CSJ - ATC767-2020

FRANCISCO TERNERA BARRIOS Magistrado ponente ATC767-2020 Radicación E n.° 68001-22-13-000-2020-00236-01 (Aprobado en sesión virtual de dos de septiembre de dos mil veinte).

Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinte (2020). Sería del caso entrar a decidir la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida el 22 de julio de 2020, por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, que negó la acción de tutela instaurada por la Cooperativa de Transportadores del Medio Magdalena Ltda. -COOTRANSMAGDALENA LTDAcontra la Gobernación de Santander, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Transporte, la Presidencia de la República de Colombia y la Alcaldía Municipal de Bucaramanga , si no fuera porque se observa que en la tramitación surtida en la primera instancia se incurrió en causal de nulidad que afectó lo actuado. ANTECEDENTES 1.- El accionante invocó el respeto de sus prerrogativas al trabajo, la igualdad, la libertad, la vida, la salud y el mínimo vital, presuntamente infringidas por lasRadicación n.° 68001-22-13-000-2020-00236-01 2 interpeladas, con ocasión de los decretos emitidos por la «pandemia del COVID-19», que prohíben el tránsito vehicular en todo el territorio nacional, desconociendo sus garantías

2 interpeladas, con ocasión de los decretos emitidos por la «pandemia del COVID-19», que prohíben el tránsito vehicular en todo el territorio nacional, desconociendo sus garantías fundamentales y, e n consecuencia, pidió que se ordene al «PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, MINISTERIO DE TRANSPORTE, MINISTERIO DE SALUD, GOBERNADOR DE SANTANDER, Y ALCALDE DE BUCARAMANGA, LA REAPERTURA de la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera en el territorio nacional en el 100% de la capacidad de cada vehículo de servicio público cumpliendo los protocolos de bioseguridad». 2.- En respaldo narró, que en virtud de las regulaciones extraordinarias expedidas por el gobierno nacional como consecuencia de la «pandemia del COVID-19 », se limitó totalmente «[…] LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS Y

VEHÍCULOS EN EL TERRITORIO NACIONAL».

Manifestó, que en efecto «han permanecido inactivos, sin prestar el servicio de transporte, lo que trae como consecuencia, CERO INGRESOS, pero paralelamente asumiendo con préstamos bancarios, las obligaciones de orden laboral, tributario y comerciales », en ese sentido, tiene «pendientes […] el pago de retención en la fuente por valor de $43.484.000, el pago del impuesto a la renta por valor de $33.483.000, y no hay recurso para asumir dichos pagos». Por lo tanto, la «situación económica actual de [la tutelante] es insostenible y así se

valor de $43.484.000, el pago del impuesto a la renta por valor de $33.483.000, y no hay recurso para asumir dichos pagos». Por lo tanto, la «situación económica actual de [la tutelante] es insostenible y así se puede observar en los CEROS INGRESOS obtenidos [desde] el 20 de marzo de 2020 a la fecha […]». Refirió, que «han solicitado al gobierno nacional, en varias, oportunidades, por una parte, subsidios o auxilios para contener en parte las obligaciones que día a día tenemos, y por otra, autorice la reanudación en la prestación del servicio de transporte », asimismo, requirió la «[…] autorización para prestar el servicio, sin embargo, todo ha sido negado».Radicación n.° 68001-22-13-000-2020-00236-01 3 Mencionó, que «la autoridad […] de salud, […] reglamentó unos protocolos de bioseguridad para la actividad de transporte desde 24 de abril de 2020, ante lo cual, […] incluso también el Terminal de Transporte de Bucaramanga, los adoptamos conforme a las Resoluciones 666 de 24 de abril de 2020, y 677 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, al punto que fueron registradas ante las autoridades correspondientes, porque nuestra intención es volver a la reactivación de prestar el servicio de transporte. Además, debemos expresar que estos protocolos han sido registrados en todos los municipios donde [prestan] los servicios de transporte […]». Sin embargo, a la «[…] fecha de esta acción, no [han] tenido respuesta alguna». Relató que «las autoridades no han advertido la demanda del

todos los municipios donde [prestan] los servicios de transporte […]». Sin embargo, a la «[…] fecha de esta acción, no [han] tenido respuesta alguna». Relató que «las autoridades no han advertido la demanda del servicio, dejando a las personas a su suerte, y ese ha sido el campo de acción del transporte ilegal, EXISTE UNA DEMANDA INSATISFECHA y el Estado no ha permitido que haya OFERTA, violando además, el derecho de locomoción de la comunidad usuaria del servicio, y por supuestos de nuestros clientes usuarios. Se ha olvidado que el servicio público de transporte es ESENCIAL, ello indica que debe garantizarse su prestación, lo que no ha ocurrido». Y, agregó que de parte de la Presidencia de la República no tuvieron «la oportunidad de recibir respuesta a esta acción de amparo, se GUARDO SILENCIO, ahora si se vino a conocer que existen estratos en el sector empresarial, al punto que si le fue posible conceder un PRESTAMO por TRESCIENTOS SETENTA MILLONES DE DOLARES, a una empresa foránea, pero, no ha sido posible conceder MIGAJAS DE PRESTAMOS, a una empresa y quizá muchas que están y fueron creadas en el sector cooperativo».

3. La Secretaría de Salud y Ambiente de Bucaramanga, alegó la «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA POR PARTE DE LA ENTIDAD MUNICIPIO DE BUCARAMANGA SECRETARIA DE SALUD Y AMBIENTE», toda vez que dicha entidad cumpleRadicación n.° 68001-22-13-000-2020-00236-01 4 funciones de «INSPECCIÓN, VIGILACIA Y CONTROL de la aplicación y

DE SALUD Y AMBIENTE», toda vez que dicha entidad cumpleRadicación n.° 68001-22-13-000-2020-00236-01 4 funciones de «INSPECCIÓN, VIGILACIA Y CONTROL de la aplicación y cumplimiento de las ordenes y protocolos adoptados por el gobierno nacional, como mecanismos de contención y mitigación para la prevención del Covid-19», en tanto que los lineamientos que pretende el accionante «son de orden nacional, adoptados por el Gobierno Municipal y Departamental, los cuales son de obligatorio cumplimiento para todos los habitantes del territorio nacional». El Secretario del Interior del municipio de Bucaramanga, señaló, básicamente, que «siendo la acción de Tutela un mecanismo Constitucional preferente y sumario para la protección inmediata de los Derechos Fundamentales, para el caso objeto de estudio y más exactamente en lo relacionado con la SECRETARIA DEL INTERIOR DEL MUNICIPIO BUCARAMANGA, no es posible predicar responsabilidad alguna, en atención a que este Despacho no ha vulnerado de acuerdo a lo considerado y solicitado en la Acción Constitucional, ningún derecho fundamental». El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Transporte, invocó la «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA», en la medida que «[…] las funciones de este Despacho son específicas, no siendo viable expedir o derogar de manera UNILATERAL un DECRETO LEGISLATIVO sobre ningún tema, como tampoco puede reglamentar lo que el Gobierno Nacional no le permita a través de la

específicas, no siendo viable expedir o derogar de manera UNILATERAL un DECRETO LEGISLATIVO sobre ningún tema, como tampoco puede reglamentar lo que el Gobierno Nacional no le permita a través de la facultad reglamentaria y al no existir ninguna disposición que autorice la REAPERTURA DE LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE PASAJEROS POR CARRETERA EN EL TERRITORIO NACIONAL conforme lo solicita el accionante, mal podría ordenarse a través de la acción de tutela, expedir una norma a un Ministerio o autoridad que no tiene la POTESTAD NI LA

FACULTAD DE HACERLO».

Igualmente, indicó que «se desprende que el mecanismo de amparo constitucional se torna improcedente, entre otras causas, cuando no existe una actuación u omisión del agente accionado a la que se le pueda endilgar la supuesta amenaza o vulneración de lasRadicación n.° 68001-22-13-000-2020-00236-01 5 garantías fundamentales en cuestión, como el presente caso respecto de esta Cartera Ministerial. En dichos términos para el presente asunto se evidencia una clara Improcedencia por inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales alegados por el extremo activo». El subdirector de Asuntos Normativos del Ministerio de Salud y Protección Social, adujo que conforme a las competencias de esa cartera «[…] no es la responsable de habilitar las actividades productivas del gremio del transporte de pasajeros que

El subdirector de Asuntos Normativos del Ministerio de Salud y Protección Social, adujo que conforme a las competencias de esa cartera «[…] no es la responsable de habilitar las actividades productivas del gremio del transporte de pasajeros que con ocasión de la llegada del nuevo coronavirus – Covid – 19, se encuentran suspendidas en Colombia; en consecuencia, de la manera más atenta se solicita al despacho se declare la improcedencia de la acción de tutela, toda vez, que se configura así la FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, por cuanto esta Cartera no está facultada para intervenir en las funciones administrativas otorgadas por la ley a otras entidades». El jefe de la Oficina Jurídica del departamento de Santander expresó, que en la gobernación se «han proferido decretos, […] entre ellos los Decretos 261, 376, 395 y 415 de 2020, en los cuales se han tomado decisiones que garanticen paulatinamente la reactivación económica del departamento, pero cumpliendo protocolos de Bioseguridad […]». Así las cosas, pide que se declare «al departamento de Santander, no responsable de vulneración alguna de derechos fundamentales en detrimento del accionante, por cuanto como se manifestó en líneas precedentes , las decisiones gubernamentales se han tomado debido a la obligatoriedad de acatar las normas de superioridad jerárquica como lo son los Decretos proferidos por el señor Presidente de la Republica doctor IVAN DUQUE MARQUEZ, y el Ministerio del Interior, pero además priorizando la protección de los

superioridad jerárquica como lo son los Decretos proferidos por el señor Presidente de la Republica doctor IVAN DUQUE MARQUEZ, y el Ministerio del Interior, pero además priorizando la protección de los derechos a la vida, a la salud, a las garantías de salubridad y al orden público, en cumplimiento del interés general superior al particular». La apoderada de Bancoldex, estimó frente a las peticiones del gestor «LA INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHO FUNDAMENTAL ALGUNO […]», y también, la «FALTA DERadicación n.° 68001-22-13-000-2020-00236-01 6 LEGITIMACIÓN POR PASIVA» , esta última, porque «de los hechos descritos en la acción de tutela incoada, se evidencia que, de existir violación alguna a un derecho fundamental en cabeza del accionante, la misma no provino por parte Bancoldex, teniendo en cuenta que dentro de los hechos referidos, no se hace mención alguna a una conducta que genere una violación de derechos fundamentales por parte del Banco». 4.- El Tribunal no accedió al ruego, debido a que en «ese contexto de hechos y actos, la acción de tutela es improcedente, pues en el numeral 6° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991», así se dispone. En efecto, «no es la acción de tutela el medio para cuestionar los decretos que ha expedido el gobierno para contener la propagación del virus COVID-19, ni para ordenarle al gobierno las políticas públicas que debe adoptar en este Estado de excepción» (Fls. 300 a 311). 5.- Impugnada oportunamente por el gestor, el

virus COVID-19, ni para ordenarle al gobierno las políticas públicas que debe adoptar en este Estado de excepción» (Fls. 300 a 311). 5.- Impugnada oportunamente por el gestor, el expediente fue remitido a esta Corporación.

CONSIDERACIONES

1. El debido proceso constituye un conjunto de garantías fundamentales que deben respetarse y verificarse en todo asunto, juicio y actuaciones administrativas, asistiéndole el derecho a las partes, y demás personas que tengan interés legítimo de intervenir a elevar solicitudes, aducir pruebas y controvertir las allegadas, postulados estos que están consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política; de ahí, que la tutela como trámite judicial de defensa de los intereses superiores, pese a caracterizarse por la brevedad y sumariedad, no es ajena a las citadas reglas. 2.- En este caso es palpable que el presente asunto se halla viciado de nulidad por cuanto a quien correspondía conocer en primera instancia de la presente queja era a los Jueces con categoría del Circuito, acorde con lo reglado enRadicación n.° 68001-22-13-000-2020-00236-01 7 el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, que en su artículo 2.2.3.1.2.1. (numeral 2º), establece, que «[l]as acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad, organismo o entidad pública del orden nacional serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Jueces del

que «[l]as acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad, organismo o entidad pública del orden nacional serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Jueces del Circuito o con igual categoría […]» . Asimismo, el numeral 11 de la normativa citada, refiere que « [c]uando la acción de tutela se promueva contra más de una autoridad y estas sean de diferente nivel, el reparto se hará al juez de mayor jerarquía». 3.- En consonancia, el escrito inicial fue encaminado contra la Gobernación de Santander, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Transporte, la Presidencia de la República de Colombia y la Alcaldía Municipal de Bucaramanga, siendo vinculado Bancoldex. Entidades que fueron atacadas por cuanto no propendían por la reapertura del transporte terrestre de servicio público, ya que ha transcurrido demasiado tiempo desde el cierre de las carreteras nacionales. Así las cosas, refulge que no era dable aplicar el numeral 3º del artículo 2.2.3.1.2.1. del referido Decreto 1069 de 2015 que fue modificado por el Decreto 1983 de 2017, en relación a que las «acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del Presidente de la República […] serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial o a los Tribunales Administrativos»; comoquiera que

actuaciones del Presidente de la República […] serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial o a los Tribunales Administrativos»; comoquiera que es «evidente que la queja objeto de discusión no compromete de manera directa una actuación específica» de la investidura del funcionario mencionado a espacio, esto es, del Presidente de la República, «lo que habilitaría el conocimiento del Tribunal en las condiciones en que lo hizo» (CSJ ATC862-2018, 19 abr de 2018. Rad. 2018-00468-01).Radicación n.° 68001-22-13-000-2020-00236-01 8 4.- En un caso de similares contornos, esta Corporación expuso que De las circunstancias narradas se desprende la falta de competencia de la Sala Civil d el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para desatar la salvaguarda formulada contra el Gobierno Nacional de Colombia - Presidencia de la República, entidad del orden nacional. 2.- Dada la naturaleza de dicho órgano (ejecutivo) y lo preceptuado en el numeral 2º del artículo 1 del Decreto 1983 de 2017, vigente desde el 30 de noviembre de 2017, esta demanda constitucional debió ser definida en primer grado por los jueces del circuito de esta ciudad. Lo anterior por cuanto si bien es cierto el numeral tercero ib., señala que «(…) Las acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del Presidente de la República… serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Tribunales Superiores

señala que «(…) Las acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del Presidente de la República… serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial o a los Tribunales Administrativos (…)»; del relato factual se infiere en grado de certeza que lo aspirado en el ruego de la referencia en nada involucra una gestión propia del primer mandatario. (CSJ ATC199-2020). De igual forma, la Sala recientemente precisó: […] en el presente caso tal reclamo no compromete de manera directa una actuación específica del presidente de la República para que se habilite al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali para conocer del auxilio en las condiciones en que lo hizo. Esto en razón a que las medidas que se han tomado para superar la crisis padecida por la pandemia del Covid-19 corresponden al Gobierno Nacional, que está conformado por los ministerios y los departamentos administrativos. En efecto, el jefe de estado, en lo atinente a la emisión de los aludidos decretos legislativos, concurre como miembro del Gobierno Nacional, tal como lo prevé la Constitución Política en el precepto 115, y será él junto a los ministros los competentes para modificar las circunstancias de acuerdo con la declaratoria del Estado de Excepción (art. 214 ejusdem). Así las cosas, la vinculación directa del jefe de estado resulta aparente, por cuanto la tutela no se dirige contra alguna actuación desplegada por él sino frente a actos procedentes de organismos del sector central de la administración pública del orden nacional. Sobre la «queja aparente» contra el presidente de la República, la

Sala precisó:

desplegada por él sino frente a actos procedentes de organismos del sector central de la administración pública del orden nacional. Sobre la «queja aparente» contra el presidente de la República, la Sala precisó: […] De ahí que en ese proceso no hay intervención directa del Presidente de la República, pues es sabido que frente a la reglamentación normativa o emisión de actos administrativos, élRadicación n.° 68001-22-13-000-2020-00236-01 9 participa como parte del Gobierno Nacional constituido, conforme a lo contemplado por la Constitución Nacional, conjuntamente con el Ministro o el Director de Departamento correspondiente (artículo 115), estando a cargo de estos últimos la representación de la entidad, órgano u organismo estatal (art. 159), advirtiendo que la representación legal de la Presidencia de la República, no se radica en el Presidente sino en el Director de ese Departamento Administrativo (Ley 3ª de 1898; Decreto 133 de 1956; Ley 489 de 1998 y Decreto 179 de 2019). Entonces, la vinculación aparente emerge porque la tutela no se dirige contra alguna actuación desplegada por el Presidente de la República, sino contra actos emanados de otras entidades del sector central de la administración pública del orden nacional y conforme a las funciones legalmente atribuidas a sus funcionarios, lo que excluye el conocimiento del amparo aludido en el numeral 3º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 (CSJ ATC1275-2019,

el numeral 3º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 (CSJ ATC1275-2019, ago. 15 de 2019, rad. 2019-00176-01 ) (CSJ, 18 jun. 2020, rad. 2020-00015-01). 5.- Así las cosas, es indiscutible que en este particular caso, lo alegado no compromete de manera directa una actuación específica del primer mandatario sino que se dirige contra actos procedentes de organismos del sector central de la administración pública del orden nacional y otros del nivel departamental y local. 6.- Por tanto, lo actuado por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga está viciado de nulidad, por falta de competencia, de conformidad por lo estipulado por el Art. 16 del Código General del Proceso, que resulta aplicable a los juicios de tutela por cuenta de la remisión del artículo 4° del Decreto 306 de 1992. Al respecto ha señalado esta Colegiatura que: El fallo dictado por un juzgador carente de competencia funcional para tal efecto, en nuestro ordenamiento procesal actual, esto es, a partir de la entrada en vigencia del Código General del Proceso, constituye una decisión «nula», la que se torna insubsanable, al establecer el legislador que la competencia por tal factor es «improrrogable», tal como lo dispone el inciso 1º del artículo 16 del

constituye una decisión «nula», la que se torna insubsanable, al establecer el legislador que la competencia por tal factor es «improrrogable», tal como lo dispone el inciso 1º del artículo 16 del referido estatuto adjetivo, por lo que el funcionario que adviertaRadicación n.° 68001-22-13-000-2020-00236-01 10 esa anomalía está obligado a declararla de oficio, como se extrae de la misma norma, la cual resulta aplicable al trámite de la acción de tutela de conformidad con el artículo 4º del Decreto 306 de 1992 (CSJ ATC1396-2016, reiterado en ATC2521-2016). 7.- En ese orden de ideas, analizada la naturaleza jurídica de las entidades interpeladas, se vislumbra que la competencia, como de entrada se expuso, correspondía a los jueces civiles del circuito, en la medida que así lo establece el referido numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015 –modificado por el Decreto 1983 de 2017-. Ello atendiendo, la naturaleza de las autoridades y entidades públicas del orden nacional, departamental y municipal frente a las cuales se admitió la tutela y, posteriormente fueron vinculadas al trámite constitucional. Lo que impone la aplicación del artículo 138 del Código General del Proceso, en cuanto a los efectos de la «declaratoria de falta de competencia», extensivo a este expedito procedimiento por mandato del canon 4º del Decreto 306 de 1992 que reglamentó el Decreto 2591 de 1991.

General del Proceso, en cuanto a los efectos de la «declaratoria de falta de competencia», extensivo a este expedito procedimiento por mandato del canon 4º del Decreto 306 de 1992 que reglamentó el Decreto 2591 de 1991. 8.- En suma, se declarará la nulidad por falta de competencia de lo actuado a partir del auto admisorio y se remitirá el expediente a la oficina de asignaciones de los juzgados civiles del circuito de Bucaramanga, para que lo reparta entre esos despachos judiciales. DECISIÓN Con fundamento en lo brevemente expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil,Radicación n.° 68001-22-13-000-2020-00236-01 11

RESUELVE: 1.- DECLARAR la nulidad de lo actuado por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, a partir del auto admisorio de la acción de tutela, sin perjuicio de la validez y eficacia de las pruebas aportadas, en los términos del inciso 2º del artículo 138 del Código General del Proceso. 2.- En consecuencia, se ordena remitir el proceso a la Oficina de Reparto de los Juzgados Civiles Circuito de Bucaramanga. 3.- Comunicar esta decisión a los interesados y al tribunal constitucional de origen, en la forma prescrita por el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FRANCISCO TERNERA BARRIOS

Magistrado

WILLIAM JAVIER ARAQUE JAIMES

tribunal constitucional de origen, en la forma prescrita por el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FRANCISCO TERNERA BARRIOS

Magistrado WILLIAM JAVIER ARAQUE JAIMES ConjuezRadicación n.° 68001-22-13-000-2020-00236-01 12

ALVARO BARRERO BUITRAGO

Conjuez

VIVIANA ANDREA CORTES URIBE

Conjuez

GABRIEL HERNÁNDEZ VILLARREAL

Conjuez

MIQUELINA OLIVIERI MEJÍA

Conjuez