CSJ - AP4377-2025

GERARDO BARBOSA CASTILLO Magistrado ponente AP4377-2025 Segunda instancia No. 64805 Acta No. 152 Bogotá, D. C., dos (02) de julio de dos mil veinticinco (2025). ASUNTO La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la defensa de ROSA COTES DE ZÚÑIGA, exgobernadora del Departamento del Magdalena , contra la providencia proferida el 21 de septiembre de 2023, mediante la cual Sala de Primera Instancia de esta Corporación reconoció a la Contraloría General de la República y a la Gobernación del Departamento del Magdalena como víctimas, dentro del proceso adelantado en su contra por el concurso homogéneo y sucesivo del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales.CUI 11001600010220180027701 Segunda instancia No. 64805

ROSA COTES DE ZÚÑIGA

2 HECHOS De acuerdo con el escrito de acusación, ROSA COTES DE ZÚÑIGA , cuando ejerció el cargo de gobernadora del departamento del Magdalena, en el período 2016 - 2019 , presuntamente incurrió en tres comportamientos constitutivos del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, derivados de la tramitación y celebración de los contratos de prestación de servicios Nos. 798 de 2016, 822 de 2017 y 566 de 2018. La modalidad de selección aplicada en dichos contratos por la entidad territorial que representaba la procesada fue la de contratación directa, cuando debió hacerse a través de

822 de 2017 y 566 de 2018. La modalidad de selección aplicada en dichos contratos por la entidad territorial que representaba la procesada fue la de contratación directa, cuando debió hacerse a través de concursos públicos abiertos y de méritos, en tanto la necesidad de cada uno de los tres negocios jurídicos radicaba en contar con un «consultor» que ayudara a la implementación de las normas internacionales de contabilidad para el sector público – NICSP en la Gobernación del Magdalena. ACTUACIÓN PROCESAL RELEVANTE El 9 de marzo de 2023, ante un magistrado con función de control de garantías de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá1, la Fiscalía formuló imputación en contra de ROSA COTES DE ZÚÑIGA por la 1 Ley 906 de 2004, artículo 39: «Parágrafo 1°. En los casos que conozca la Corte Suprema de Justicia, la función de Juez de Control de Garantías será ejercida por un Magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá».CUI 11001600010220180027701 Segunda instancia No. 64805 ROSA COTES DE ZÚÑIGA 3 presunta comisión del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, en concurso homogéneo y sucesivo —por tratarse de tres contratos—, cargos que no aceptó. El 20 de junio de ese año, la Fiscalía Décima Delegada ante la Corte Suprema de Justicia presentó escrito de acusación por la misma imputación fáctica y jurídica

El 20 de junio de ese año, la Fiscalía Décima Delegada ante la Corte Suprema de Justicia presentó escrito de acusación por la misma imputación fáctica y jurídica atribuida a la procesada en audiencia preliminar y su conocimiento correspondió a la Sala Especial de Primera Instancia de esta Corporación. La audiencia de verbalización del pliego de cargos se llevó a cabo el 21 de septiembre siguiente, oportunidad en la que se reconoció como víctima a la Contraloría General de la República y a la Gobernación del departamento del Magdalena. Inconforme con la decisión adoptada, el apoderado de la procesada interpuso y sustentó el recurso de apelación. En el término de traslado a los no recurrentes, se pronunciaron los representantes de la Fiscalía General de la Nación, del Ministerio Público, de la Contraloría General de la República y del Departamento del Magdalena. La impugnación fue concedida en el efecto devolutivo y las diligencias se remitieron a la Sala de Casación Penal para lo de su cargo.

DECISIÓN IMPUGNADACUI 11001600010220180027701

Segunda instancia No. 64805

ROSA COTES DE ZÚÑIGA

4 La Sala Especial de primera instancia, amparada en el artículo 137 de la Ley 600 de 2000, aplicable por integración a los asuntos tramitados bajo la Ley 906 de 2004, el precepto 267 de la Constitución Política y jurisprudencia de la Sala de Casación Penal, reconoció a la Contraloría General de la

a los asuntos tramitados bajo la Ley 906 de 2004, el precepto 267 de la Constitución Política y jurisprudencia de la Sala de Casación Penal, reconoció a la Contraloría General de la República como presunta víctima, al considerar que su participación dentro del proceso se hace con el propósito de resguardar el tesoro público en calidad de órgano de control fiscal y garantizar la transparencia de la pretensión de la entidad territorial directamente perjudicada, en el entendido que la procesada está siendo juzgada por un ilícito cometido contra la administración pública. De igual manera, reconoció al Departamento del Magdalena como presunta víctima al estimar claro de su intervención que el daño sufrido con el punible es el detrimento de su patrimonio , pues la procesada lo habría cometido en el momento en que se desempeñaba como gobernadora de esa entidad territorial. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El apoderado de la procesada indicó que ni la Contraloría General de la República, ni el Departamento del Magdalena, acreditaron sumariamente el daño cierto y concreto que sufrieron con el delito por el cual está siendo procesada su defendida, lo que significa, en su concepto, que no cumplieron los requisitos establecidos en el artículo 132CUI 11001600010220180027701 Segunda instancia No. 64805 ROSA COTES DE ZÚÑIGA 5 de la Ley 906 de 2004 y que han sido desarrollados por la jurisprudencia para ser reconocidas como víctimas.

NO RECURRENTES

Segunda instancia No. 64805 ROSA COTES DE ZÚÑIGA 5 de la Ley 906 de 2004 y que han sido desarrollados por la jurisprudencia para ser reconocidas como víctimas. NO RECURRENTES Los representantes de la Fiscalía General de la Nación, del Ministerio Público, de la Contraloría General de la República y del Departamento del Magdalena, en términos similares, señalaron que las dos últimas entidades acreditaron sumariamente los presupuestos fijados por el ordenamiento jurídico para s er reconocidas como víctimas.

CONSIDERACIONES

1. La competencia De acuerdo con lo establecido en el numeral 6º del artículo 235 de la Constitución Política 2, modificado por el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2018, la Sala es competente para resolver el recurso de apelación presentado por el defensor de ROSA COTES DE ZÚÑIGA en contra del auto del 21 de septiembre de 2023, por medio del cual la Sala Especial de Primera Instancia de la Corte Suprema de Justicia reconoció como víctimas a la Contraloría General de la República y a la Gobernación del Departamento del Magdalena. 2 Constitución Política de Colombia. Artículo 235. «Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: …6. Resolver, a través de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, los recursos de apelación que se interpongan contra las decisiones proferidas por la Sala Especial de Primera Instancia de la Sala Penal de la

Suprema de Justicia, los recursos de apelación que se interpongan contra las decisiones proferidas por la Sala Especial de Primera Instancia de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia...».CUI 11001600010220180027701 Segunda instancia No. 64805

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2. El reconocimiento de las víctimas en el proceso penal3

El artículo 132 de la Ley 906 de 2004 establece que son víctimas todas las personas naturales o jurídicas y demás sujetos de derechos que individual o colectivamente hayan sufrido algún daño  como consecuencia del injusto». Por su parte, esta Sala ha establecido que la condición de víctima recae en (i) una persona natural o jurídica (ii) que ha sufrido un daño, (iii) individual o colectivo, (iv) como consecuencia del delito. Además, ha dicho que ese daño debe ser (a) real y concreto y (b) no necesariamente de contenido patrimonial (Cfr. CSJ AP, 2 oct. 2013, rad. 42243). Por consiguiente, quien pretenda ser reconocido como víctima debe precisar en qué consistió ese daño real y concreto causado con la comisión del delito, pese a que únicamente reclame la protección de los derechos a la justicia y a la verdad y no busque la reparación económica. Adicionalmente, en este escenario es necesario que se aporten los medios de convicción que de manera sumaria acreditan la afectación (Cfr. CSJ AP2233–2016, 13 abr. 2016

Adicionalmente, en este escenario es necesario que se aporten los medios de convicción que de manera sumaria acreditan la afectación (Cfr. CSJ AP2233–2016, 13 abr. 2016 y CSJ AP400–2023, 15 feb. 2023, rad. 60471). Según lo ha dicho la Corte, esto puede conseguirse con la simple argumentación que concatene la situación del peticionario frente a los sucesos base de la imputación fáctica y jurídica contenida en la acusación, acompañada de 3 A continuación, se reiteran parte de las consideraciones de la Sala al interior de los autos CSJ AP2650–2022, 22 jun. 2022, rad. 60656 y CSJ AP400–2023, 15 feb. 2023, rad. 60471.CUI 11001600010220180027701 Segunda instancia No. 64805 ROSA COTES DE ZÚÑIGA 7 la prueba sumaria de la legitimidad para intervenir, sin que tal carga procesal equivalga, por tanto, a la demostración que de la condición de víctima exige el artículo 102 de la Ley 906 de 2004 para iniciar el incidente de reparación integral (Cfr. CSJ AP, 2 oct. 2013, rad. 42243, AP3812-2022, rad. 60269, AP3478-2024, rad. 65171, entre otras). En cualquier caso, la Sala ha reconocido que la ley no prevé un trámite específico para reconocer a las víctimas al interior del proceso penal. Por ende, ha explicado que los jueces tienen la obligación de evaluar en cada caso si los argumentos y medios de convicción son suficientes para

prevé un trámite específico para reconocer a las víctimas al interior del proceso penal. Por ende, ha explicado que los jueces tienen la obligación de evaluar en cada caso si los argumentos y medios de convicción son suficientes para deducir razonablemente la existencia de la afectación requerida para ser considerado víctima ( Cfr. CSJ AP2650– 2022, 22 jun. 2022, rad. 60656 y CSJ AP400 –2023, 15 feb. 2023, rad. 60471).

3. El deber de las entidades públicas y de la Contraloría General de la República de comparecer al proceso penal Con la expedición de la Ley 190 de 19954 el Congreso de la República buscó «preservar la moralidad en la administración pública» y «erradicar la corrupción administrativa». En consecuencia, estableció, entre otras medidas, que en todos los procesos penales adelantados por delitos cometidos contra la administración pública sería 4 «Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa».CUI 11001600010220180027701

Segunda instancia No. 64805 ROSA COTES DE ZÚÑIGA 8 «obligatoria la constitución de parte civil a cargo de la persona jurídica de derecho público perjudicada»5. Con ello, explicó la Corte Constitucional en la sentencia CC C–038–1996, el legislador buscó ampliar «la competencia de las personas jurídicas de derecho público a la defensa de

persona jurídica de derecho público perjudicada»5. Con ello, explicó la Corte Constitucional en la sentencia CC C–038–1996, el legislador buscó ampliar «la competencia de las personas jurídicas de derecho público a la defensa de los intereses patrimoniales del Estado que a cada una le corresponde cuidar y vigilar, y que son los que resultan inmediatamente afectados con las conductas ilícitas». Por ende, esa Corporación no consideró que se hubiese desconocido la competencia que la Constitución le otorgó a la Contraloría General de la República con respecto a la protección del patrimonio público. Posteriormente, el artículo 137 de la Ley 600 de 2000 precisó el alcance de la intervención de las entidades públicas en este tipo de casos y señaló que: En todo proceso por delito contra la administración pública, será obligatoria la constitución de parte civil a cargo de la persona jurídica de derecho público perjudicada. Si el representante legal de esta última fuera el mismo sindicado, la Contraloría General de la República o las Contralorías Territoriales, según el caso, deberán asumir la constitución de parte civil; en todo caso, cuando los organismos de control fiscal lo estimen necesario en orden a la transparencia de la pretensión podrán intervenir como parte civil en forma prevalente y desplazar la constituida por las entidades mencionadas [subrayado fuera de texto]. No obstante, en la sentencia CC C–228–2002 la Corte Constitucional consideró que la persona de derecho público afectada comparece al proceso penal no solo con el propósito de que se garantice la reparación, sino también para que se

No obstante, en la sentencia CC C–228–2002 la Corte Constitucional consideró que la persona de derecho público afectada comparece al proceso penal no solo con el propósito de que se garantice la reparación, sino también para que se 5 Ley 190 de 1995, artículo 36.CUI 11001600010220180027701 Segunda instancia No. 64805 ROSA COTES DE ZÚÑIGA 9 conozca la verdad y se haga justicia. Por ende, declaró la inexequibilidad de la expresión «en forma prevalente y desplazar la constituida por las entidades mencionadas». Ahora bien, a pesar de que la Sala de Casación Penal inicialmente no consideró plausible aplicar el artículo 137 de la Ley 600 de 2000 a los procesos adelantados según las reglas de la Ley 906 de 20046, en el auto CSJ AP2091–2021, 26 may. 2021, rad. 59466, cambió su posición. En esta última ocasión, la Corporación evidenció que la Ley 906 de 2004 «no reiteró la obligación consagrada en las Leyes 190 de 1995 y 600 de 2000, en lo que concierne a la obligación de las entidades públicas afectadas con delitos contra la administración pública». Tampoco dispuso cómo deben interactuar la entidad afectada y la Contraloría, principalmente cuando se presenten situaciones como las contempladas en el artículo 137 atrás citado [se refiere a la Ley 600 de 2000]». Por consiguiente, consideró razonable acudir a esas leyes en lo que no hubiese sido regulado por la Ley 906 de 2004 en el entendido de que las medidas implementadas por

Ley 600 de 2000]». Por consiguiente, consideró razonable acudir a esas leyes en lo que no hubiese sido regulado por la Ley 906 de 2004 en el entendido de que las medidas implementadas por el legislador para garantizar una mejor protección del interés público se mantenían vigentes «no solo por resultar 6 En el auto CSJ AP1157–2015, 4 mar. 2015, rad. 44629, la Sala sostuvo lo siguiente en relación con esta cuestión: «[e]l artículo 137 de la Ley 600 de 2000, no es el aplicable para la solución del caso en estudio, dado que este se tramita bajo las ritualidades de la Ley 906 de 2004, que en forma amplia reguló el tema de las víctimas y perjudicados en el proceso penal colombiano… Ahora bien, ha de recalcar la Sala que tal reconocimiento no es excluyente ni exclusivo, dado que el ente territorial también puede acudir al proceso, sin que la ley atribuya prelación al interés del órgano de control fiscal frente al de otras entidades que se consideren perjudicadas con la comisión de la conducta punible…».CUI 11001600010220180027701 Segunda instancia No. 64805 ROSA COTES DE ZÚÑIGA 10 compatibles con el nuevo sistema procesal, sino además porque corresponden a una tendencia político criminal que se ha visto fortalecida con los años, orientada a brindar mayores herramientas para combatir el flagelo de la corrupción». Puntualmente, sobre la posibilidad de concurrencia en el proceso penal de los representantes de los órganos de control fiscal y de las entidades de derecho público

corrupción». Puntualmente, sobre la posibilidad de concurrencia en el proceso penal de los representantes de los órganos de control fiscal y de las entidades de derecho público directamente perjudicadas con la comisión de delitos contra la administración pública, esta Sala ha precisado que: (i) de tiempo atrás el legislador impuso a las entidades públicas perjudicadas con delitos contra la administración pública el deber de comparecer al proceso penal en defensa de sus intereses; (ii) dicha prerrogativa no está dirigida a ser empleada dentro de un procedimiento en particular (Ley 600 de 2000 o 906 de 2004), pues su propósito no se enmarca en la estructura del sistema de enjuiciamiento, sino en la obligación de promover la defensa de los intereses públicos al interior de éste; (iii) la Contraloría tiene la obligación legal de comparecer al proceso en caso de que el representante legal vigente de la entidad directamente afectada sea el procesado, en remplazo de la entidad perjudicada y en representación de los intereses del Estado como parte civil, para lograr la reparación, la verdad y la justicia; y (iv) en los casos en que la entidad directamente afectada está obligada a comparecer al proceso, porque el representante legal vigente no es el enjuiciado, la intervención de la Contraloría es facultativa, lo que permite que la entidad pública perjudicada y la Contraloría puedan concurrir en el proceso. La primera, para garantizar la transparencia de la pretensión y, la segunda, para buscar la reparación, la verdad y la justicia

Contraloría es facultativa, lo que permite que la entidad pública perjudicada y la Contraloría puedan concurrir en el proceso. La primera, para garantizar la transparencia de la pretensión y, la segunda, para buscar la reparación, la verdad y la justicia [negrilla fuera de texto] (Cfr. CSJ AP400–2023, 15 feb. 2023, rad. 60471).

4. El caso concretoCUI 11001600010220180027701

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11 Como se expuso en los capítulos precedentes, la Ley 906 de 2004 radica en la persona natural o jurídica que pretende participar en el proceso penal en condición de víctima la obligación de demostrar, sumariamente, que el delito le generó un daño real, concreto y específico, para poder ser reconocida como tal. No obstante, también se explicó que cuando la actuación se adelanta por delitos cometidos contra la administración pública y la afectada con el punible es una entidad pública su comparecencia —por ser un imperativo legal— se torna obligatoria en procura de promover la defensa de sus intereses. A su vez, se precisó que es deber de la Contraloría General de la República comparecer al proceso cuando el enjuiciado sea el representante legal vigente de la entidad pública directamente perjudicada con dicho punible, con el fin de velar por la reparación, la verdad y la justicia. Y que, en los casos donde el representante legal vigente de la entidad afectada no es el procesado, la comparecencia del órgano de control fiscal es facultativa.

fin de velar por la reparación, la verdad y la justicia. Y que, en los casos donde el representante legal vigente de la entidad afectada no es el procesado, la comparecencia del órgano de control fiscal es facultativa. En ese orden, en el asunto de marras se tiene que el departamento del Magdalena fue el directamente afectado con el concurso delictual de contrato sin cumplimiento de requisitos legales que habría cometido la procesada en el momento en que se desempeñaba como su representanteCUI 11001600010220180027701 Segunda instancia No. 64805 ROSA COTES DE ZÚÑIGA 12 legal, en tanto fue su patrimonio el que sufrió detrimento con el comportamiento objeto de juzgamiento. Así lo hizo evidente el apoderado de esta entidad territorial cuando en su intervención señaló que la presunta conducta delictiva realizada por la exgobernadora comprometió la transparencia y recta administración de los asuntos propios del departamento, puesto que condujo a la escogencia de un contratista por medio de un proceso de contratación directa y no a través de un concurso de méritos como lo establece la Ley. En vista de lo anterior, acertó la Sala Especial de Primera Instancia al reconocer a la Gobernación del Departamento del Magdalena como víctima dentro del presente proceso. Como también resulta adecuada la determinación del a quo de permitir a la Contraloría General de la República ejercer su facultad de concurrir a la actuación en calidad de víctima con la entidad pública directamente perjudicada con el delito, aun cuando en su intervención no haya concretado

quo de permitir a la Contraloría General de la República ejercer su facultad de concurrir a la actuación en calidad de víctima con la entidad pública directamente perjudicada con el delito, aun cuando en su intervención no haya concretado un daño real y específico con la conducta. Lo anterior, por cuanto su comparecencia se considera necesaria en orden a garantizar la transparencia de la pretensión e incrementar los mecanismos de protección de los intereses públicos. Su participación no se circunscribe a la búsqueda de la simple reparación de los perjuiciosCUI 11001600010220180027701 Segunda instancia No. 64805 ROSA COTES DE ZÚÑIGA 13 ocasionados con el punible contra la administración pública o a un fin eminentemente patrimonial. De ello dio cuenta el apoderado de la Contraloría General de la República cuando en su intervención refirió que su participación en el proceso resultaba viable en aras de propender por «la trasparencia de la pretensión del ente territorial», ya que la conducta reprochada lesionaba el bien jurídico de la administración pública. En esa medida, la Sala no encuentra equivocación en lo decidido en primera instancia . La Contraloría General de la República y la Gobernación del Departamento del Magdalena sí están legitimadas para actuar como víctimas en este caso. Por razón de lo anterior, se confirmará el auto impugnado. En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, RESUELVE CONFIRMAR el auto proferido el 21 de septiembre de 2023, mediante el cual la Sala Especial de Primera Instancia

impugnado. En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, RESUELVE CONFIRMAR el auto proferido el 21 de septiembre de 2023, mediante el cual la Sala Especial de Primera Instancia de esta Corporación reconoció la condición procesal de víctimas de la Contraloría General de la República y de la Gobernación del Departamento del Magdalena. Contra esta providencia no proceden recursos.CUI 11001600010220180027701 Segunda instancia No. 64805

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14 Notifíquese y cúmplase,

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN

Presidenta

GERARDO BARBOSA CASTILLO

FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS

GERSON CHAVERRA CASTRO

DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN

JORGE HERNÁN DÍAZ SOTO

HUGO QUINTERO BERNATE

CARLOS ROBERTO SOLÓRZANO GARAVITO

JOSÉ JOAQUÍN URBANO MARTÍNEZCUI 11001600010220180027701

Segunda instancia No. 64805

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NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA

Secretaria