CSJ - ATP2372-2025

FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS

Magistrado Ponente ATP2372-2025 Radicado n° 146266 Acta n°. 315 Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticinco (2025).

I. ASUNTO

1. Se pronuncia la Sala sobre el incidente de desacato promovido por PAOLA ANDREA MARTÍNEZ MONTOYA, contra la Superintendencia Nacional de Salud, por el presunto incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela CSJ STP6907-2025 de 6 de mayo de 2025, proferido por esta Sala de Tutelas, mediante el cual amparó el derecho fundamental de petición de la ahora incidentante.

II. ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOSRadicado 11001020400020250089702

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2. PAOLA ANDREA MARTÍNEZ MONTOYA, en nombre propio y como agente oficiosa de su hija menor de edad S.A.M., presentó acción de tutela contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, la ARL

Suramericana, el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., la Superintendencia Nacional de Salud y la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud, seguridad social, debido proceso, acceso a la administración de justicia, mínimo vital y petición; trámite al que fueron vinculados como terceros con interés la Sala de Casación Laboral, su Secretaría, la Secretaría de la Sala Laboral del Tribunal

acceso a la administración de justicia, mínimo vital y petición; trámite al que fueron vinculados como terceros con interés la Sala de Casación Laboral, su Secretaría, la Secretaría de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali y las partes e intervinientes en la acción de igual naturaleza con radicado No. 76001220500020240033500.

3. En su demanda, aludió a: (i) peticiones que presentó ante las demandadas, pero que en su criterio no le fueron resueltas; (ii) situaciones relacionadas con otra acción de igual naturaleza que ya había presentado y consideró no se resolvió conforme a derecho; (iii) presunta falta de pago de incapacidades médicas superiores a 181 días; y (iv) la ausencia de una calificación por pérdida de capacidad laboral que, según adujo debía realizarse sin exigir el pago de honorarios, entre otras censuras.

4. La demanda fue resuelta por esta Sala de Decisión de Tutelas mediante fallo CSJ STP6907-2025 de 6 de mayo de 2025, rad. 144982, en el cual amparó únicamente el derecho de petición de la accionante y le ordenó a la Superintendencia Nacional de Salud pronunciarse de fondo respecto de los escritos radicados por ella el 13 de marzo y 5 de abril de

2025. Los demás reproches no prosperaron por improcedencia de la acción, en algunos casos, y ausencia de vulneración, en otros. En la parte resolutiva de la providencia se indicó:Radicado 11001020400020250089702

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acción, en algunos casos, y ausencia de vulneración, en otros. En la parte resolutiva de la providencia se indicó:Radicado 11001020400020250089702 Número interno 146266 Primera instancia Paola Andrea Martínez Montoya 3 «1. Amparar el derecho fundamental de petición de PAOLA ANDREA

MARTÍNEZ MONTOYA.

2. Ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud que si aún no ha hecho, dentro de los cinco (5), contados a partir de la notificación de este fallo, proceda a pronunciarse de fondo sobre lo solicitado por la actora en sus escritos del 13 de marzo y 5 de abril de 2025.

3. Declarar improcedente la tutela presentada contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, por carencia actual de objeto, por hecho superado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

4. Negar el amparo constitucional reclamado contra los demás accionados y vinculados, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia».

5. La anterior decisión fue impugnada por la libelista, recurso que se concedió ante la Sala de Casación Civil.

6. Mediante sentencia STC9985-2025 de 2 de julio de 2025, la homóloga Civil confirmó la providencia recurrida.

7. Los anteriores fallos fueron excluidos de revisión por la Corte Constitucional el 30 de septiembre del mismo año, por lo que cobraron ejecutoria.

8. Mediante memorial allegado al despacho del Magistrado Sustanciador, la accionante manifestó que la Superintendencia Nacional de Salud no cumplió de manera integral la orden de amparo.Radicado 11001020400020250089702

8. Mediante memorial allegado al despacho del Magistrado Sustanciador, la accionante manifestó que la Superintendencia Nacional de Salud no cumplió de manera integral la orden de amparo.Radicado 11001020400020250089702

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9. Con fundamento en lo anterior se dispuso, previo a resolver sobre la apertura del incidente de desacato, requerir al representante legal de la referida entidad para que informara acerca del cumplimiento de la sentencia.

10. Como la incidentada guardó silencio y no informó sobre el debido cumplimiento de la decisión, se ordenó abrir formalmente incidente de desacato de conformidad con lo previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 (reglamentario de la acción de tutela).

11. Mediante memorial de 31 de julio de 2025, la incidentada, a través de su Subdirectora Técnica, adscrita a la Subdirección de Defensa Jurídica de la entidad, solicitó prórroga de términos a efectos de «dar respuesta clara, precisa y de fondo» sobre el cumplimiento de la orden de amparo.

12. Posteriormente, allegó copia del oficio No. 20251610001777141, por medio del cual informó que dio respuesta de fondo a las solicitudes de la incidentante. Relató que dicha contestación le fue comunicada a la interesada con oficio 20252200101767961, por lo que solicitó desvincular a la entidad del trámite incidental o abstenerse de sancionarla.

13. Durante el trámite incidental, la libelista PAOLA ANDREA

fue comunicada a la interesada con oficio 20252200101767961, por lo que solicitó desvincular a la entidad del trámite incidental o abstenerse de sancionarla.

13. Durante el trámite incidental, la libelista PAOLA ANDREA allegó diversos memoriales en los que instó no dar por cumplido el fallo, con fundamento en que: (i) la incidentada presentó un «cumplimiento tardío» del fallo de tutela, sin justificar su demora y (ii) guardó silencio respecto de una orden de hospitalización presuntamente incumplida por la EPS, situación que puso en conocimiento de la Superintendencia el 28 de mayo de 2025.Radicado 11001020400020250089702

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III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

14. Al tenor de lo normado en el artículo 52, inciso 2º, del Decreto 2591 de 1991, es competente este cuerpo colegiado para adoptar la decisión que en derecho corresponda, respecto del cumplimiento del fallo de amparo decretado.

15. Indudablemente, la orden impartida en sede de tutela es de obligatorio acatamiento por la autoridad llamada a cumplirla, por tanto, debe hacerlo dentro del término perentorio establecido en el fallo respectivo. Si no ocurre así, además de continuar vulnerando el derecho o garantías fundamentales objeto de protección, se desconoce la providencia mediante la cual se ampararon las mismas.

16. En torno de tal situación y de conformidad con los principios de eficacia y efectividad, el ordenamiento jurídico radicó en cabeza del juez constitucional las facultades necesarias para obtener el cumplimiento

16. En torno de tal situación y de conformidad con los principios de eficacia y efectividad, el ordenamiento jurídico radicó en cabeza del juez constitucional las facultades necesarias para obtener el cumplimiento material de la orden respectiva y sancionar por desacato al funcionario que la ha incumplido injustificadamente.

17. En salvaguarda de la inmediatez que debe existir entre la vulneración o amenaza del derecho constitucional prohijado y la efectividad del amparo aplicado por la jurisdicción constitucional, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 prevé: «Cumplimiento del fallo . Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contraRadicado 11001020400020250089702 Número interno 146266 Primera instancia Paola Andrea Martínez Montoya 6 aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia».

18. Por su parte, el artículo 52 del mismo texto normativo estableció el instituto jurídico conocido como desacato, el cual opera cuando: «La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en

hasta que cumplan su sentencia».

18. Por su parte, el artículo 52 del mismo texto normativo estableció el instituto jurídico conocido como desacato, el cual opera cuando: «La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar».

19. De acuerdo con lo anterior, la ley ofrece dos vías que, aunque diferentes, son complementarias y están orientadas a obtener el restablecimiento del derecho conculcado.

20. Ante ello, el juez constitucional debe proceder en su orden -según se desprende de la interpretación del artículo 27 del Decreto en citaa ejecutar los procedimientos respectivos para obtener el cumplimiento del fallo de tutela, pues su competencia se mantiene hasta cuando sea completamente restablecido el derecho, o superadas las causas de la amenaza.

21. La Corte Constitucional, en la sentencia de tutela T-939 del 2005 y en el auto No. 122, del 5 de abril del 2006, precisó lo siguiente: «El marco reglamentario de la acción de tutela consagra entonces, un conjunto de facultades y –tambiénel punto cardinal conforme al cual podemos derivar un conducto regular desde donde el juez podráRadicado 11001020400020250089702

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podemos derivar un conducto regular desde donde el juez podráRadicado 11001020400020250089702 Número interno 146266 Primera instancia Paola Andrea Martínez Montoya 7 determinar si es necesario, como última ratio, el inicio del incidente de desacato. Por supuesto, conforme a lo anterior encontramos que dentro de las obligaciones del juez de primera instancia se encuentra, en primera medida, verificar el cumplimiento del fallo y luego sí, podrá evaluar la necesidad de evacuar los demás recursos consignados en el artículo 27 y, en caso de considerarlo necesario, acudir al desacato. Ahora bien, dentro de este último evento es necesario tener en cuenta, que su trámite no puede desconocer las garantías inherentes al debido proceso y el derecho de defensa, es decir, la brevedad del mismo no puede ser óbice para menguar derechos fundamentales. Sería contradictorio y lesivo de la propia Carta que los mecanismos que sirven de apoyo para asegurar la realización de una tutela, constituyeran medios para vulnerar los derechos fundamentales de aquellos que deben cumplir la orden de amparo constitucional». (Resalta la Sala). En esta comprensión, el desacato constituye entonces: «[U]n ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento…» (Sentencia T-763 de diciembre 7 de 1998).

22. Así las cosas, el desacato aparece supeditado a la satisfacción de

incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento…» (Sentencia T-763 de diciembre 7 de 1998).

22. Así las cosas, el desacato aparece supeditado a la satisfacción de dos requisitos ineludibles y concurrentes, al punto que la ausencia de cualquiera de ellos enerva su trámite o la imposición de la sanción, según fuere el caso; exigencias consistentes, en concreto, en la verificación de la inobservancia de la orden impartida en el fallo que concedió el amparo,Radicado 11001020400020250089702

Número interno 146266 Primera instancia Paola Andrea Martínez Montoya 8 pero además, primordialmente, en la demostración de la responsabilidad subjetiva que le es propia, máxime en cuanto puede comportar la privación de la libertad de quien estaba llamado a cumplir la decisión.

23. De ese modo, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en la inobservancia del fallo de tutela, pues su solo incumplimiento no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe acatar la sentencia de tutela.

24. En el caso bajo examen, de acuerdo con los elementos de juicio aportados, se logra verificar que, con el oficio No. 20252200101767961, remitido por la Superintendencia Nacional de Salud a la incidentante, se cumplió la orden de amparo emitida por esta Sala. 24.1. En dicho documento se le informó a la libelista que, en atención a sus solicitudes, identificadas por la entidad con los radicados

cumplió la orden de amparo emitida por esta Sala. 24.1. En dicho documento se le informó a la libelista que, en atención a sus solicitudes, identificadas por la entidad con los radicados 20249300406097712 (asociado a los radicados 20252100005425872 y 20259300411214662); 20252100005591362 (asociado al radicado 20259300411886092); y la reclamación 20252100007437682 (asociada a los radicados 20259300409711422, 20259300411215062, 20259300411732142 y 20259300411886092), procedió a hacer uso de sus facultades de inspección y vigilancia respecto de Emssanar, Entidad Promotora de Salud a la que se encuentra afiliada PAOLA ANDREA MARTÍNEZ MONTOYA, y la exhortó para que garantizara la prestación efectiva de los servicios requeridos por aquélla. 24.2. Adicionalmente se observa que en respuesta a la gestión adelantada por la Superintendencia, Emssanar indicó que ha garantizado los servicios de salud reclamados por PAOLA ANDREA, y que la calificación de pérdida de capacidad laboral, también reclamada por la libelista,Radicado 11001020400020250089702 Número interno 146266 Primera instancia Paola Andrea Martínez Montoya 9 desbordaba su competencia funcional toda vez que ya emitió concepto de rehabilitación desfavorable y lo comunicó a la AFP Porvenir, por lo que le correspondía a esta última adelantar las gestiones correspondientes a la

Paola Andrea Martínez Montoya 9 desbordaba su competencia funcional toda vez que ya emitió concepto de rehabilitación desfavorable y lo comunicó a la AFP Porvenir, por lo que le correspondía a esta última adelantar las gestiones correspondientes a la calificación de invalidez, así como el pago de las incapacidades superiores a 181 días. 24.3. En la respuesta ofrecida, la Superintendencia también anexó copia de la contestación de la EPS y citó algunos apartes de la misma, así: «Por otro lado, su EPS generó las siguientes respuestas las cuales se envían con este documento: “(…) Se comprobó entonces que la EPS EMSSANAR no es la entidad facultada para realizar la calificación de pérdida de capacidad laboral, ya que, dentro del proceso de medicina laboral de la parte accionante se validó que, la EPS emitió y notifico concepto de rehabilitación desfavorable a la AFP Porvenir y por ende, contando con dicha notificación, debe ser porvenir la entidad responsable de la calificación de pérdida de capacidad laboral de la parte accionante, tal cual como lo dispone la normatividad vigente, El encargado del pago de incapacidades posteriores al día 180 es la AFP que para el caso en concreto es PORVENIR; De igual manera la expedición de la calificación de pérdida de capacidad laboral debe de estar a cargo de la AFP al contar con un concepto de rehabilitación desfavorable emitido por parte de EMSSANAR. No se le pueden disminuir cargas normativas a las AFP, ya que como lo determina nuestro ordenamiento, es deber de las AFP realizar calificación de PCL; Si bien EMSSANAR menciono un probable origen laboral, quien

No se le pueden disminuir cargas normativas a las AFP, ya que como lo determina nuestro ordenamiento, es deber de las AFP realizar calificación de PCL; Si bien EMSSANAR menciono un probable origen laboral, quien debe de realizar calificación en integralidad es la AFP; El pronunciamiento de EMSSANAR no es mas (sic) que un direccionamiento al probable origen de los diagnósticos de la usuaria” (…)».Radicado 11001020400020250089702 Número interno 146266 Primera instancia Paola Andrea Martínez Montoya 10

25. De acuerdo con lo anterior, se aprecia que la referida entidad se pronunció sobre lo reclamado por la actora y ejerció sus facultades de inspección y vigilancia ante la EPS con el ánimo de garantizar la prestación efectiva de los servicios de salud reclamados. En consecuencia, fulge diáfano que atendió la orden de amparo en los términos indicados y, ante tales condiciones no se ofrece duda que se ejecutó materialmente el fallo de tutela.

26. Si bien PAOLA ANDREA MARTÍNEZ MONTOYA solicitó no tener por cumplida la sentencia con fundamento en que la actuación de la incidentada fue tardía y no se pronunció respecto de una hospitalización presuntamente incumplida por la EPS, se precisa que tales censuras resultan insuficientes para continuar con el trámite de incidente de desacato, por lo siguiente: i) De acuerdo con la naturaleza y finalidad del desacato, su objeto no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela 1 . ii) En caso de optar por una sanción contra la parte incidentada, su

1. De acuerdo con la naturaleza y finalidad del desacato, su objeto no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela 1 . ii) En caso de optar por una sanción contra la parte incidentada, su imposición deberá estar fundada en la responsabilidad subjetiva que permita acreditar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debía cumplir la sentencia, pero que de manera deliberada o por desinterés se sustrajo de dicha obligación.

27. En el presente asunto, resulta improcedente sancionar por desacato a la Superintendencia Nacional de Salud puesto que, aunque requirió más tiempo del esperado, como bien lo indicó la incidentante, lo cierto es que sí se pronunció sobre lo solicitado e hizo seguimiento a la prestación del servicio de salud ofrecido por la EPS; además, aunque podría eventualmente reprocharse la demora en el cumplimiento del fallo, 1 CC C-367/2014.Radicado 11001020400020250089702

Número interno 146266 Primera instancia Paola Andrea Martínez Montoya 11 ello no es suficiente para imponer una sanción por desacato, puesto que no existe elemento de juicio alguno a partir del cual se pueda inferir una desatención deliberada de la orden de amparo y por tanto la responsabilidad subjetiva antes mencionada.

28. Finalmente, se observa que la s ituación puesta de presente por PAOLA ANDREA ante la Superintendencia el 28 de mayo de 2025, constituye un hecho novedoso que no fue objeto de amparo en el fallo de tutela STP6907-2025 de 6 de mayo del mismo año; es más, ni siquiera

PAOLA ANDREA ante la Superintendencia el 28 de mayo de 2025, constituye un hecho novedoso que no fue objeto de amparo en el fallo de tutela STP6907-2025 de 6 de mayo del mismo año; es más, ni siquiera pudo ser analizado en la decisión puesto que surgió con posterioridad a la sentencia.

29. Así las cosas, de acuerdo con lo dicho en precedencia resulta indefectible concluir que no se configuró el alegado incumplimiento del fallo de tutela, por lo que deviene improcedente continuar el trámite incidental o imponer la sanción deprecada; en consecuencia, se ordenará el archivo de las diligencias.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas N° 1, de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia,

RESUELVE

1. Abstenerse de sancionar por desacato al Superintendente Nacional de Salud, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión, en consecuencia, se ordena el archivo del trámite incidental.

2. Comunicar lo aquí decidido a los interesados, para lo cual se remitirá copia íntegra de la presente providencia.

3. Contra esta decisión no proceden recursos.Radicado 11001020400020250089702

Número interno 146266 Primera instancia Paola Andrea Martínez Montoya 12 Comuníquese y cúmplase,

FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS

Magistrado

JORGE HERNÁN DÍAZ SOTO

Magistrado

CARLOS ROBERTO SOLÓRZANO GARAVITO

Magistrado

NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA

Secretaría