o sea que es el legislador común y no el de excepción o de emergencia el competente para establecer o modificar impuestos en forma general, regular, normal, impersonal, objetiva, abstracta y permanente, y el que además en tiempo de no paz o bajo circunstancias intempesti vas o de necesidad, decreta también impuestos extraordinarios (artículo 76-14). Y en época de emergencia se le reconoce al Gobierno la facultad de decretar, al igual que al Congreso cuando la necesidad lo exija, impuestos extraordinarios, esto es, de manera excepcional respecto del régimen ordinario de tributación o imposi ción, para responder a situaciones señaladas en la declaración de emergencia y que deban atenuarse o conjurarse, que se presenten por fuera del acontecer normal de nuestro relativo orden económico, de carácter específico, por una sola vez, con determinado fin y de naturaleza transitoria y no permanente, es decir, dentro de los marcos constitucionales señalados para similares circunstancias en el artículo 76-14

al propio Congreso. Entiende la Corte que el Presidente de la República también tiene origen democrático y representativo, como quienes concurren al Congreso, pero que dada la investidura unipersonal y monolítica del Ejecutivo, frente a la plurinominal o pluralista y por ende deliberativa o parlamentaria del Congreso, y atendida la representatividad integral o de la "Nación entera" del Congreso (artículo 105), diferente de la mayoría o de un sector nacional del Ejecutivo (artículo 114), el principio impositivo general del artículo 43, no es coextensivo con las limitadas y excepcionales competencias impositivas del Ejecutivo derivadas del artículo 122.

8. No le está permitido a la Corte interpretar precepto alguno con fundamento en lo que no es, sino en lo que es. Es así como ella no se ha valido en 1974, ni ahora, de la negativa del Constituyente de 1968 a incluir en el artículo 122 una proposición senatorial en el sentido de que no podía el Gobierno durante la emergencia decretar impuestos, como fundamento para afirmar, en el primer caso, o para negar, en el segundo, la facultad impositiva del Ejecutivo por la vía del artículo 122. Como tampoco, ni entonces ni ahora, la Corte ha invocado la negación de uno de los proyectos iniciales del artículo 122, conforme al cual se preveía que el Gobierno sólo podría decretar impuestos extraordinarios por el término máximo de un año, pasado el cual sólo continuarían rigiendo si los aprobaba el Congreso por ley.

En cambio, se pone de relieve que la Carta, por su texto, por su contexto y por su

inspiración doctrinaria, según lo ha afirmado en fallos anteriores esta Corporación, consagra el principio de que la cláusula general implícita de legislación corresponde al Congreso y no al Ejecutivo del Estado, y que para el caso en examen resulta más claro el postulado en virtud de que por mandato explícito y excluyente de la Constitución el Congreso es no solo el legislador ordinario (artículo 4 3) , sino también extraordinario (artículo 76-14 ), de impuestos.

9. Ante el eventual argumento de que el artículo 4 3 consagra para el Congreso apenas la facultad de "imponer contribuciones", pero no la de modificar las ya creadas, ni tampoco la de crear cargas impositivas diferentes a las contribuciones

(como los impuestos, las tarifas, las tasas, los gravámenes), reitera la Corte su Número 2413 GACETA JUDICIAL 225. jurisprudencia de abril 8 de 1981, conforme a la cual se afirmó que el Constituyente no sigue ni exige definiciones, clasificaciones, ni tipologías específicas sobre la terminología impositiva, y agrega ahora que tal afirmación daría para concluir que una vez que el Congreso creara un tributo perdería en adelante su competencia para modificarlo, la cual sólo le correspondería siempre al Ejecutivo y por las vías excepcionales de los artículos 121 o 122, de una parte, y para colegir, de la otra, que de ser competente el Congreso, sólo para crear "contribuciones", consideradas por la terminología hacendística como los gravámenes que suponen una contraprestación en favor de quien debe soportarlos, se llegaría al contrasentido de que el régimen

impositivo ordinario y general estaría en manos de la implícita y permanente competencia del Ejecutivo y de que el artículo 43, en vez de ser un principio general, debiera entenderse erigido como cláusula excepcional de competencia para el Con greso en cuanto al tiempo (de paz), al tipo de gravamen (contribuciones solamente) y a la forma de su regulación (únicamente para crearlas, pero no para modificarlas). Ante tan enrevesados corolarios, lo único que puede admitirse en lógica es precisa mente todo lo contrario.

10. Obviamente, las restricciones señaladas conforme a la Constitución para el artículo 122 en materia de impuestos no pueden llevar a sostener que dicho precepto haya quedado reducido a extremos impracticables. Recientes sentencias han dejado ver precisamente que la institución de la emergencia tiene su específica razón de ser, respecto de medidas económicas que no comprometan de manera general y perma nente el régimen impositivo ordinario vigente, incluyendo obviamente la facultad de dictar impuestos de carácter extraordinario o excepcional.

Deja en claro la Corte que si su jurisprudencia está indicando que no todo lo relativo a la economía puede ser regulado por decretos de emergencia económica, ella misma también está dejando ver que en ningún momento se ha afirmado que nada se pueda hacer por la vía del artículo 122".

VI. DECISIÓN A mérito de lo expuesto y por las razones expresadas, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, escuchada la Procuraduría General de la Nación y en ejercicio de las atribuciones consagradas en los artículos 122 y 214 de la Carta,

RE S U EL V E:

Declárase inexequible por ser contrario a la Constitución, el Decreto número 389 de 1983 "Por el cual se modifica el Decreto Legislativo número 3745 de 1982". Cópiese, publíquese, comuníquese al Congreso y al Gobierno Nacional, insér tese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente. José Eduardo Gnecco Correa (con salvamento de voto);jerónimo Argáez Caste llo (con salvamento de voto); Luis Enrigue Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero, (con salvamento de voto); Ismael Cora[ Guerrero (con salvamento de voto); José María Esguerra Samper (con salvamento de voto); Manuel Enrique Daza Alvarez (con salvamento de voto); Dante L. Fiorillo Porras (con aclaración de voto); Germán

G. CONST. 1983 ·SEGUNDA PARTE · 15

226 GACETA JUDICIAL Número 2413

Giraldo Zuluaga (salvo el voto); Manuel Gaona Cruz, Héctor Gómez Uribe (con salvamento de voto); Gustavo Gómez Velásquez (aclaración de voto );Juan Hernández Sáenz (aclaró el voto); Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín (aclaración); Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero (con salvamento de voto); Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica (con salvamento de voto); jorge Salcedo Segura, Pedro E lías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo (salvo el voto); Darlo Velásquez Gaviria. Rafael Reyes Negrelli Secretario General

SALVAMENTo DE VOTo Disentimos del fallo que antecede, por las siguientes consideraciones: 1• El estado de emergencia económica y social, es una situación fáctica existen te en la realidad del país, en tanto significa crisis o agravamiento de fallas crónicas o estructurales propias de un país subdesarrollado, esto es, que implica la agudización de procesos y tendencias que llevan a la perturbación de la relativa normalidad que en esos campos, el económico y el social, puede haber logrado un sistema que tiene ese carácter de subdesarrollo; 2• Por tanto, el Gobierno no crea esa situación, no la genera; se limita a reconocer su existencia, a describirla ante el Consejo de Estado para que se evalúe su gravedad, y la formula o enuncia en la parte motiva del decreto que declara su existencia; Por 3• consiguiente, los jueces de esos hechos como constitutivos de esa situa ción y justificativos de la implantación de ese régimen jurídico excepcional, lo son exclusivamente el Consejo de Estado, en una etapa previa, y el Congreso, a posterio ri, el uno para tratar de impedir una aplicación arbitraria del artículo 122, y el otro para corregir una aplicación arbitraria, si la hubo, mediante un juicio de responsabi lidad política contra el Presidente y sus Ministros; 4' Las circunstancias de hecho en que se funda el Gobierno para declarar el estado de emergencia, con base en la calificación previa que de su gravedad y procedencia hace el Consejo de Estado y que, se repite, son tomadas de la realidad porque son el supuesto fáctico de aquella institución condicionan totalmente el ejercicio de los poderes del Gobierno, en doble sentido:

a) De una parte limitan la potestad reguladora del Gobierno, pues todos sus decretos deben referirse exclusivamente a la situación de hecho a que está ligada la emergencia, sin que puedan ocuparse de materia no contenida en el enunciado justificatorio del decreto que declara la emergencia, y b) De otro lado, esos hechos determinan la naturaleza de las medidas que puede adoptar el Gobierno, ya que no quedan libradas a su capricho, sino que deben ser las que necesariamente conduzcan a superar el concreto desorden económico o social que se trata de superar. Número 2413 GACETA JUDICIAL 227 5' En consecuencia, tan apriorístico resulta sostener que el artículo 122 no faculta al Gobierno para decretar impuestos, porque ello en un todo depende de la situación económica o social que se trata de normalizar y no de esa disposición, por que ella nada concreto prevé al respecto (salvo su conexidad con los hechos y la conducencia de sus medidas), como admitir que sí goza de capacidad impositiva, pero solo por modo extraordinario y con alcance restrictivo inmediato, interpretación superficial que también desconoce la fuerza de los hechos generadores de la emergen cia, cuando, imponen decretar impuestos para varios años o indefinidamente, si esa es la única manera de conjurar la extensión de sus efectos, como lo que prescribe el artículo que se comenta, y por lo cual también se malinterpreta tal texto. 6' Para finalizar, es preciso advertir que, siendo la política tributaria ingrediente de cualquier política económica y mecanismo iridispen5able en el manejo de cualquier situación económica, la interpretación del artículo 122 que excluye la capacidad

impositiva del Gobierno tiene, en la práctica, efectos derogatorios de esa norma, puesto que anula la más necesaria e importante de sus proyecciones, y la interpreta ción que pretende trasladar la competencia del Gobierno para determinar las medidas procedentes en una emergencia del Gobierno, radicada en él por la Constitución, a la Corte Suprema, es también contraria a la recta concepción de aquel artículo. Na