CSJ - 44001-22-14-000-2020-00033-01

FRANCISCO TERNERA BARRIOS

Magistrado Ponente Radicación nº. 44001-22-14-000-2020-00033-01 (Aprobado en sesión virtual de veinticuatro de junio de dos mil veinte)

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020). Decide la Corte la impugnación formulada por el Consejo Comunitario Cimarrones de Patilla del municipio de Barrancas, contra la sentencia proferida el 4 de mayo de 2020 por la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha en la acción de tutela propuesta frente al Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira, con ocasión de la decisión del 16 de diciembre de 2019, que resolvió el incidente de desacato promovido por la comunidad impugnante (Rad. 44001-11-02-002-201500214-00)

I. ANTECEDENTES En actuación previa a las que dan origen a estas diligencias, el Resguardo de Medina Luna solicitó la protección de su derecho fundamental a la consulta previa, el que consideró conculcado por la Presidencia de la

República, la Empresa de Carbones El Cerrejón, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior y el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01 El Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira concedió el amparo, mientras que su superior funcional lo

Ambiente y Desarrollo Sostenible.Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01 El Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira concedió el amparo, mientras que su superior funcional lo revocó. En sede de revisión, la Corte Constitucional otorgó el resguardo a la consulta previa con Sentencia T 704 de 2016 y ordenó: «CUARTO: ORDENAR a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales REVISAR, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 3 del Decreto Ley 3573 de 2011 y el artículo 62 de la Ley 99 de 1993, la Resolución 2097 de 2005 por medio del cual se establece y aprueba el Plan de Manejo Ambiental Integral de todo el proyecto minero “El Cerrejón” y sus consecuentes resoluciones, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. En esa revisión deberá analizar si el Plan de Manejo Ambiental Vigente es suficiente para hacer frente a la contaminación que se produce por la explotación de carbón y, de haber lugar, modificar, suspender o cancelar la licencia ambiental otorgada al proyecto. En este trámite deberá GARANTIZAR los derechos de participación de toda la población que pueda verse comprometida por dicha revisión, y, en todo caso, cuando se afecten directamente derechos de comunidades indígenas, el mecanismo de participación que deberá implementar será la consulta previa.

QUINTO: ORDENAR a la empresa El Cerrejón implementar un plan

afecten directamente derechos de comunidades indígenas, el mecanismo de participación que deberá implementar será la consulta previa.

QUINTO: ORDENAR a la empresa El Cerrejón implementar un plan inmediato de mitigación de daños ambientales, sociales, culturales, en la zona, para lo cual, deberá compensar los daños causados por la explotación de carbón al ambiente y a los derechos de las comunidades afectadas. En caso de proceder la consulta para estas compensaciones, deberá realizarse con las comunidades afectadas.

La empresa El Cerrejón deberá enviar informes periódicos, en plazos no mayores a tres meses cada uno, con destino al Consejo Seccional de la Judicatura de Riohacha. Esto con el fin que se efectúe el monitoreo sobre el cumplimiento del presente fallo, conforme lo previsto por el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991.» El 19 de septiembre de 2019 el Consejo Comunitario accionante, solicitó ante el Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira que se declarara al Ministerio del 2Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01 Interior como responsable de desacato frente a la orden impartida. Esa colegiatura, con proveído de 16 de diciembre de 2019, se abstuvo de iniciar el trámite pedido, aduciendo, en suma, que cursa un incidente con el propósito de verificar el cumplimiento de la sentencia, en la que las entidades obligadas «formularon unos cronogramas atendiendo el número de

suma, que cursa un incidente con el propósito de verificar el cumplimiento de la sentencia, en la que las entidades obligadas «formularon unos cronogramas atendiendo el número de comunidades indígenas involucradas y la dimensión de los compromisos que les corresponde atender».

2. El accionante considera que, con la providencia judicial anteriormente referida, se incurrió en defecto sustantivo que vulnera sus derechos fundamentales a la consulta previa, debido proceso, igualdad. Asimismo, lo acusa de «ocasionar perjuicio irremediable y cometer vías de hecho contra los miembros de la comunidad étnica afrodescendientes.» Lo anterior en razón a que dicha comunidad étnica sufre las mimas afectaciones que los indígenas ubicados en la zona de Media Luna, producto de la explotación de las minas de carbón por parte de El Cerrejón, empresa que ha manifestado estar a la espera de que el Ministerio del Interior convoque al proceso de consulta previa.

3. Pide que se ordene al Ministerio del Interior convocar al señalado proceso a los miembros de la «comunidad étnica afrodescendientes de Patilla… y la empresa Carbones del Cerrejón Limited, de conformidad con lo ordenado en la Sentencia T 704 del año 2016…»

3Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01 LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha negó el amparo solicitado porque estimó que aquel no supera

3Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01 LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha negó el amparo solicitado porque estimó que aquel no supera el examen de procedencia genérico, pues « no se evidencia una irregularidad procesal que tenga efecto decisivo en la decisión adoptada». Consideró, de otro lado, que la orden de la sentencia de tutela debe ser cumplida por etapas, una de las cuales consiste en la identificación de las comunidades afectadas con la explotación minera, para luego sí dar inicio al proceso de consulta previa. Concluye, por tanto, que «no puede predicarse que se esté incumpliendo con las ordenes de la Corte Constitucional». Finalmente, relieva la inexistencia de causal específica de procedencia o defecto particular que amerite la intervención del juez constitucional.

II. LA IMPUGNACIÓN La comunidad accionante pide revocar el fallo, porque afirma estar afectada con la explotación minera de la empresa El Cerrejón. Señala que el grupo étnico se ubica a dos kilómetros del lugar donde se realizan labores de extracción. Lo anterior, por cuanto se expidió licencia ambiental mediante Resolución 2097 de 2005, sin efectuar el proceso de consulta previa.

4Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01 Señala, de manera específica que: «La Comunidad étnica afrodescendientes de Patilla esta asentada actualmente en un territorio colectivo distinto al Territorio

Señala, de manera específica que: «La Comunidad étnica afrodescendientes de Patilla esta asentada actualmente en un territorio colectivo distinto al Territorio Ancestral, pero donde está ubicada actualmente está siendo afectada directamente por la explotaciones a diario de Carbón, Voladuras, Ruidos, Polvillo teniendo en cuenta que la Comunidad étnica de Patilla se encuentra ubicada en un Territorio Colectivo a menos de dos Kilómetros de donde se está explotando Carbón por parte de la Empresa Carbones del Cerrejón limited, afectando las Viviendas donde las Voladuras originan grietas, el polvillo del carbón está generando enfermedades respiratorias a todos los miembros de la comunidad étnica de Patilla , se está contaminando el Medio Ambiente en general por estas afectaciones directas contra la Comunidad de Patilla, donde el Ministerio del Medio Ambiente expide Permisos Ambientales y la Licencia Ambiental Resolución No.2097 del año efectuar Proceso de Consulta Previa con la Comunidad étnica de Patilla, como lo Ordena la Sentencia T-704 del año 2016 Corte Constitucional...» Oposición a la impugnación A través de su apoderado general, la sociedad Carbones del Cerrejón Limited pidió confirmar el fallo de primera instancia al exponer que la impugnación no controvierte los razonamientos efectuados por el a quo. Dice que la denegación del amparo obedeció a que encontró que el Consejo Seccional de la Judicatura no había incurrido en vía

razonamientos efectuados por el a quo. Dice que la denegación del amparo obedeció a que encontró que el Consejo Seccional de la Judicatura no había incurrido en vía de hecho, porque se está verificando el cumplimiento del fallo, mientras que la impugnación apunta a circunstancias disímiles sobre el derecho a la consulta previa y la salud de las comunidades.

CONSIDERACIONES De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo «preferente y sumario» con el que cuenta cualquier persona, para reclamar 5Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01 la expedición de una orden judicial orientada a la protección de sus derechos fundamentales, cuandoquiera que los estime amenazados o conculcados, producto de una actuación positiva o negativa de las autoridades públicas o, excepcionalmente, por particulares. Cuando se dirige contra actos desplegados en el ejercicio ordinario o extraordinario del poder jurisdiccional, se erige como un mecanismo excepcional y subsidiario de verificación de la primacía y la garantía de los derechos fundamentales los que, en principio, se entienden contenidos en todas sus decisiones. Por esa razón, el derecho pretoriano se ha encargado de sistematizar las causales de procedencia generales, como también los eventuales yerros o defectos que, advertidos, imponen al juez constitucional la adopción de órdenes, en los términos del artículo 86 superior, con el propósito de

también los eventuales yerros o defectos que, advertidos, imponen al juez constitucional la adopción de órdenes, en los términos del artículo 86 superior, con el propósito de restablecer, cuando fuere posible, las prerrogativas superiores. Una de las causales de improcedencia general de este recurso judicial, es que se enderece contra un pronunciamiento que se haya proferido en una acción del mismo género. Reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia de la Sala que: [E]l derecho de amparo constitucional no procede contra sentencias judiciales dictadas en el curso de tutela anterior, debido a que, de admitirse tal posibilidad, “se permitiría una espiral sin límite de acciones de dicha estirpe en procura de discutir las decisiones que deben cumplirse antes que someterse nuevamente a juicio de idéntica 6Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01 naturaleza, pues no puede soslayarse el hecho relevante que lo considerado son garantías superiores, al extremo que, si el debate se reinicia, tales derechos y su vigencia en cada caso particular resultarían atacados y erosionada en forma profunda la efectividad de la justicia, así como la seguridad jurídica que el fallo debe comportar. […] “Igualmente, ha de verse que en el adelantamiento de la demanda de tutela existen, además, unos instrumentos judiciales de defensa que vuelven inviable la acción constitucional contra un proveído dictado en otro proceso de amparo, entre ellos la revisión

demanda de tutela existen, además, unos instrumentos judiciales de defensa que vuelven inviable la acción constitucional contra un proveído dictado en otro proceso de amparo, entre ellos la revisión eventual de la Corte Constitucional, en la que esa Corporación seguramente examinará el tema, de modo que agotadas esas únicas posibilidades de ataque, obtiene firmeza y se vuelve intangible inclusive frente a las arremetidas extraordinarias previstas en la Carta Política para la defensa de los derechos superiores” (CSJ STC, 14 jul. 2010, rad. 00226-01). A la par, la Corte Constitucional en la sentencia SU-1219 de 2001 reiterada, entre otros fallos, en T-625 de 2002, T-528 de 2004, T-944 de 2005, T-104 de 2007, T-1208 de 2008, T-282 de 2009, T-813 de 2010; T-474 y T-701 de 2011; T-208 de 2013, afirmó que: “[N]o procede la acción de tutela encaminada a infirmar las decisiones adoptadas en una acción similar. Al respecto, en la Sentencia SU-1219 de 2001 la Sala Plena de esta Corporación unificó la jurisprudencia constitucional relativa a la improcedencia general de la acción de tutela contra sentencias de tutela, en el sentido de dejar en claro que la competencia de esta Corte para revisar las sentencias proferidas por los jueces constitucionales en el ámbito de las acciones de amparo previstas en el artículo 86 de la Carta Política es exclusiva

en claro que la competencia de esta Corte para revisar las sentencias proferidas por los jueces constitucionales en el ámbito de las acciones de amparo previstas en el artículo 86 de la Carta Política es exclusiva y excluyente. Expuso esta Corte, en la oportunidad que se reseña, que la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones de amparo, además de fundarse en el propio texto constitucional, propende i) por hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales confiada por la Carta Política a todos los jueces y ii) por garantizar el acceso efectivo a la justicia, toda vez que cierra la posibilidad de que el cumplimiento de las órdenes de tutela se dilaten de manera indefinida, en cuanto garantiza a quien reclama sobre la protección constitucional que el asunto de la vulneración de sus derechos fundamentales será resuelto de una vez.” En todo caso, en particulares situaciones se ha advertido la necesidad excepcional de la procedencia de la tutela dirigida contra decisión proferida en idéntica acción. Particularmente, 7Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01 en Sentencia SU 627 de 2015, la Corte Constitucional unificó las subreglas bajo las cuales este mecanismo constitucional puede abrirse paso. En la referida decisión se estableció: “4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si esta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de

cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si esta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si estas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia

proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si estas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 8Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01 4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.” En el caso que concita la atención de la Corte es indudable que se está dentro de esta última hipótesis, pues resulta palmario que el derecho fundamental a la « consulta previa», cuya protección se demanda, no se atribuye a la autoridad judicial acusada, sino de forma mediata. En efecto, de la solicitud inicial, como del escrito de impugnación la Corte advierte que el actor identifica al Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira y,

En efecto, de la solicitud inicial, como del escrito de impugnación la Corte advierte que el actor identifica al Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira y, particularmente, a su decisión del 16 de diciembre de 2019, como causa de las afectaciones que denuncian estar soportando con ocasión de la explotación minera. Debe recordarse, sin embargo, que en este tipo de juicios la legitimación por pasiva corresponde a la autoridad o particular que tiene a cargo la protección o el respeto de los derechos que se aducen amenazados o conculcados; por lo que es indispensable determinar que el nexo entre el auxilio demandado y el motivo que lo origina sea directo, pues por la vía de la «sucesión de causas y efectos»1 sería imposible la estructuración de responsabilidades jurídicas. Así las cosas, corresponde a la Sala centrar su atención exclusivamente en la presencia de defectos en la providencia confutada, la que se profirió al interior del «incidente de 1 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-840 de 2001 9Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01 desacato» y que la parte accionante acusa de desconocimiento del Convenio 169 de la OIT y de las directivas presidenciales 01 de 2010 y 10 de 2013, así como de falta de aplicación de los precedentes vertidos en las Sentencias SU-123 de 2018; T-021, T-011, T-281, T-063,

directivas presidenciales 01 de 2010 y 10 de 2013, así como de falta de aplicación de los precedentes vertidos en las Sentencias SU-123 de 2018; T-021, T-011, T-281, T-063, T-112, T-151, T-058 y T-312 de 2019 de la Corte Constitucional. Pues bien; las disposiciones anteriores refieren, de manera general, a la obligación de los Estados de respetar e integrar al desarrollo de las naciones a las comunidades indígenas o tribales a través de mecanismos que les aseguren el gozo de derechos y oportunidades; que promuevan la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales y que ayuden a eliminar las diferencias socioeconómicas. Estas obligaciones estatales, como ya se dijo, se encuentran fuera del ámbito directo de la función judicial, pues corresponden, en principio, a los gobiernos que representan a los estados signatarios de esos instrumentos de derecho internacional y si bien, al poder judicial compete verificar el cumplimiento de dichos compromisos, cumple relievar que, en este caso, es precisamente lo que ocurre en virtud del «monitoreo» que efectúa el Consejo Seccional accionado por disposición de la Corte Constitucional. Ahora bien, en cuanto a la vulneración al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, es menester recordar que el trámite de desacato tiene como objetivo general la materialización de la orden impartida por el juez constitucional y no la imposición de la sanción en sí

menester recordar que el trámite de desacato tiene como objetivo general la materialización de la orden impartida por el juez constitucional y no la imposición de la sanción en sí misma. En otras palabras, la sanción sólo es un medio para 10Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01 el cumplimiento de los fallos de tutela, como lo ha destacado en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional.2 De las pruebas obrantes en el proceso, particularmente de la copia del incidente de desacato 3, se advierte que la decisión judicial opugnada es razonable, en cuanto se halla orientada al cumplimiento de la orden de amparo. Ciertamente, como consecuencia de la orden dispuesta por la Corte Constitucional, la colegiatura confutada está efectuando un seguimiento a las actuaciones de las personas y autoridades obligadas. En ella se han establecido unos cronogramas, con participación de las comunidades indígenas afectadas. De ahí otea la Corte que la empresa Carbones El Cerrejón en septiembre de 2019 elevó solicitud formal para el inicio del proceso de consulta previa con la participación de 287 comunidades indígenas que se encentran en la zona de influencia directa de la operación minera. Asimismo, no puede dejar pasar por alto que el incidente propuesto hace parte de un cúmulo de solicitudes de varias otras comunidades, tanto indígenas como negras, promovidas sistemáticamente4 con idéntico objeto: ser incluidas dentro del proceso de consulta previa. De lo anterior se evidencia que la accionante, mediante

de varias otras comunidades, tanto indígenas como negras, promovidas sistemáticamente4 con idéntico objeto: ser incluidas dentro del proceso de consulta previa. De lo anterior se evidencia que la accionante, mediante el trámite de desacato persigue su inclusión dentro del 2 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 20183 Archivo digitalizado “ANEXO 2-Incidente No. 2.pdf”4 La sistematicidad se concluye del hecho que un mismo apoderado judicial, en representación de las varias comunidades han promovido, de manera separada solicitudes similares. 11Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01 señalado proceso como un fin, empleando el incidente de desacato como un medio. Se concluye entonces que la denegación de la apertura del incidente propuesto no sólo no proviene de un juicio caprichoso y arbitrario, sino que tampoco controvierte , per se, el derecho fundamental a la consulta previa, ni tampoco deriva en una situación que comprometa el debido proceso o el acceso a la administración de justicia. El cumplimiento de la sentencia de tutela proferida por la Corte Constitucional se halla garantizado dentro del «monitoreo» que está actualmente abierto, cuyo conocimiento corresponde al propio Consejo Seccional de la Judicatura y dentro del cual las comunidades negras e indígenas que no están haciendo parte del proceso de consulta previa, pueden efectuar las solicitudes que permitan garantizar su participación. Entonces, dado que al juez constitucional no le es dado inmiscuirse en el juicio o la hermenéutica que, dentro de sus

efectuar las solicitudes que permitan garantizar su participación. Entonces, dado que al juez constitucional no le es dado inmiscuirse en el juicio o la hermenéutica que, dentro de sus funciones y, de manera razonable, efectúe el juez natural la solución ofrecida por el fallo impugnado se encuentra ajustado a derecho y se impone su confirmación. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 12Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01 RESUELVE PRIMERO. CONFIRMAR el fallo de fecha y procedencia puntualizadas en la motivación que antecede. SEGUNDO. Notifíquese lo aquí resuelto, por el medio más expedito y eficaz a los accionantes y a los demás interesados. Remítase el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA

Presidente de Sala

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO

13Radicación n°. 44001-22-14-000-2020-00033-01

LUIS ALONSO RICO PUERTA

OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE

FRANCISCO TERNERA BARRIOS

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