CSJ - 6088(16-12-1991)

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::: SUPREMA DE JUSTICIA

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION PENAL Aprobado Acta No. 92 de diciembre 10/91.

Magistrado Ponente:

Dr. GUILLERMO DUQUE RUIZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., dieciseis de diciembre de mil novecientos noventa y uno. Mediante este auto califca la Sala el sumario adelantado respecto de= los doctores SAKUEL ANTONIO GRISALES GRISALES, fABIO PALACIO BOLIVAR, HERNAN JARAMILLO LONDO~O, ALBERTO ORIBE GOMEZ, HELBER LONDORO GUZMAN, MAGNOLIA ME.HA ACOSTA, CESAR AUGUSTO GIRALDO ROBLEDO y JAIME GOMEZ GALLEGO, el primero ex-Go bernador del Departamento del Quind{o, y los restantes colaboradores de su Despacho, como Secretarios, Asesor Jurídico y Jefe de Planeación, a quienes= se sindica de usurpación de funciones. Antecedentes.- 1.- El 9 de marzo del año en curso la doctora Alba Stella Buitrago Pé rez formuló denuncia penal contra el entonces Gobernador del Departamento del Quind{o, doctor Samuel Antonio Grisales_Grisales, sindicándolo de la comisión de varios delitos. El Magistrado Sustanciador, doctor JOrge Carreño Lúengas, mediante auto de 20 del citado mes, ordenó expedir copias para que los dife _

rentes cargos se asumieran separadamente, correspondiendo el tercero al sus crito Magistrado Ponente, que, según el nombrado auto, atañe a que el acusado "impugnó ante el Tribunal Contencioso Admipistrativo del Quind{o la Ordenanza mediante la cual la Asamblea Departamental derogó el Decreto 0601 de 13 de septiembre de 1989, contentivo del Código Fiscal del Departamento, aduciendo que dicha Corporación carecía de facultad para ello, y luego objetó en forma caprichosa la Ordenanza de 27 de noviembre de 1990, por la cual se expidió el nuevo Código Fiscal, objeciones que no alcanzaron a ser consideradas por en_ contrarse en receso la Asamblea", agregando, además, que "el Gobernador y sus asesores, usurpando atribuciones exclusivas de la Asamblea, expidieron el De creto 082 de 27 de febrero del año en curso, correspondiente al Código Fiscal 1 SUPREMA DE JUSTICIA - 2del Departamento" (fls.32 y ss., cuaderno de la Corte). Los antecedentes de la referida acusación son los que siguen: a).- Mediante proyecto de Ordenanza de 23 de octubre de 1990 (fls.1 y= ss.-1), la Asamblea Departamental del Quindío resolvió en su artículo 1° 11dero gar en todas sus partes el Decreto Departamental con fuerza ordenanza! No.061 de septiembre 13 de 1989, que contiene el Código Fiscal del Departamento del= Quindío", y en sus artículos 2° y 3° concedió al Contralor General del Depart~

mento facultades para reglamentar lo relativo a la vigilancia fiscal • \ . 1 Remitido dicho proyecto de Ordenanza al Gobernador Grisales Grisales, = éste se abstuvo de sancionarlo, objetándolo por medio de escrito de 29 subsi guiente, arguyendo inconstitucionalidad, ilegalidad e inconveniencia, citando como violados los artículos 187-10 de la Constitución Nacional, 60-10 y 62-5 y 15 del Decreto 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental). En sesión ordinaria de 30 de ese mes, la Asamblea Departamental declaró infundadas las objeciones y devolvió al Gobernador el proyecto de Ordenanza P.! ra su sanción y subsiguiente publicación, pero dicho funcionario, en escrito= de 31 de octubre (fls.50 y ss. cuaderno Corte), apoyándose en el artículo 80del citado Decreto 1222, lo remitió a su vez al Tribunal Administrativo del Quind!o, junto con el escrito de objeciones y la 11proposición11 de la Asamblea que las declaró infundadas, con el fin' de que se decidiera sobre su tnexequib.! lidad. b).- Por medio de proyecto de Ordenanza de 27 de noviembre de 1990, la Asamblea expidió el Código Fiscal del Departamento, que fue objetado por el~ bernador mediante escrito de 11 de diciembre; pero como para ese entonces laAsamblea estaba en receso, el Gobernador publicó el referido proyecto, junto= con las objeciones, según aparece en el cuaderno No.2.

e).- El Tribunal Administrativo, mediante proveído de 7 de febrero de= 1991 (fls.52 y ss. cuaderno de la Corte), declaró inexequibles los artículos20 y 3° del proyecto de Ordenanza de 23 de octubre, por estimar que las Asam , ., • ,; <..C )!é : \ 1 SUPREMA DE JUSTICIA - 3bleas no pueden delegar la función fiscal en autoridad distinta del Goberna_ dor (por disposición constitucional); y declaró exequible la derogatoria del Código Fiscal de 13 de septiembre de 1989, con base en que a "la Asamblea del Quind!o le asiste todo el derecho, tanto de expedir como de derogar el Código Fiscal para el Departamento, no obstante que no se expida otro en lugar delderogado, pues independientemente de la conveniencia de la medida, la atribu_ ción de derogar normas no aparece legalmente sujeta a la expedición de otras". En tales condiciones, el Gobernador Grisales Grisales sancionó ese = proyecto y dispuso publicar la Ordenanza en los apartes no declarados inexe quibles por el Tribunal, y luego expidió el Decreto 082 de 27 de febrero de1 1991, mediante el cual adoptó "en forma provisional, hasta cuando la Honora 1 1 ble Asamblea del Quindío expida un estatuto Fiscal", un estauto (código) fis cal para la administración departamental del Quindío (cuaderno 3). 2.- Acreditada la calidad de Gobernador del acusado y obtenida copia= de la documentación pertinente, esta Sala, medianmauto de 18 de julio (fls.

70 y ss.), se abstuvo de iniciar sumario en lo que concierne a los aludidos cargos a) y b), por estimar que el Gobernador, al objetar los proyectos de= Ordenanza, y alremitir la actuación al Tribunal Administrativo, había obrado con apoyo en disposiciones constitucionales y legales. En cuanto al cargo del literal c), ordenó la apertura de investigación, bajo la consideración de que el Gobernador no podía expedir el Código Fiscal (Decreto 082 de febrero 17/91), ya que "únicamente puede ejercer esa función en caso de que la Asamblea le conceda facultades extraordinarias pro tempore, como disponen expresamente los artículos 187-10 de la Constitución Nacional y 61-10 del Decreto 1222 de 1986", autorización que no existía. La apertura de la investigación cobijó también a quienes cm.el Gobern~ dor firmaron dicho Decreto 082, a saber: Hernán Jaramillo Londoño (Secretario de Hacienda), Alberto Uribe Gómez (Secretario de Obras Públicas), Magnolia M~ jía Acosta (Directora de Planeación Departamental), Fabio Palacio Bolívar (Asesor Jurídico del Departamento), Helber Londoño Guzmán (Secretario de Go bierno), César Augusto Giraldo Robledo (Secretario de Educación Encargado) y ::.::._\ DE J'CSTI.ClA - b. - Jaime Gómez Gallego (Secretario de Agricultura). 3.- En sus indagatorias, los susodichos sindicados, coincidieron en de cir que el artículo 194-2 de la Constitución Nacional, y los artículos 94-2,

95 y 100 del Decreto 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental), son dis_ posiciones constitucionales y legales que sustentan la expedición del Código= Fiscal por parte del Gobernador. Enfatizan en que "la administración estaba - '· paralizada" ante la ausencia de ese estatuto, y que el que se dictó -como te~ tualmente allí se consignó- fue de carácter eminentemente "provisional o tran sitorio" (fls.92 y ss. cuaderno Corte). ,\ ; En ese sentido exculpativo, aportaron a la investigación copia del ac_ ta No. 005 de 12 de febrero del año en curso (fls.129 y ss.), que recoge lasesión de ese día del Consejo Departamental de Gobierno, y mla cual se lee= que con fundamento en las inquietudes planteadas por el Asesor Jurídico, res_ pecto de las consecuencias "de quedarse el Departamento sin Código Fiscal",= el Gobernador doctor Grisales Grisales propuso "calificar de evidente urgen_ cia" la contratación de uno o varios profesionales en derecho, para que "r~ ten o adecúen un Código Fiscal provisional para el Departamento del Quindío". proposición que aparece aprobada por unanimidad. Se escuchó en declaración jurada a la doctora María Orfenery Sánchezde Valencia (fls.123 y ss.), Secretaria General de la Oficina Jurídica del De partamento, quien ratificó lo dicho por los indagados, subrayando (como aqué_ llos lo habían hecho) "por sobr-e todo la claridad meridiana que ofrece el ar tículo 100 del Decreto 1222 ya anotado, que faculta a los Gobernadores para=

expedir reglamentos provisionales que garanticen la prestación del serviciopúblico que al ente le compete, hasta tanto la autoridad legítima para ello= lo haga" (fls. cit. infra), a lo cual añadió que ninguna disposición obligaal Gobernador a convocar a la Asamblea a sesiones extraordinarias. Clausurada la investigación, ninguno de los sujetos procesales alegó. _,_'J.,... .·MB.I.A •• : :PREMA DE JUSTICIA - 5SE CONSIDERA: De conformidad con los numerales 5° y 15 del Decreto 1222 de 1986 (Cód! go de Régimen Departamental), corresponde a las Asambleas Departamentales adm! nistrar los bienes del Departamento, fiscalizar las rentas y gastos, y arreglar todo lo concerniente a la organización, recaudo, manejo e inversión de las ren tas del Departamento. El Gobernador del Departamento (toda la normatividad que se cita es des de luego la vigente para cuando se realizó el hecho que aquí se examina: febre ro del año en curso), en circunstancias normales, sólo puede ejercer esas fun_ ciones en el caso de que la Asamblea le conceda facultades extraordinarias pro tempore, como los disponen expresamente los artículos 187-10 de la Constitución Nacional y 61-10 del Dto.1222/86: en el presente caso el Gobernador Grisales Grl sales no estaba facultado por la Asamblea para adoptar mediante Decreto 082 de27 de febrero de 1991 (Cuaderno 3) un Código Fiscal para el Departamento. De las disposicones citadas en la motivación de dicho Decreto, que lue_

go fueron ratificadas por los sindicados en sus indagatorias, se tiene: el nu_ mera! 2° del artículo 194 de la Constitución trae como atribución del Goberna dor, "dirigir la acción administrativa en el Departamento", "dictando las pro_ videncias necesarias en todos los ramos de la administración", texto reproduc! do en el artículo 94-2 del Decreto 12Í2 de 1986, que en su artículo 95-14 tam_ bién le atribuye al Gobernador,·"dictar, en caso de urgencia o gravedad, concarácter de provisionales, órdenes y disposiciones administrativas que, no sien to de su incumbencia ordinaria, juzgue indispensables, pero siempre que para - ésto haya recibido delegación del_Gobierno, a quien corresponde aprobarlas de finitivamente". Por último, el artículo 100 de ese Decreto (en el cual se apoyan con ma yor énfasis los sindicados) dice: "Cuando un servicio público departamental en funcionamiento carezca de disposiciones que regulen su administración, corres_ ponde a los Gobernadores asegurar la continuidad en la marcha del servicio has ta cuando el estatuto respectivo sea dictado". :m>REMA DE JUSTICIA - 6En el cuestionado Decreto 082 se aduce expresamente. desde su encabeza miento. el carácter provisional del mismo ("hasta cuando la Honorable Asani>lea del Quindío expida un estatuto fiscal"). y de su parte considerativa conviene reproducir los siguientes apartes: '$é¡,dno. Que los acontecimientos relatados avocaron a toda la adminis tración Departamental a una situación de parálisis total. como que dejó inac

tivos recursos económicos por un monto superios a doce mil millones de pesos= e inmovilizó la prestación de los servicios públicos asignados a la adminis tración departamental por la Constitución y la ley. con los consecuentes per juicios para la comunidad en general. - "oct:ava. Que es deber del Gobierno Departamental expedir las disposicio nes necesarias. que permitan la ejecución de los presupuestos. su fiscalizacifu y la consiguiente normalidad en la prestación de los servicios públicos. diri_ gidos a satisfacer las necesidades de la ciudadanía. '1Novenn. Que el Gobernador del Departamento. en su carácter de Jefe de la Administración Departamental y primera autoridad administrativa de la re gión. debe observar claros mandatos constitucionales. en el sentido de asegu rar la normal prestación de los servicios públicos. como garantía constitucio nal de todos los asociados. - ''Déc:lca. Que la Constitución Nacional y la ley son perentorias al atri buir al Gobernador las facultades de: ' ••• dirigirla acción administrativa eñ el Departamento ••• dictandolas providencias necesarias en todos los ramos dela administración'. ' ••• expedir reglamentos y dictar órdenes para la buena marcha de las oficinas administrativas' y asegurar la continuidad en la marcha de los servicios que carezcan de disposiciones,que los regulen. hasta cuando= estas sean dictadas por las autoridades competentes" (fls.1-3). Como se dijo. los acusados en sus injuradas avalaron tales consisdera ciones. El doctor Grisales Grisales. quien era el Gobernador para el momento de los hechos. dijo al respecto:

"Tanto es que me remito al artículo 100 nuevamente del 1222 de 1986. donde se faculta al Gobernador para expectir estatutos transitorios. lo que ex presa claramente que es a juicio del Gobernador y convencido yo de que era lo= mejor para velar por el bienestar de la comunidad y evitar la paralización del servicio público expedir un nuevo Código Fiscal ••• lo que demuestra claramente y de manera categórica la buena fe de mi acto administrativo. Ninguna preven ción tuve de las actitudes asumidas por la Honorable Asamblea. simple y llana mente me interesaba el respeto y el cumplimiento de la ley" (fls.93 del cuadeE no de la Corte). DB C01... ..LBIA !::PREMA DE JUSTICIA - 7Por su parte, el doctor Fabio Palacio Bolívar, Asesor Jurídico del De partamento, dijo: "Como el Departamento quedaba sin una norma fiscal, y con sultando la Constitución y muy especialmente en el artículo 194 numeral 2º y al Decreto 1222 de 1986, Decreto de Régimen Departamental, en sus artículos= 94, 95 y 100, se procedió por intermedio del Consejo de Gobierno a estudiar y sacar la norma transitoria para'no dejar paralizada la administración" (fls. 96 vto.). Los demás indagados se expresaron sus~ancialmente en el mismo sentido, destacando que en dicho Consejo de Gobierno "el Asesor Jurídico hizo una ex posición muy amplia" del problema (fls.104), y todos dijeron obrar siempre "con aseso.ría permanente y de buena fe, conforme a la Constitución y a la ley",

destacando la "provisionalidad" o "transitoriedad" del código que expidieron. En verdad, como el fallo del Tribunal Administrativo ratificó ladero gatoria del código Fiscal ("no obstante no se expida otro en lugar del derog~ do, dijo), el Gobernador Grisales Grisales se vió abocado a acudir específica_ mente al ya transcrito artículo 100 del código de Régimen Departamental (Decr~ to 122 de 1986), y con base en la facultad allí contenida, a expedir un "nue vo" código Fiscal para el Departamento, con carácter eminentemente provisiooal, tal como lo prevé la normatividad anteriormente citada, y siendo también unaverdad que la carencia de dicho estatuto fiscal "paralizaba" la prestación de los.servicios públicos del Departamento, ante la imposibilidad de ejecutar el presupuesto y de celebrarse las contrataciones respectivas. En esas condiciones los referidos fundamentos del Decreto 082, mediante el cual el Gobernador expidió el Código Fiscal del Departamento del Quind{o, - se enlazan con las explicaciones que él y los demás acusados dieron en sus in dagatorias, para as{ imprimir un sello dé armonía a la actuación inicialmente reprochada, pero que ahora se exhibe como ajena a cualquier ilicitud, y concre tamente a la tipificada como usurpación de funciones en el artículo 162 del Có digo Penal.

Ahora bien: es cierto que de conformidad con el artículo 28 del mene!~ nado Decreto 1222 los Gobernadores pueden convocar a las Asambleas "a sesiones l -· .-. ,.

lSIJPREM.A DE JUSTICIA

• 8extraordinarias para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que ellos les sometan", mas en este caso, tal como lo respondieron los sindicados, no se en caró como razonable apelar a esa convocatoria, que realmente devendría vana e inconveniente, dados los antecedentes y las divergencias irreconciliables en tre la Asamblea y el Gobernador, que precisamente desembocaron en la aludida= crisis administrativa, que hizo imperativo para el Gobernador tomar las medi das "urgentes y provisionales" que se acaban de examinar.

Así las cosas, con arreglo a los artículos 34 y 469 del código de Proc~ dimiento Penal, se calificará el presente asunto con cesación de procedimiento. En mérito de 1o expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASA _ CION PENAL, RESUELVE: CESAR PROCEDIMIENTO respecto de los doctores Samuel Antonio Grisales Gr! sales, Fabio Palacio Bolívar, Hernán Jaramillo Londoño, Alberto Oribe Gómez, Helber Londoño Guz~n, Magnolia Mejía Acosta, Cesar Augusto Giraldo Robledo yJaime Gómez Gallego, por razón de los hechos por los cuales se inició esta in vestigación. cópiese, il J i: rj • 1 "': '1 º \I 1G' lt . (¡ 1 >~ i' A 10l\ ~' ---- r EDGAR SAAVEDRA ROJAS VE~SQUEZ l. f_.•ld. !-(.11l:!8 Uuica Ins !:i1nc 1 e. -

Dr. S~,'.lIUel Antonio Grisal-!3-

• DB CO.U,á!BIA Grisales.

:::PREMA DE JUSTICIA

• 9T.

JORGE ENRIQUE VALENCIA M.

JUAN TORRES

Rafael Cortés Garnica

SECRETARIO

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