CSJ - AC5454-2026

AC5454-2026 Radicación n.º 11001-02-03-000-2026-04800-00

Bogotá, D. C ., veintiuno (21) de agosto de dos mil veintiséis (2026).

Se dirime el conflicto de competencia suscitado entre los Juzgados Civiles Municipales Cuarto de Palmira y Diecisiete de Bogotá, con ocasión de la demanda ejecutiva para la efectividad de la garantía real que el Fondo Nacional del Ahorro promovió contra Yinna Marcela Zaens Mena.

ANTECEDENTES

1. El Fondo Nacional del Ahorro solicitó, ante el primer despacho, materializar la hipoteca constituida por Yinna Marcela Zaens Mena sobre un inmueble ubicado en Palmira. En el acápite de competencia indicó que venía dada «por el domicilio de la parte demandada».

2. Esa autoridad se negó a asumirlo , porque, al ser la ejecutante una entidad pública, el trámite se debe adelantar ante los jueces del Distrito Capital, donde está su domicilio. Por ende, dispuso el envío a esa localidad.

Firmado electrónicamente por: Fernando Augusto Jiménez Valderrama - Magistrado Fecha: 2026-08-21 Código de verificación: 73E49CDE242D282C0DA097E62CD5C6CAC6329802FC8D5A0D0DE1210FE8D8E928

Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999Radicación n.º 11001-02-03-000-2026-04800-00 2

conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999Radicación n.º 11001-02-03-000-2026-04800-00 2

3. El receptor también rehusó la asignación, porque «la demanda fue radicada ante los homólogos De Palmira – Valle del Cauca, por ser el lugar donde se encuentra ubicado el inmueble objeto de garantía », por lo que la regla tener en cuenta es la del «numeral 6° del artículo 28 del C ódigo General del Proceso» (sic). Con ese fundamento, planteó conflicto y envió el expediente a esta Colegiatura para dirimirlo.

CONSIDERACIONES

1. Atribución legal para resolver

Compete a la Corte definir el presente asunto mediante pronunciamiento del Magistrado Sustanciador, por cuanto involucra a despachos de diferentes distritos judiciales; ello según lo dispuesto en los artículos 16 y 18 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con los preceptos 35 y 139 del Código General del Proceso.

2. Sobre las reglas de competencia y la atribución territorial en el Estatuto Procesal

La pauta general de competencia territorial corresponde, en procesos contenciosos, al domicilio del demandado, con las precisiones que realiza el ordinal 1º del artículo 28 del Código General del Proceso, foro que opera «salvo disposición legal en contrario», lo que supone la advertencia de que aplicará siempre y cuando el ordenamiento jurídico no disponga una cosa distinta.

Firmado electrónicamente por: Fernando Augusto Jiménez Valderrama - Magistrado

«salvo disposición legal en contrario», lo que supone la advertencia de que aplicará siempre y cuando el ordenamiento jurídico no disponga una cosa distinta.

Firmado electrónicamente por: Fernando Augusto Jiménez Valderrama - Magistrado Fecha: 2026-08-21 Código de verificación: 73E49CDE242D282C0DA097E62CD5C6CAC6329802FC8D5A0D0DE1210FE8D8E928

Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999Radicación n.º 11001-02-03-000-2026-04800-00 3 Esas exceptivas, a su vez, pueden ser concurrentes por elección, concurrentes sucesivas o exclusivas (privativas), así:

(i) Los fueros concurrentes por elección operan, precisamente, en virtud de la voluntad del actor de elegir entre varias opciones predispuestas por el legislador, como ocurre con las demandas donde se reclaman indemnizaciones derivadas de la responsabilidad civil extracontractual, en las que el p romotor podrá radicar su acción ante el juez del domicilio del demandado, o en el de la sede de ocurrencia del hecho dañoso (conforme los mencionados numerales 1 y 6 del artículo 28).

(ii) Los fueros concurrentes sucesivos presuponen acudir, en primer término, al factor preponderante indicado en la normativa procesal, y solo en el evento en que ello no sea posible, podría recurrirse a la alternativa subsiguiente.

(iii) Y los fueros exclusivos son aquellos que imponen que el conocimiento de un caso radique solamente en un lugar

procesal, y solo en el evento en que ello no sea posible, podría recurrirse a la alternativa subsiguiente.

(iii) Y los fueros exclusivos son aquellos que imponen que el conocimiento de un caso radique solamente en un lugar determinado, como ocurre, a título de ejemplo, con los procesos de restitución de inmueble arrendado, que son de competencia privativa de los jueces del lugar de ubicación del respectivo predio (numeral 7 del artículo 28, ya citado) (CSJ, AC5363-2022; CSJ, AC2421-2023, entre otras).

3. Problemática de las acciones reales en las que intervienen entidades públicas

3.1. En asuntos como este, que involucran el ejercicio de una acción real por o en conta de una entidad pública, confluyen dos reglas de competencia territorial que el legislador calificó expresamente como privativas.

De una parte, el numeral 7 del artículo 28 del Código General del Proceso atribuye el conocimiento de los procesos en que se ejercitan derechos reales al juez del lugar donde se encuentren ubicados los bienes objeto de la controversia; de Firmado electrónicamente por: Fernando Augusto Jiménez Valderrama - Magistrado Fecha: 2026-08-21 Código de verificación: 73E49CDE242D282C0DA097E62CD5C6CAC6329802FC8D5A0D0DE1210FE8D8E928 Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999Radicación n.º 11001-02-03-000-2026-04800-00 4 otra, el numeral 10 de la misma disposición establece que los

4 otra, el numeral 10 de la misma disposición establece que los litigios en los que sea parte una entidad pública deben ser conocidos, de manera privativa, por el juez de su domicilio.

La coexistencia de ambos criterios frente a una misma controversia genera una tensión interpretativa, en la medida en que cada una de esas reglas, considerada aisladamente, conduciría a radicar el conocimiento del asunto en una autoridad judicial diferente , pese a que ambas fueron concebidas por el legislador como foros exclusivos.

Surge así una hipótesis de concurrencia entre fueros privativos que el artículo 28, por sí solo, no permite resolver, puesto que dicha disposición se limita a consagrar los distintos criterios atributivos de competencia sin establecer una pauta expresa para definir cuál de ellos debe prevalecer en aquellos casos en que dos de sus numerales resultan simultáneamente aplicables.

3.2. La concurrencia de esos fueros ha sido objeto de reiterado examen por parte de la Sala, circunstancia que ha dado lugar, en términos generales, a dos orientaciones interpretativas:

La primera, aboga por la invencible prevalencia del fuero subjetivo derivado de la participación de una entidad pública en el litigio, con fundamento principal en el artículo 29 del Código General del Proceso, según el cual « es Firmado electrónicamente por: Fernando Augusto Jiménez Valderrama - Magistrado Fecha: 2026-08-21 Código de verificación: 73E49CDE242D282C0DA097E62CD5C6CAC6329802FC8D5A0D0DE1210FE8D8E928

Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999Radicación n.º 11001-02-03-000-2026-04800-00 5 prevalente la competencia establecida en consideración a la calidad de las partes»1.

La segunda, por el contrario, se inclina por privilegiar el fuero real, a partir de una lectura sistemática de principios constitucionales y procesales como el acceso efectivo a la administración de justicia, la igualdad de los litigantes, la inmediación j udicial, la contradicción y el derecho de defensa, particularmente cuando la controversia versa sobre derechos vinculados a un inmueble determinado2.

En anteriores oportunidades, este Despacho se inclinó por esta última postura, en cuanto permite evitar los inconvenientes prácticos derivados de la concentración de este tipo de litigios en el domicilio principal de las entidades públicas y favorece la pr oximidad entre el juez y el objeto material de la controversia.

Sin embargo, a partir de una nueva revisión del problema, concluye el suscrito Magistrado que, en realidad, ambas construcciones resultan teóricamente insuficientes para resolver adecuadamente la cuestión.

La primera, porque asume que la sola aplicación del artículo 29 conduce necesariamente a radicar el conocimiento del asunto en el domicilio principal de la entidad pública; al paso que la segunda termina desplazando

1 Ver entre otras: CSJ, AC4272-2018; CSJ, AC4522-2018; CSJ, AC117-2019; CSJ, AC1167-2019; CSJ,

entidad pública; al paso que la segunda termina desplazando

1 Ver entre otras: CSJ, AC4272-2018; CSJ, AC4522-2018; CSJ, AC117-2019; CSJ, AC1167-2019; CSJ, AC2313-2019; CSJ, AC3108-2019 y CSJ, AC1772-2021 2 Ver, entre otras: CSJ, AC3744-2018; CSJ, AC4875-2018; CSJ, AC5051-2018; CSJ, AC162-2019; CSJ,

AC277-2019; CSJ, AC616-2019; CSJ, AC1020-2019 y CSJ, AC1028-2021

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Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999Radicación n.º 11001-02-03-000-2026-04800-00 6 la regla legal de prevalencia establecida por el legislador mediante la invocación de principios generales que, aunque relevantes, no fueron concebidos para sustituir los criterios normativos de atribución de competencia.

Si se miran bien las cosas, se advertirá que la dificultad interpretativa no radica propiamente en determinar si el artículo 29 debe o no aplicarse, pues es precisamente esa disposición la llamada a resolver la concurrencia entre fueros privativos. El problema consiste realmente en establecer cuál

interpretativa no radica propiamente en determinar si el artículo 29 debe o no aplicarse, pues es precisamente esa disposición la llamada a resolver la concurrencia entre fueros privativos. El problema consiste realmente en establecer cuál es el verdadero alcance de la preferencia allí consagrada y, particularmente, qué debe entenderse por una competencia establecida «en consideración a la calidad de las partes».

A juicio de este Despacho, la correcta inteligencia del precepto en cita exige superar una comprensión puramente literal de su contenido. Asumir que toda controversia en la que intervenga una entidad pública debe ser conocida invariablemente por los jueces de su domicilio principal equivaldría a reducir el alcance de la disposición a una simple regla de localización territorial, desatendiendo las razones que justifican su existencia dentro del sistema de asignación de competencia.

En rigor, el fundamento de la prevalencia consagrada en el artículo 29 no radica en la protección abstracta de un determinado territorio ni en el otorgamiento de ventajas procesales injustificadas a favor de las entidades estatales. Lo que el legislador qu iso privilegiar fue la consideración de los intereses públicos cuya gestión les fue encomendada a Firmado electrónicamente por: Fernando Augusto Jiménez Valderrama - Magistrado Fecha: 2026-08-21 Código de verificación: 73E49CDE242D282C0DA097E62CD5C6CAC6329802FC8D5A0D0DE1210FE8D8E928

Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999Radicación n.º 11001-02-03-000-2026-04800-00 7 esos entes, y la adecuada prestación de los servicios que desarrollan en cumplimiento de los fines del Estado.

Bajo ese entendido, la calidad de la parte constituye el elemento prevalente, no porque su domicilio posea un valor intrínseco superior a cualquier otro criterio territorial, sino porque se presume que la solución que mejor consulte los intereses institucionales de la entidad será, al mismo tiempo, la que mejor satisfaga los intereses generales que esta autoridad representa.

Desde esa perspectiva, la regla de preferencia establecida en el artículo 29 no conduce necesariamente a la concentración de todos los asuntos en el domicilio principal de la entidad pública involucrada. Lo que impone reconocer es que, en aquellos casos en los que concurran varios foros legalmente admisibles, la solución debe construirse a partir de la protección del interés público comprometido y de los principios de eficacia, eficiencia, economía procesal y buena administración de justicia que informan el ejercicio de la función jurisdiccional.

Esto explica que, en puridad, no exista incompatibilidad conceptual entre la prevalencia del factor subjetivo y la posibilidad de que el litigio sea conocido por una autoridad judicial distinta de la correspondiente al domicilio principal de la entidad pública.

Ello ocurrirá, por ejemplo, cuando la entidad opte por promover la actuación en el lugar donde se encuentra el bien

posibilidad de que el litigio sea conocido por una autoridad judicial distinta de la correspondiente al domicilio principal de la entidad pública.

Ello ocurrirá, por ejemplo, cuando la entidad opte por promover la actuación en el lugar donde se encuentra el bien Firmado electrónicamente por: Fernando Augusto Jiménez Valderrama - Magistrado Fecha: 2026-08-21 Código de verificación: 73E49CDE242D282C0DA097E62CD5C6CAC6329802FC8D5A0D0DE1210FE8D8E928 Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999Radicación n.º 11001-02-03-000-2026-04800-00 8 objeto del derecho real discutido, o ante los jueces de una circunscripción donde posee una agencia, sucursal o dependencia con capacidad para atender el asunto (num. 5.°, art. 28, ib.). En tales hipótesis, ha de entenderse que la entidad no desconoció la prerrogativa que el ordenamiento le reconoce, sino que, por el contrario, la ejerció de la manera que considera más adecuada para la satisfacción de los fines públicos cuya realización le corresponde.

Así, cuando la entidad pública ha manifestado de forma inequívoca -expresa o implícitamentesu voluntad de acudir a uno de esos foros alternativos, dicha determinación constituye un elemento de especial relevancia para fijar el lugar de conocimiento del proceso, pues, a fin de cuentas, es ella la titular de la prerrogativa que el legislador estimó merecedora de protección preferente y, al mismo tiempo, la

constituye un elemento de especial relevancia para fijar el lugar de conocimiento del proceso, pues, a fin de cuentas, es ella la titular de la prerrogativa que el legislador estimó merecedora de protección preferente y, al mismo tiempo, la llamada a representar en el caso concreto los intereses públicos que justifican la existencia del fuero subjetivo.

Desatender esa elección para imponer, de manera automática, la competencia de los jueces de su domicilio principal supondría sustituir el juicio de conveniencia realizado por el propio sujeto protegido por la norma y, en últimas, terminaría sacrificando la finalidad que el artículo 29 pretende salvaguardar bajo el pretexto de aplicarlo.

Tampoco debe olvidarse que, al ser la justicia un servicio público esencial, su acceso y prestación debe garantizarse a todos los habitantes del territorio en condiciones de igualdad (art. 4º C.G:P.), eficacia (art. 4º Ley Firmado electrónicamente por: Fernando Augusto Jiménez Valderrama - Magistrado Fecha: 2026-08-21 Código de verificación: 73E49CDE242D282C0DA097E62CD5C6CAC6329802FC8D5A0D0DE1210FE8D8E928 Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999Radicación n.º 11001-02-03-000-2026-04800-00 9 270 de 1996) y eficiencia (art. 7º Ley 270 de 1996), ya que a través de ella se materializan fines esenciales del Estado

9 270 de 1996) y eficiencia (art. 7º Ley 270 de 1996), ya que a través de ella se materializan fines esenciales del Estado como el aseguramiento de « la convivencia pacífica » y la «vigencia de un orden justo», al contribuir a la solución de los conflictos que se presentan entre los asociados (art. 2º, Constitución Política).

4. Caso concreto

En esta oportunidad está acreditado que el F ondo Nacional del Ahorro es una entidad pública del orden nacional, puesto que se trata de una sociedad de economía mixta de carácter financiero, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; circunstancia que la ubica dentro de las entidades descentralizadas por servicio s que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público, de conformidad con los artículos 38 de la Ley 489 de 1998.

Por lo anterior, es claro que la demandante corresponde a una de las entidades a las que se refiere el numeral 10 del artículo 28 del Código General del Proceso. Sin embargo, de los elementos obrantes en el expediente también se advierte que el FNA promovi ó la presente acción ante los jueces de Palmira, lugar donde se encuentra ubicado el inmueble gravado con la garantía hipotecaria cuya efectividad se persigue.

Tal determinación, a tono con lo que se resaltó unas líneas atrás, evidencia que la entidad optó por acudir al foro previsto en el numeral 7 del artículo 28 del Código General Firmado electrónicamente por: Fernando Augusto Jiménez Valderrama - Magistrado

líneas atrás, evidencia que la entidad optó por acudir al foro previsto en el numeral 7 del artículo 28 del Código General Firmado electrónicamente por: Fernando Augusto Jiménez Valderrama - Magistrado Fecha: 2026-08-21 Código de verificación: 73E49CDE242D282C0DA097E62CD5C6CAC6329802FC8D5A0D0DE1210FE8D8E928 Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999Radicación n.º 11001-02-03-000-2026-04800-00 10 del Proceso, prescindiendo de la posibilidad de promover la actuación ante los jueces correspondientes a su domicilio principal.

Esa elección no aparece caprichosa ni contraria a los intereses cuya protección inspira la regla de prevalencia prevista en el citado artículo 29. Por el contrario, resulta enteramente razonable si se considera que la controversia versa sobre un derecho re al constituido sobre un bien ubicado en la referida municipalidad, vicisitud que favorece la proximidad del juez con el objeto material del litigio; facilita la práctica de las actuaciones que eventualmente deban realizarse respecto del bien y contribuye a una prestación más eficiente y adecuada del servicio público de administración de justicia.

Así las cosas, si la preferencia que el ordenamiento reconoce a las entidades públicas encuentra justificación en la necesidad de salvaguardar los intereses públicos que estas representan y en permitirles gestionar de manera adecuada los asuntos sometidos a consideración judicial, ninguna razón existe para desconocer la opción procesal adoptada por

la necesidad de salvaguardar los intereses públicos que estas representan y en permitirles gestionar de manera adecuada los asuntos sometidos a consideración judicial, ninguna razón existe para desconocer la opción procesal adoptada por la propia entidad beneficiaria de esa prerrogativa e imponerle una asignación de competencia distinta de la que estimó más conveniente para la satisfacción de tales fines.

5. Conclusión

En virtud del carácter privativo que tiene el numeral 7 del artículo 28 ibidem, y comoquiera que la entidad pública Firmado electrónicamente por: Fernando Augusto Jiménez Valderrama - Magistrado Fecha: 2026-08-21 Código de verificación: 73E49CDE242D282C0DA097E62CD5C6CAC6329802FC8D5A0D0DE1210FE8D8E928 Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999Radicación n.º 11001-02-03-000-2026-04800-00 11 promotora optó por radicar el coercitivo ante el juzgador donde está ubicado el inmueble dado en garantía, así se hubiera equivocado en la enunciación del factor , el estrado competente para adelantar la ejecución es el del Valle.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el suscrito Magistrado de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia,

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR competente al Juzgado Cuarto Civil Municipal de Palmira para conocer de la demanda de la referencia; en consecuencia, remítasele de inmediato el

de Justicia,

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR competente al Juzgado Cuarto Civil Municipal de Palmira para conocer de la demanda de la referencia; en consecuencia, remítasele de inmediato el expediente.

SEGUNDO. INFORMAR lo decidido a la otra autoridad judicial involucrada en la contienda y a los demás interesados.

Notifíquese y cúmplase,

FERNANDO AUGUSTO JIMÉNEZ VALDERRAMA Magistrado Firmado electrónicamente por: Fernando Augusto Jiménez Valderrama - Magistrado Fecha: 2026-08-21 Código de verificación: 73E49CDE242D282C0DA097E62CD5C6CAC6329802FC8D5A0D0DE1210FE8D8E928 Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999