CSJ - SC30-09-1947

CET JUDICI AL Organo de la Corte Suprema de Justicia

DIRECTOR: JESUS MEDARDO RIVAS SACCONI TETETTAA o 2070 A

PLENA SALA ARACTERISTICAS JURIDICAS DE LA LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO -1—El artículo 210 de la Constitución, prina partir de la reforma de 1945, la ley anual cipalmente; consagra los siguientes princino puede expedirse sino con sujeción a. clerpios: a) Es al Congreso a quien le correspontos rigurosos y extrictos preceptos señalados de establecer las rentas nacionales y fijar los en la“Carta o regulados en virtud de una ley gastos de la administración; b) La expediespecial —-la orgánica del. presupuesto— a la ción del presupuesto se hará en cada Legiscual defiere la Constitución, e latura ESTRICTAMENTE DE" ACUERDO 3.—No puede afirmarse perentoriamente CON LAS REGLAS DE LA LEY RESPECque existan leyes de mayor o mejor categoTIVA; y, c) En el presupuesto no se puede ría unas en relación con otras, pero es lo apropiar partida alguna que no haya sido cierto que ésta orgánica del presupuesto ocupropuesta a la respectiva Comisión permapa una posición muy distinta por querer del nénte, y que no corresponda a un gasto deConstituyente, puesto que él mismo,d e modo eretado por ley anterior o a un crédito ju- - expreso ordenó al Legislador sujetarse a ella dicialmente reconocido, Sobra decir, por tande una manera tan ostensible que no hay

to, que la contravencióna cualquiera de estas lugar. a vacilación alguna sobre el particular. | tres condiciones fundamentales, constituye No obstante ser, por lo menos en la forma, una infracción a la Carta, pues, de lo contanto la-ley orgánica del presupuesto como trario, si no lo fuera, no hubiera sido necelas que anualmente se expiden en función de sario realizar el esfuerzode elevar a la cateella, leyes de igual categoría, resulta que las goría de normas constitucionales éstas" de segundas obedecen ineludiblemente a un orque se viene hablando, precisamente “para den de precedencia en el cual la ley 64 de. imponer el orden en la hacienda pública, al 1931, por-su prelación temporal, somete a elaborar el Presupuesto, al gastar los fondos las posteriores a determinados requisitos de y al controlarlos”. . forma y de fondo, con tal tuerza subordinan2—No es la ley de presupuesto sino en. su. te que las segundas no pueden operar indepuro sentido formal una de aquéllas que pendientemente de la primera que las rige lenga carácter de acto legislativo con todos y las hace acomodar a sus preceptos. los atributos propios de él, pues. ella solamentes e expide para un periodo fiscal —un Corte Suprema de Justicia. — Sala Plena, — Boaño— agotado el cual, la dicha ley deja de gotá, septiembre treinta de mil novecientos cuasobrevivir. Además, no tiene ella la permarenta y siete, nencia que ex el tiempo requiere toda ley. He ahí la razón en virtud de la cual, de confor. (Magistrado ponente: doctor. Jorge E. Gutiérrez

midad con el régimen constitucional vigente, Anzola) E] 512 GACETA JUDICIAL tud de la cual de conformidad corel régimen consse tiene en cuenta que ella con gran previsión se titucional vigente a partir 34'Ía reforma de 1945, ñaló pautas para el futuro no solamente con rt la ley anual no puede expedirse sino con sujeción pecto al Gobierno sino también para el Congres a ciertos rigurosos y estrictos preceptos señalados resulta aceptable afirmar entonces que todas s en la Carta o regulados en virtud de una ley éspedisposiciones deben ser cumplidas de modo “estri cial —la Orgánica del Presupuesto— a la cual deto” como lo dispone la Constitución, es decir, “ajus. fiere la Constitución. tándose enteramente a la necesidad o a la ley” ¿Cuál es, entonces, el carácter propio de la ley consiguiente, cuando el artículo 210 de la Constitu 64 de 1931, “Orgánica del Presupuesto Nacional” ción ordena que lá ley de presupuesto debe elaboa la que defiere la Constitución de modo tan exrarse “con sujeción estricta a la ley respectiva? preso? ¿Se trata de una simple ley común que decir, a la 64 de 1931, todó está demostrando q puede ser alterada o violada por el legislador esos moldes son de rigurosa aplicación por el Le cuantas veces lo desee, sin que por eso se modifigislador que anualmente cumple la función de ex que en lo más mínimo el principio constitucional pedir el acto presupuestal. . que ordena obedecerla? ¿Es ésta una ley jerárgicaEn el caso actual no se trata propiamente de uh

vicio de forma en la ley acusada, sino de una presmente superior a las otras? Cuando la Constitución en su artículo 210 ordecripción más sustancial, por lo cual no es necesa: na que “en cada legislatura y estrictamente de rio afrontar la discusión sobre la competenciad i acuerdo con la ley respectiva se expedirá el Presula Corte cuando se trate de actos meramente pre puesto General de Rentas y Ley de Ápropiaciones”, paratorios de la ley o que miran a su formación. no puede entenderse otra cosa que la referencia 0 Confrontado el artículo 45 del a ley 60 de 1948 sujeción a un cuerpo legal ya existente en el cual con las regulaciones de la ley orgánica del presu se establece la manera de regular la formación, puesto, resulta un cuerpo verdaderamente extra elaboración y expedición del Presupuesto. En la ño dentro del conjunto de disposiciones exped: actualidad dicha ley no es otra que la 64 de 1931 para el año fiscal de 1947, que no se compadece en “Orgánica del Presupuesto Nacional”, vale decir, manera alguna con los preceptos de la ley 64 que al cumplirse por el legislador esta trascenden1931 y que peca abiertamente contra la técnica le tal función cada año, debe acomodar su conducta gislativa a que debe acomodarse la ley anual, de un modo “estricto” a esa Ley Orgánica. más de violar claramente la Constitución Naciont No puede afirmarse perentoriamente que existan cuando ésta ordena que debe subordinarse por eh leyes de mayor o mejor categoría unas en relación tero a aquélla, razón por la cual debe ser declara con otras, pero es lo cierto que ésta orgánica del do inexequible, |

presupuesto o sea la 64 de 1931, ocupa una posiEn cuanto se refiere a los otros dos motivos ( ción muy distinta por querer del Constituyente inexequibilidad alegados por el demandante con puesto que él mismo, de modo expreso ordenó al tra el artículo 45 de la ley 60 de 1946, no considera Legislador sujetarse a ella de una manera tan osla Corte que haya necesidad de estudiarlos porque - Los vicios d tensible que no hay vacilación alguna sobre el parya se halló comprobado un motivo suficiente d ticular. No obstante ser, por lo menos en la forma, inexequibilidad y por eso se omite la consideracióntanto la ley orgánica del presupuesto como las que de ellos. , - En virtud de las consideraciones que anteceden, - anualmente se expiden en función de ella, leyes de igual categoría, resulta que las segundas obedécen la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, oído ineludiblemente a un orden de precedencia en el | el concepto del señor Procurador General de la Nación, DECLARA INEXEQUIBLE el artículo 45 cual la ley 64 de 1931 por su prelación temporal somete a las posteriores a determinados requisitos de la ley 60 de 1946, de forma y de fondo, con tal fuerza subordinante que las segundas no pueden operar independiente. Cópiese, notifíquese, dése aviso al señor Minismente de la primera que las rige y las hace acomotro de Hacienda y Crédito Público y a las Honoradar a sus preceptos. bles Cámaras Legislativas y publíquese en la Ga

Puesto que la Ley Orgánica del Presupuesto fue. ctta Judicial, elaborada de acuerdo con la técnica y atendiendo primordialmente. a la realidad fiscal de la Nación, Con salvamento de voto, Ramón Miranda, — E con un cierto sentido de permanencia indefinida Germán Alvarado. — Francisco Bruno, — Con sal que en la práctica ha resultado útil y, además, si vamento de voto, Pedro Castillo Pineda, — Con / í

JUDICIAL 513

GACETA amento de voto, Aníbal Cardoso Gaitán, — o de fondo. Sobre esta tesis, que constituye nuestra Cock, — Con salvamento de voto, Agustín opinión, podríamos aducir muchos argumentos, que Mútmez Prada. — Jorge E. Gutiérrez Anzol—a C,on omitimos, porque no queremos plantear una polé- mento de voto, Ricardo Hinestrosa Daza, — mica, sino hacer una aclaración, do Jordán Jiménez. — Alvaro Leal Morales.— Hay constituciones, como la alemana y la cuba" lbriel Rodríguez Ramírez, — Con salvamento de na, donde no se permite incluir en la Ley de Prelito, Hernán Salamanca, — Domingo Sarasty M.— supuesto disposiciones de carácter permanente e ltuterio Serna R, — Manuel José Vargas. — Emiindefinido, extrañas a él a semejanza de la ley. l Prieto H., Oficial Mayor en propiedad. acusada. En nuestro Estatuto Fundamental la prohibición ACLARACION . no es explicita. Ella emerge del articulo 210 que dice que “en cada legislatura y estrictamente de 4 vimos en las discusiones que por vicios de acuerdo con las reglag de la ley respectiva, se exma no está facultada la Corte para declarar inpedirá el presupuesto”. De ahí concluímos que la uibles las leyes; pero la disposición acusada Ley de Presupuesto está sometida en su expedición está en ese caso, porque su inexequibilidad no a Ciertas normas que deben cumplirse en función nde sólo de la ubicación en la Ley de Presude la Constitución, como ocurre en otros varios o, a la manera de cualquier ordenamiento, casos que se podrían citar. orporado dentro del marco de una ley distinta”, Cuando la ley 64 de 1931 prescribe, en el artículo claro que por esta razón la impugnación sería 29, cuáles son las disposiciones que ha de contener antitecnicismo, lo que nada significa ante la la Sección Tercera, excluye, por principios de herión del copo de la constitucionalidad de las menéutica, la inclusión allí de disposiciones de otra naturaleza. Vale decir que por estas normas trata aquí, do lo dice el fallo, de “una presse ha tecnificado el presupuesto. ón más sustancial”. Hay, pues, una prohibición implícita que es preue en nuestro sentir, la inconstitucionalidad ciso acatar por ministerio del artículo 210 de la de consistir: a) En irregularidades en la forConstitución. Si se desobedece, el legislador se sale ón de las leyes (vicio formal); b) En oposición del radio de sus facultades, lo cual es para nosotros o legal a una norma constitucional (incons. un vicio de incompetencia radical. tionalidad material o de contenido), y c) En cia o limitación de atribuciones del LegislaLo expuesto es suficiente para dar más consigincompetencia radical: absoluta o relativa). tencia a nuestro voto. concepto es cosa muy distinta de la preferen- - Bogotá, 30 de septiembrede 1947, la iniciativa de ciertas leyes (artículo 80 de itución), vicios de las letras b) y c) son sustanciales Eleuterio Serna R. — Victor Cock. 510 2 GACETA JUDICIAL A dá - El doctor Oswaldo Rengiél fejoerc,ici o de la doles la devolución de las sumas gastadas en tal e) En el pres acción consagrada por el artículo 214 de la Constiobras, como lo dispuso el Decreto 1541 de 1946 que: alguna que : - tución Nacional, pide a la Corte que declare la invino a corroborar el artículo acusado de la ley exequibilidad del artículo 45 de la ley 60, de 1946, de 1948, es un atentado, al artículo 16 de la Ca que antes se mencionó, | correspondiente a la de presupuesto nacional del año fiscal que transcurre de enero he al 31 de dic) El artículo 30 de la Constitución Nacion ciembre de 1947. garantiza los derechos adquiridos, los ' cuales - pueden ser desconocidos ni vulnerados por ley El artículo acusado dice: í posteriores, Al consagrarse en la ley 84 de 18 “Con los aportes que la "Nación hubiere hecho un derecho en beneficio de los habitantes del har: o hiciere para el saneamiento y traslado del barrio rrio Alfonso López, el artículo 45 de la ley 60 de obrero Alfonso López de Popayán, se formará'ún 1946, que es ley posterior, violó un derecho adq

fondo de acuerdo con el plan determinado en el rido por cuanto establece la obligación de reemb Decreto Ejecutivo númerd 1541 de mayo de 1946”, sar al Estado los gastos hechos en la labor de sa-' El demandante afirma que la anterior disposineamiento de que se viene hablando. | .ción es.contraria a los articulos 210, 16 y 30 de la Se considera: Carta Fundamental. Sus argumentos se resumen así: El artículo 210 de la Constitución Nacional tiene ' Hay violación del artículo 210 de la Constitución como aplicación y fundamento de su expedició dato difere por cuanto éste estableció que “en cada legislatuel hondo interés desde hacía mucho tiempo sen claramente« á” a las regla: ra y estrictamente de acuerdo con las reglas de do por la colectividad colombiana expresadoco la ley respectiva se expedirá el presupuesto genecretamente por el Gobierno que sostuvo la nec nte en est ral de «rentas y la ley de apropiaciones”. La ley sidad de una reforma tendiente a evitar el ca a recurrir respectiva a que se refiere la norma anterior, viene producido con anterioridad por el desorden en iría recordar, a ser la 64 de 1931 “Orgánica del Presupuesto” y . manejo y derroche de los fondos públicos. Por e os en los m: éstá última ordena a su vez que el mismo se divi. al discutirse la reforma constitucional de 1945, 14, 15 y 18d entonces Ministro de Gobierno al solicitar es No podría, 1 dirá en tres partes que son: a) Cálculo de rentas; b) Presupuesto general de gastos, y, c) Disposiciotrascendental innovación, se expresó de la siguie ción Nacion

nes generales “que contendrá aquellas normas rete manera: utar alguna lacionadas con las rentas y gastos computados que “Desde los tiempos de la Misión Kemmerer s a él confe Se estimen oportunas para la ejecución del presuviene luchando por imponer orden en la hacien puesto que trata de expedirse”. Como la disposipública al elaborar el presupuesto, al gastar | ción acusada es extraña a la ejecución del presufondos, al controlarlos. Pero después de la legis] puesto, —agrega el demandante— ella viola el ción que se adoptó inicialmente con ese propósi mandato expreso contenido en el artículo 210 de congresos y gobiernos han venido, al amparo: la Constitución Nacional. circunstancias excepcionales, luchando silencios h) También se infringe el artículo 16 de la Carta mente por destrui? esas trabas y hoy, prácticame te, no existen”, (Explicación del señor Minist que dice: Gobierno, doctor Alberto Lleras Camargo, sob “Las autoridades de la República están instituí- la reforma constitucional), das para proteger a todas las personas residentes - en Colombia en sus vidas, honra y bienes, y para Las anteriores ideas vinieron a plasmarse “asegurar el cumplimiento de los deberes sociales Reforma Constitucional por medio de los artícuió del Estado y de los particulares”. 210, 211 y 212, La trascendencia, importancia Como la ley 84 de 1931 impusc a la Nación una neficios futurcs que se derivan de estos nu “obligación consistente en hacer un estudio sobre textos, relativos todos. a la forma y contenido saneamiento del barrio Alfonso López de Popayán - ley de presupuesto anual, es suficientemente €

o su traslado a otro sitio y una vez hecho éste cida y advertida por el pueblo colombiano. E comparar qué obra era más fácil por los aspectos tículo 210, principalmente, consagra los siguk técnico, económico, higiénico y de conveniencia, principios: a) Es al Congresc a quien le corres para decidirse por uno de ellos, y, el saneamiento de establecer lay rentas nacionales y fijar los del barrio Alfonso López constituye un deber sotos de la administración; b) La expedición del cial del Estado, resulta que la determinación de supuesto se hará en cada legislatura estrietam gravar a los ciudadanos con esta medida, exigiénde acuerdo con las reglas de la ley respect E GACETA JUDICIAL 511 jastadas en tales: y, c) En el presupuesto no se puede apropiar parti- “El presupuesto se dividirá en tres partes: 1541 de 1946 que da alguna que no haya sido propuesta a la respec- “La primera parte denominada Presupuesto deado de la ley 60. tiva Comisión Permanente, y que no corresponda Rentas contendrá una relación de las entradas que o 16 de la Carta. un gasto decretado por ley anterior o a un cré- se estima habrán de recaudarse y de necesitarse dito judicialmente reconocido. Sobra decir, por para el año fiscal al cual se refiere el presupuesto. itución Nacional, tanto, que la contravención a cualquiera de estas “La segunda parte, denominada Presupuesto de ¡s, los cuales m tres condiciones fundamentales, constituye una inGastos, contendrá una relación detallada de las tracción a la Carta, pues, de lo contrario, si no lo apropiaciones requeridas para el mismo periodo, y

fuera, no hubiera sido necesario realizar el esfuer- ““La tercera parte denonminada Disposiciones 10 de elevar a la categoría de normas constitucioGenerales, contendrá aquellas normas relacionaes'Éstas de que se viene hablando, precisamendas con las Rentas y Gastos computados que se e “para imponer el orden en la Hacienda Públiestimen oportunas para la ejecución del Presu- ' ación de reembol- ; ca, al elaborar el presupuesto, al gastar los fondos puesto que trata de expedirse”, an la labor de sa y al controlarlos”. Este texto es idéntico en su esencia al artícula ando. - De esos tres requisitos fundamentales que ya 3% del proyecto que fue presentado por el entonces se recordaron, el segundo, que se refiere a un. Ministro de Hacienda, doctor Francisco de Paula ión Nacional tien arden concreto y determinado, explicado en un Pérez, aunque, al finalizar, figuraba en dicho armandato diferente de la Constitución misma, inditículo la siguiente explicación: ' ta claramente cómo se defirió “con sujeción estric- “Estas disposiciones generales regirán sólo duina expresado con- : ta” a las reglas de “la ley tespectiva”. No es sorantee l año fiscal para el cual se expidan. Tales e sostuvo la neceamente en esta ocasión cuando el Constituyente disposiciones no crearán nuevos impuestos, ni abo. e a evitar el caos. ordena recurrir o deferir a una ley especial. Baslirán los impuestos que existan, ni derogarán las el desorden, en el. faría recordar, por vía de ejemplo, los casos preleyes vigentes, ni anularán las obligaciones convistos en los numerales 4% del artículo 119, y 59, tractuales del Estado”. 2, 14, 15 y 18 del artículo 120 de la ley fundamen. Este apéndice que figuraba en el Proyecto y que tal. No podría, por consiguiente, sin violar la Consfue eliminado contiene una simple explicación de presó de la siguien itución Nacional, el Presidente de la República lo que se quiso ordenar por medio de la parte prinjjecutar alguna o algunas de las atribuciones y decipal. Parece suceder que haya sido suprimido por eres a Él conferidos en esos casos, sin subordinarinnecesario, aunque demuestra con claridad que isión Kemmerer $ Je por entero a lo que manden las leyes sobre la en el pensamiento de sus gestores estaba la idea den en la haciend de no permitir en la ley anual de presupuesto la ¡esto, al gastar la Es sabido que por virtud de la Ley 64 de 1931 inclusión de textos ajenos a esa materia, pues, es spués de la legisla > con ese propósito, e operó en el país una evolución trascendental en obvio, .que una ley que para su expedición exige requisitos diferentes a los de otras leyes y que xido, al amparo d nateria de régimen presupuestal, modificando así uchando silenciosa a anterior vigente sobre el particular, o sea, la ley concreta toda su finalidad al ordenamiento y expey hoy, prácticamen A de 1923, Para realizar ese progreso fue preciso dición de un presupuesto, no puede ni debe referirse a materias extrañas a esa misma intención. 1] señor Ministro d btener el concurso de expertos extranjeros que

“as Camargo, sobre on los nacionales, estudiaran la manera de garanEs sabido que en el Derecho Público la ley sobre en un cuerpo legal de vigencia indefinida . presupuesto no es considerada como tal sino en un iertos principios y normas que habrían de hacer ¿sentido puramente formal pues, su mismo conteni. ujetar al Gobierno y al Congreso a la observando la señala como uno de los diversos actos-condila de preceptos técnicos sobre esa materia. A ese ciones, ya que el cálculo de las rentas viene a ser strumento, precisamente por sus especiales cala condición para que pueda ejecutarse la acción erísticas se le dio el nombre de “Ley Orgánica de distribuir éstas en forma de gastos destinados al pl Presupuesto Nacional”. Dicho estatuto ha vesostenimiento del servicio público. ido cumpliéndose aunque en' forma relativa deNo es la ley de presupuesto, como 'se ha dicho ido a la posibilidad de que sea el mismo legisla «antes, sino en su puro sentido formal una de aquequien lo desobedezca precisámente por carenllas que tengan carácter de acto legislativo con is de un precepto superior que lo proteja. Pero todos los atributos propios de él, pues ella solaales y fijar los ga mal ha sido ya subsanado en virtud de la Remente se expide para un período fiscal —un año--- orma Constitucional que pone fin a ese vicio. agotado el cual la dicha ley deja de sobrevivir. latura estrictamen En su artículo 2?, la ley Orgánica del Presupues. Además, no tiene ellgy la permanencia que en el > la ley respectiv to ordena: tiempo requiere toda ley. “He ahí la razón en vir-