CSJ - 11001023000020120009100(23-07-13)

República de Colombia

Corte Suprema de Justicia

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

Ref.- Exp. No. 11-001-02-30-000-2012-00091-00 Bogotá D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil trece (2013).- Se decide sobre la viabilidad de la demanda de nulidad simple instaurada por los ciudadanos Víctor Velásquez Reyes y Eduardo Carmelo Padilla Hernández contra la decisión del 16 de abril de 2012 proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que dirimió el conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes y la Contraloría General de la República.

I. ANTECEDENTES

1. Con ocasión del conflicto positivo de competencia administrativa originado entre la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes y la Contraloría General de la República, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dada la facultad a ella conferida en el artículo 33 del C.C.A., decidió que “La Contraloría General de la República esRepública de Colombia

Corte Suprema de Justicia Exp. No. 11-001-02-30-000-2012-00091-00 2 competente para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal en contra de los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura doctores José Ovidio Claros Polanco, Julia Emma Garzón de Gómez, Henry

Villarraga Oliveros y Pedro Alfonso Sanabria Buitrago, por el presunto detrimento patrimonial que se podría haber causado para el Estado con ocasión del nombramiento de magistrados auxiliares de los despachos de que son titulares”.

2. Los señores Víctor Velásquez Reyes y Eduardo Carmelo Padilla Hernández, presentaron la demanda de nulidad simple por considerar que la decisión desconoció las normas vigentes y el fuero de los presuntos responsables, y que la misma es un verdadero acto administrativo de conformidad con la doctrina y la jurisprudencia del Consejo de Estado porque crea y extingue una situación jurídica.

3. Luego de corregido el libelo y negados los impedimentos planteados por los Magistrados de la Corporación, se procede a decidir previas las siguientes,

II. CONSIDERACIONES

1. Sea lo primero manifestar que el asunto objeto de estudio debe analizarse con fundamento en el Código Contencioso Administrativo o Decreto 01 de 1984, toda vez queRepública de Colombia

Corte Suprema de Justicia Exp. No. 11-001-02-30-000-2012-00091-00 3 la acción fue planteada el 23 de abril de 2012 y de conformidad con el artículo 308 de la Ley 1437 del mismo año, esta nueva normatividad sólo se comienza a aplicar para las demandas presentadas con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia, que fue el 2 de julio de 2012.

2. El acto demandado lo constituye la decisión proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de

fecha 16 de abril de 2012, a través de la cual dirimió el conflicto positivo de competencia administrativa surgido entre la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes y la Contraloría General de la República, en virtud de la cual declaró que esta última entidad “es competente para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal en contra de los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura doctores José Ovidio Claros Polanco, Julia Emma Garzón de Gómez, Henry Villarraga Oliveros y Pedro Alfonso Sanabria Buitrago, por el presunto detrimento patrimonial que se podría haber causado para el Estado con ocasión del nombramiento de magistrados auxiliares de los despachos de que son titulares”.

3. Para la decisión a tomar es importante precisar si el acto administrativo acusado, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es de los catalogados comoRepública de Colombia

Corte Suprema de Justicia Exp. No. 11-001-02-30-000-2012-00091-00 4 definitivo o como de trámite. Ello en razón a que, de ser de esta última clase, sería prematura la nulidad simple deprecada. El artículo 33 del Código C.C.A., estableció que la resolución de los conflictos de competencia negativos o positivos, ya no debía considerarse como una “acción de definición de competencias administrativas de naturaleza judicial” y atribuida a la Sala Plena del Consejo de Estado, sino que sería un trámite de carácter administrativo que resolvería la Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma Corporación, sin que deba enmarcarse dentro de las funciones consultivas propias de dicha Sala. Doctrinaria y jurisprudencialmente, los actos definitivos y

que sería un trámite de carácter administrativo que resolvería la Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma Corporación, sin que deba enmarcarse dentro de las funciones consultivas propias de dicha Sala. Doctrinaria y jurisprudencialmente, los actos definitivos y los de trámite han sido definidos de la siguiente manera: “La doctrina y la jurisprudencia en materia administrativa a lo largo de su trasegar han clasificado los actos de la administración de muy diversas maneras, es así como, desde el punto de vista de su relación con la decisión, se pueden clasificar como actos de trámite, preparatorios o accesorios y en actos definitivos o principales. De ahí que los actos de trámite son los que se ‘encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo y, salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas’. Es por tanto que ‘ no expresan en concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el llamado acto definitivo’. Por el contrario, los actos definitivos o principales son los que contienen la decisión propiamente dicha, o como loRepública de Colombia

Corte Suprema de Justicia Exp. No. 11-001-02-30-000-2012-00091-00 5 establece el inciso final del artículo 50 del C.C.A., ‘son actos

definitivos que ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla’. En otras palabras, y tal como lo advierte la norma citada, un ‘ acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga imposible la continuación de ésta’. Sólo en este caso tales actos serían enjuiciables. En suma, puede afirmarse que los actos de trámite simplemente son ‘ actos instrumentales, que integran el procedimiento anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto y sus defectos jurídicos podrán cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo, el cual podrá ser inválido’.1 A partir de lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en punto del carácter de las decisiones por ella proferidas con ocasión de conflictos de competencia suscitados en actuaciones administrativas, de conformidad con el artículo 33 del C.C.A., concluyó que constituyen actos de trámite, en la medida que sólo la impulsan pero no ponen fin a la misma. Textualmente expuso esa Sala del Consejo de Estado: “(…). La definición del conflicto de competencias administrativas es un acto de trámite no susceptible de recursos. “Dispone el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo que no proceden recursos en la vía gubernativa ‘contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite ,

1 CONSEJO DE ESTADO. Sección Quinta. Rad. No. 11001-03-28-000-2010-00031-00, del 7 de febrero de 2013República de Colombia

actos de carácter general, ni contra los de trámite ,

1 CONSEJO DE ESTADO. Sección Quinta. Rad. No. 11001-03-28-000-2010-00031-00, del 7 de febrero de 2013República de Colombia

Corte Suprema de Justicia Exp. No. 11-001-02-30-000-2012-00091-00 6 preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en ‘norma expresa’. (Resalta la Sala). “Por su contenido, los actos definitivos, es decir, los que ponen fin a una actuación administrativa, son atacables por medio de los recursos contemplados en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, así: ‘Artículo 50. Recursos en la vía gubernativa . Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos:

1o) El de reposición, (…) 2o) El de apelación (…) 3o) El de queja (…) Son actos definitivos , que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla’. (Resalta la Sala). “Frente a los actos de trámite el Consejo de Estado ha señalado: ‘La jurisprudencia ha definido (sic) los actos administrativos en actos definitivos y actos de trámite.  Los primeros son aquellos que resuelven determinado asunto o actuación administrativa, es decir los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; en contraposición con los segundos que sirven de medio para que los definitivos se pronuncien.’ (Resalta la Sala).2 “Resulta entonces, que los actos de trámite son los que

es decir los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; en contraposición con los segundos que sirven de medio para que los definitivos se pronuncien.’ (Resalta la Sala).2 “Resulta entonces, que los actos de trámite son los que impulsan la actuación, dan celeridad al proceso y lo conducen a la decisión de fondo pero no es de su esencia poner fin a la actuación administrativa, aunque eventualmente pueden convertirse en actos definitivos cuando impiden continuar el procedimiento. “Así las cosas, es claro que la determinación que adopta la Sala de Consulta y Servicio Civil al resolver los conflictos de competencias administrativas no decide el fondo del asunto sino que habilita la continuidad de la actuación administrativa para que llegue a la decisión definitiva . En efecto, lo que esa

2 Sentencia de 10 de marzo de 1994, Sección Cuarta expediente número 5196, Consejero Ponente Guillermo Chahín Lizcano.República de Colombia

Corte Suprema de Justicia Exp. No. 11-001-02-30-000-2012-00091-00 7 determinación implica, es el impulso del procedimiento al señalar quién es el competente para iniciarlo o continuarlo buscando que las decisiones sean adoptadas por el órgano al cual la ley asigna la competencia para el conocimiento del caso. Dicha decisión, por tanto, no puede considerarse como acto administrativo definitivo sino como acto de trámite dentro de la actuación administrativa. “Lo anterior, permite concluir que la decisión de la Sala de

Consulta y Servicio Civil al definir un conflicto de competencias administrativas dentro de las ritualidades fijadas por el artículo 33 del C.C.A, por ser un acto de trámite, no es susceptible de oposición por los recursos propios de la vía gubernativa conforme a lo establecido en el artículo 49 del C.C.A.”3 (Negrilla fuera del texto)

4. La definición de un conflicto de competencia cuando se presenta dentro de un trámite ya iniciado, va encaminado a determinar en cada caso en particular a cuál de las dos entidades administrativas que dicen ser competentes (conflicto positivo) o que por el contrario, niegan esa calidad (conflicto negativo), les corresponde proseguir el procedimiento correspondiente.

5. En el asunto sujeto a estudio en esta instancia procesal, es evidente que, por un lado, la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes, mediante auto de 28 de septiembre de 2011, acumuló las denuncias por supuestos nombramientos de magistrados auxiliares contra algunos miembros de la Sala Disciplinaria del

3 Rad. No. 11001-03-06-000-2008-00064-00. Decisión del 26 de noviembre de 2008. En igual sentido, Rad.- 11001-03-06-000-2008-00036-00, del 22 de mayo de 2008 (M.P. William Zambrano)República de Colombia

Corte Suprema de Justicia Exp. No. 11-001-02-30-000-2012-00091-00 8 Consejo Superior de la Judicatura y avocó el conocimiento de

estas últimas. El 26 de enero de 2012, la misma Comisión solicitó a la Contraloría remitir todos los procesos que allí se estuvieran tramitando en contra de altos funcionarios del Estado que gocen de fuero constitucional. De otro lado, la Contraloría General de la República, mediante decisión 009 de 2011, cerró indagación preliminar y decidió dar apertura de Responsabilidad Fiscal por los mismos hechos que adelanta la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, estando en etapa de notificación personal para esa época el proceso (la información anterior consta a fls. 12 y 13). Encontrándose pues en curso el trámite de la investigación en ambas entidades por los mismos hechos, correspondió a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dirimir el conflicto positivo de competencia, para que se definiera cuál de las dos (2) entidades debía proseguir su curso, concluyendo dicha Corporación que le correspondía continuar la investigación fiscal a la Contraloría General de la República, sin que se afecte la competencia específica de carácter penal y disciplinario que tiene la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes.República de Colombia

Corte Suprema de Justicia Exp. No. 11-001-02-30-000-2012-00091-00 9 Frente a la situación narrada, no cabe duda que la definición de la competencia por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es una actuación realizada dentro de una investigación ya iniciada, y por lo tanto debe catalogarse como un acto de trámite.

6. Adicionalmente, ha de señalar esta Corporación que de conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A.,

dentro de una investigación ya iniciada, y por lo tanto debe catalogarse como un acto de trámite.

6. Adicionalmente, ha de señalar esta Corporación que de conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo.

Bajo este contexto normativo, es claro que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa; en consecuencia, los de trámite o preparatorios, distintos de los ya señalados, están excluidos de dicho control. Teniendo en cuenta lo anterior, cualquier discusión acerca de la legalidad de la decisión aquí censurada, debe ser calificada de improcedente, toda vez que se trata de un acto que únicamente impulsa la actuación administrativa; dicho en otros términos, promueve un trámite al interior del proceso de responsabilidad fiscal orientado a determinar la autoridad competente para continuar con la actuación administrativa yRepública de Colombia

Corte Suprema de Justicia Exp. No. 11-001-02-30-000-2012-00091-00 10 que incidirá para que la decisión definitiva posteriormente se produzca; dicho acto de trámite, por expresa disposición legal no es susceptible de control judicial.

7. Lo expuesto en precedencia no significa que la decisión objeto de la presente acción contenciosa esté exenta de control de legalidad, pues bien puede ser controvertida cuando se demande ante la jurisdicción el acto definitivo, como atrás se explicó. 7.1. Al respecto, la Corte Constitucional, con observancia de

objeto de la presente acción contenciosa esté exenta de control de legalidad, pues bien puede ser controvertida cuando se demande ante la jurisdicción el acto definitivo, como atrás se explicó. 7.1. Al respecto, la Corte Constitucional, con observancia de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en sentencia de constitucionalidad proferida en relación con el artículo 59 de la Ley 610 de 20004, aclaró lo siguiente: “En este sentido, los actos de trámite son ‘actos instrumentales’, que integran el procedimiento anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto y sus defectos jurídicos podrán cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo, el cual podrá ser inválido, v.gr. , por haberse adoptado con desconocimiento del procedimiento previo que constituye requisito formal del mismo acto. Por lo tanto, es necesario esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para poder plantear la invalidez del

4 “Art. 59. Impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme”República de Colombia

Corte Suprema de Justicia Exp. No. 11-001-02-30-000-2012-00091-00 11 procedimiento por haberse presentado anomalías en los actos de trámite.

Y más adelante señaló:

“Si el implicado en el proceso de responsabilidad fiscal pretende cuestionar la validez de las actuaciones surtidas dentro de dicho procedimiento, tendrá que impugnar judicialmente la resolución final de dicho trámite; en otras palabras, es requisito de procedibilidad de la acción que la actuación administrativa haya terminado y que el acto que resuelve definitivamente el asunto esté en firme”.

Además puntualizó: “En este orden de ideas, se entiende que si bien la regulación del trámite de los procesos de responsabilidad fiscal consagrada en la Ley 42 de 1993 no señalaba expresamente que las acciones contencioso administrativas ‘solamente’ procedían contra el acto administrativo con el cual concluía el mencionado procedimiento, tal era la posición usualmente asumida por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, al inadmitir las demandas que se intentaban contra los demás actos que se proferían dentro de dicho procedimiento. “Sin embargo, ello no significaba que tales actos (los de trámite) estuvieran exentos de control judicial, pues su legalidad se revisaba junto con la del acto definitivo . Así lo expresó el Consejo de Estado en varios de sus fallos,República de Colombia

Corte Suprema de Justicia Exp. No. 11-001-02-30-000-2012-00091-00 12 cuando al resolver demandas contra los actos que habían declarado responsable fiscalmente a los impugnantes estudiaba los posibles defectos de la actuación, de acuerdo con los cargos formulados5. “(…). De lo expuesto anteriormente, se concluye que el

artículo 59 de la Ley 610 de 2000, no introdujo cambio alguno en cuanto a la impugnación de los actos proferidos en los procesos de responsabilidad fiscal. El Legislador, al establecer expresamente en dicha disposición que únicamente será demandable el acto con el que termina el referido proceso, simplemente siguió las orientaciones de la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a la improcedibilidad de la demanda de los actos de trámite. Al hacerlo, introduce claridad en las reglas de juego que rigen el proceso de responsabilidad fiscal para todos los asociados, incluidos los que no conocieran la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el particular.”6 (Negrilla fuera del texto)

8. De todo lo anterior se concluye que la situación aquí planteada desemboca en el rechazo de la demanda instaurada, pues la decisión frente a la cual se reclama su nulidad, se

5 En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 17 de abril de 1997. C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz (En dicha sentencia, el Consejo de Estado confirmó una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en la que se confirma la decisión del Contralor Municipal de Pueblo Nuevo (Córdoba) de imponer una sanción fiscal al actor); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 2 de abril de 1998 C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez (En dicha

sentencia, el Consejo de Estado resolvió en segunda instancia la acción interpuesta por el actor en contra de las decisiones adoptadas en su contra dentro de un proceso de responsabilidad fiscal. El Consejo de Estado declaró la nulidad de varios actos por considerar que no se había seguido el debido proceso. En la sentencia se estudian las irregularidades que se cometieron en la notificación de las providencias interlocutorias y en la práctica de algunas pruebas). 6 Sentencia C-557 del 31 de mayo de 2001República de Colombia

Corte Suprema de Justicia Exp. No. 11-001-02-30-000-2012-00091-00 13 insiste, es un acto de trámite, el cual, en virtud de disposición legal, por sí solo no es susceptible de control jurisdiccional. Con fundamento en lo antes expuesto, el Despacho

RESUELVE:

1. RECHAZAR la demanda presentada por Víctor Velásquez Reyes y Eduardo Carmelo Padilla Hernández, por las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia.

2. Devolver los anexos sin necesidad de desglose.

Notifíquese y Cúmplase.-

MARGARITA CABELLO BLANCO

Magistrada