CSJ - SL2896-2019

RepúbellCieoc lao mbia ConSeu prdeeJm uas ticia SadleCa a saLcaibóonr al SadleDa e sconNg.3e" s tión JIMENA ISABEL GODOY FAJARDO Magistrada ponente SL2896-2019 Radicación n. 68961 º Acta 25 Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019). La Sala decide el recurso de casación interpuesto por NELLY ALOMIA DE SUÁREZ contra la sentencia proferida por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, el 16 de diciembre de 2013 dentro del proceso ordinario laboral que adelantó en contra de LA NACIÓN

- MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - GRUPO

INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTIÓN DEL PASIVO

SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA.

Acéptese el impedimento presentado por el Magistrado Donald José Dix Ponnefz a folio 72 y vto. del cuaderno de la Corte. Reconózcase y téngase a la Dra. Karina Vence Peláez como apoderada judicial de la Unidad Administrativa Especial de

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Radicancº.6i 8ó9n 61 Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los términos y para los fines del poder que le fuera conferido a folios 47 -70 cuaderno de la Corte. l. ANTECEDENTES Nelly Alomia de Suárez llamó a a La NaciónJUICIO Ministerio de la Protección Social - Grupo Interno de Trabajo

para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, con el fin de que se le reconociera y pagara, el valor de la mesada pensiona! en forma completa, como se le venía reconociendo antes de la expedición de la Resolución n. º 000420 de 26 de mayo de 2006 y sin ordenar la devolución de la suma de $215.410.215,17; a reintegrar de manera indexada las diferencias dejadas de cancelar con ocasión de la decisión tomada unilateralmente en el citado acto administrativo, a partir de la fecha en que aplicó en nómina y hasta que se realizara en forma completa y oportuna el pago de la mesada pensiona! y, al pago de las costas. Fundamentó sus peticiones, en que: la Empresa Puertos de Colombia le reconoció sustitución pensiona! en Resolución n. 000397 de 28 de febrero de 1990, en calidad de cónyuge º sobreviviente de Eudoxio Suárez Riascos, fallecido el 15 de diciembre de 1989; posteriormente, el Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia expidió la Resolución n. 000420 de 26 de mayo de 2006 y, con º fundamento en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, de manera unilateral ajustó su mesada pensional de $3.179.875, 71 a

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2 Radicación n. º 68961 $1.921.157,89, además de ordenar el reintegro de la suma de $215.4 1 O. 215, 1 7; lo anterior, porque la sentencia de primera

instancia proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura de 23 de marzo de 1993 que ordenaba la reliquidación de la pensión, fue enviada al • Tribunal Superior de Bogotá, a fin de que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta, corporación judicial que, revocó la decisión de primera instancia en fallo del 14 de junio de 2001. Por lo anterior, según el criterio de la entidad demandada, la Resolución n.º 1934 de 18 de septiembre de 1997, mediante la cual el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en liquidación dio cumplimiento al fallo de primera instancia reajustando el monto de la pensión de sobrevivientes, «perdsiuó fu erzae jecu, toporr ilaa » desaparición de un presupuesto de derecho indispensable para su v1genc1a. Señaló que la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, confirmó auto inhibitorio en investigación adelantada en su contra, por considerar que su actuación fue de buena fe. Para concluir, expuso que agotó reclamación administrativa sin obtener respuesta de la entidad convocada al juicio. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensiona! y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social - UGPP al contestar la demanda, de los fundamentos fácticos aceptó: el reconocimiento de la sustitución pensiona! por parte de la Empresa Puertos de Colombia, el ajuste unilateral a su 3 SCLAJPT-10 V.DO Radicación n. º 68961 mesada, la orden de reintegro de la suma de $215.410.215.17 y, la revocatoria de la sentencia de primera instancia que

ordenó reajustar la prestación pensiona! a la demandante, por vía del grado jurisdiccional de consulta. Presentó oposición total a las pretensiones, propuso la excepción previa de falta de jurisdicción y la de fondo de prescripción, así como las que denominó, inexistencia del derecho reconocido en la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura el 23 de marzo de 1993, «LA RESOLUCIÓN 000420 DE 2006 SE AJUSTA A LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY», «EL ACTOR NO CUMPLE CON EL SUPUESTO DE HECHO DE LA NORMA PARA ACCEDER A LO PRETENDIDO - INEXISTENCIA DEL DERECHO RECLAMADO», buena fe de la demandada, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y la genérica {f1.4º8158 cuaderno principal).

11. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura, mediante concluyó el trámite y emitió fallo el 26 de agosto de 2013 {f3.8º5394 cuaderno principal), en el que resolvió:

PRIMERO.- ABSOLVER a la NACION MINISTERIO DE HACIENDA Y

CREDITO PUBLICO UNIDAD ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL UGPP, representada legalmente (. .. ), de los cargos formulados en su contra por la señora NELLY ALOMIA DE SUAREZ identificada (. .. ). SEGUNDO.- DECLARAR que la demandante señora NELLY ALOMIA

DE SUAREZ, identificada (. . .), debe seguir devengando su mesada pensiona[ en los términos indicados en la Resolución No. 000420 de Mayo 26 de 2006, sin que tenga que reintegrar la suma de $215.04.121157,. TERCERO.- CONDENAR a la demandante en costas. Liquídense por secretaria, para tal fin, fíjese como agencias en derecho la suma de SCLAJPT-10 V.DO Radicación n. º 68961 $29745.0O ,OE .n v irdteul dod ispupeosertln o u me2r°a dlea lr tículo 19d el aL e1y3 9d5e2 01q0u,me o dieflai rctóí 3c9u2dl eoCl ó dideg o ProcediCmiiveinlt.o CUARTSOie. s-tpar ovidneofn uceiarape e lEaNdVaIA eRn C ONSULTA antleaS alLaa bordeaHllo noraTbrlieb uSnuaple rdieoDlri strito Judidceie asltc ai udad. QUIN-TLOap. r esepnrtoev idqeunecdniaoa t ifiecnaE dSaT RADaOlS tendoelr o d ispueenes ltl oi tbe)dr eaallr tí4c1ud leCol. TP.y.S .Se.n concordcaonencla i rat í8c1ui lboí dem. 111S.E NTENCDIEAS EGUNDAI NSTANCIA La Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, resolvió el recurso de apelación de la demandante, así como el grado jurisdiccional de consulta en favor de la entidad demandada, en fallo de 16 de diciembre de

2013 (f.º 415-4c3u9a dedreni on stanecni eal squ)e, d ispuso, confirmar la decisión de primer grado, sin costas. En lo que estrictamente interesa al recurso extraordinario, el Tribunal fijo como problemas jurídicos a resolver: i) establecer si a la demandante le asistía el derecho a percibir su mesada pensiona! en los términos anteriores a la expedición de la Resolución n. º0 00420 de 2006 y, ii) si debía reintegrar a la administración la suma de $215.410.325.17, «pocro ncedpet o sumapsa gadadsem ás». El colegiado encontró establecido, que la decisión judicial que ordenó el reajuste de la pensión a la demandante, debía ser objeto de estudio a través del grado jurisdiccional de consulta, lo que efectivamente sucedió después de 4 años de proferida la 5 SCLAJPT-10 V.DO Radicación n. º 68961 sentencia de pnmera instancia, por lo que, aquella decisión «nunclal eag óe staerj ecutor«ilaqodu aea» ,l ap ostpreer mite º colefgáicri lmqeunelt aeR esoluNci.1ó 9n3 d4e 1l8 d ed iciembre de1 997q,u es ee xpidpioeórl F onddoe P asiSvooc idaePl u ertos deC olombeinac ,u mplimideenlmt eon tafdaol ldoe p rimera como ya se indicó, al instanecsitaue,vq ou ívocammoetnitvea do», no haberse surtido el grado jurisdiccional de consulta.

A continuación, abordó el punto relacionado con el reintegro de las sumas pagadas a la actora del juicio con ocasión de la sentencia judicial de primera instancia, que a la postre fue revocada y, concluyó: Teniendo en cuenta lo anterior, esta Sede Judicial de Descongestión avala desde ya la decisión tomada por el Juez de Instancia, quien consideró que el reintegro de los $215.4 10.215.17, ordenados en el º Artículo Tercero de la Resolución N . 000420 de 2006, no tiene respaldo legal alguno, no solo porque el fallo dictado por la Sala de Descongestión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, no lo contempló, ya que ni siquiera fue materia de debate, sino también porque la actora recibió de buena fe los montos adicionales por concepto de mesadas pensionales ordenados a través de acto administrativo proferido por el Fondo del Pasivo Social de Puertos de Colombia, quien a motu proprio los empezó a pagar, pasando por alto que la sentencia dictada por el Juez Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura no estaba ejecutoriada. Hay que decir también, que el apoderado de la parte actora, no se percató de que el A qua había tomado en comento, al apelar el hecho de que la demandante tuviera que reintegrar la suma antes dicha. A continuación, abordó el estudio de la legalidad de la decisión adoptada por la demandada en la Resolución n. º 000420 de 2006, la que consideró no vulneraba derecho alguno de la demandante, aspecto «coenx cepcdiesó una rtíctuelroc ero», que analizó a partir del artículo 73 del CCA y la interpretación

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6 Radicación n. º 68961 que del mismo hiciera el Consejo de Estado en sentencia de 16 de febrero de 2001, expediente 12907 de la que transcribió un aparte; así como también del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, cuya aplicación soportó en la sentencia de esta Corte con radicación CSJ SL, 22 abr. 2008, rad. 32516 y en la CC T-057 de 2005, para concluir, que no era necesario que el Ministerio de la Protección SocialGrupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, [. .. ] debiera informar por escrito a la demandante de la decisión de desmontar el reajuste pensiona[ que le había sido reconocido en cumplimiento de la sentencia 038 del 23 de marzo de 1993, proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura (V}, pues al serle notificada la sentencia del el 14 (sic) de junio de 2001, emanada de la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, la actora ya tenía conocimiento de que el reajuste reconocido devino en ilegal, razón por la que no tenía derecho al mismo. Igualmente se debe advertir, que si el reajuste ordenado por decisión judicial no ejecutoriada era contrario a la ley, como .finalmente se decretó en segunda instancia, esto le exoneraba de notificar a la demandante tal decisión de conformidad con lo indicado en los artículos 69 y 73 del C.C.A., razón de más para considerar que no hubo vulneración alguna de los derechos constitucionales de la

demandante.

IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la demandante, concedido por el Tribunal admitido por la Corte y sustentado en tiempo, se procede a resolver.

V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la censura que la Corte case la sentencia impugnada, en sede de instancia «REVOQTUOET ALMElNdaTe E

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Radicancº.6i 8ó9n6 1 primgerra deon s ua rtícpurliom esreog,u n(deox ce(p(tsqoiu ne tengqau er eintelgasr uamrad e$ 215.410.2y1t 5e.r1c7e»r)o ». Con tal propósito formula un cargo, por la causal primera de casación, que no obtuvo réplica y, enseguida, se estudia. VI.C ARGÚON ICO Acusa la sentencia impugnada de ser violatoria de la ley sustancial por vía directa, en la modalidad de interpretación errónea del artículo 19 de la Ley 797 de 2003; 69 y 73 del CCA, 74, 28, 14, 34 y 35 del CCA. «qulel eavd óe sconloocaser rt ículos» Aduce que no existe duda, de que la pensión que devenga en calidad de sustituta del pensionado Eudoxio Suárez Riascos proviene del tesoro público, lo que permitiría dar aplicación al artículo 19 de la Ley 797 de 2003; sin embargo, advierte que no se observa que la misma haya sido adquirida sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas convencionales y legales vigentes en la época de su

reconocimiento, o con documentación falsa, amén que no se debatió en el juicio si la misma se reconoció irregularmente.

Luego refiere: En tratándose de actos administrativos de contenido particular, no basta que estén dadas las condiciones objetivas para revocar de manera unilateral, sino que la administración debe contar con la anuencia del particular en razón de los derechos subjetivos reconocidos por la misma administración.

SCLAJPT-10 V.DO Radicación n. º 68961 Así, si es el interesado quien solicita la revocatoria de un acto que lo afecta, la administración advertida de la configuración de alguna de las causales, debe proceder a su revocatoria para dejar sin efectos decisiones adoptadas por ella misma; por el contrario frente a actos de contenido particular y concreto que reconocen derechos, su revocatoria adquiere una connotación distinta en tanto no basta con demostrar la existencia de la causal, sino que la ley en desarrollo del principio de seguridad jurídica exige que la administración cuente con el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho reconocido; de allí que si la administración se pronuncia a través del acto administrativo reconociendo derechos a terceros luego de estar en firme el acto advierte que se da alguna causal para su revocatoria, no puede abrogarse la fa cuitad de revocarlos de manera unilateral sin contar con la anuencia de los terceros a quienes les fue reconocido un derecho subjetivo o creado la situación del mismo carácter. Lo anterior no impide la posibilidad de que la administración cuestione su propio acto en tanto lo considera violatorio del orden legal, sólo que en tal hipótesis deberá hacerlo a través del ejercicio de la acción de

lesividad, esto es, demandando su propio acto ante la jurisdicción contenciosa administrativa en busca de anularlo, así se desprende de la lectura del inciso primero del artículo 73 C. C.A. . VIIC.O NSIDERACIONES El punto en el que finca el error jurídico que la censura le achaca al Tribunal, se concreta a la imposibilidad de que la ent id ad demandada pudiera efectuar la revocatoria directa del acto administrativo que, con fundamento en una decisión judicial, dispuso el reajuste de la mesada pensiona!, sin contar con el consentimiento o la anuencia de la titular del derecho. Sobre tal aspecto, expresó el Tribunal: En ese orden de ideas, queda claro que no era necesario que el Ministerio de la Protección Social, por intermedio del Grupo Interno de Trabajo, creado especialmente para revisar el tema de los reconocimientos e inusitados incrementos anuales en las pensiones de la extinta Puertos de Colombia, debiera informar por escrito a la 9

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Radicación n. º 68961 demandante de la decisión de desmontar el reajuste pensiona[ que le había sido reconocido en cumplimiento de la sentencia 039 del 23 de marzo de 1993, proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura (V}, pues al serle notificada la sentencia del el 14 (sic) de junio de 2001, emanada de la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, la actora ya tenía conocimiento de que el reajuste reconocido devino en ilegal, razón por la que no tenía derecho al mismo. Igualmente se debe advertir, que si el reajuste ordenado por decisión

judicial no ejecutoriada era contrario a la ley, como finalmente se decretó en segunda instancia, esto le exoneraba de notificar a la demandante tal decisión de conformidad con lo indicado en los artículos 69 y 73 del C.C.A., razón de más para considerar que no hubo vulneración alguna de los derechos constitucionales de la demandante. Dada la vía de ataque escogida no es objeto de discusión que: (ila )Em presa Puertos de Colombia le reconoció sustitución pensional a la demandante, en su calidad de cónyuge supérstite del pensionado fallecido Eudoxio Suárez Riascos; (imied)ia nte providencia de 23 de marzo de 1993, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura condenó a la Empresa Puertos de Colombia a reajustarle la prestación pensional; (iii) antes de quedar ejecutoriada la sentencia, la entidad accionada dio cumplimiento al pago de dicha condena; (iavl )re solver el grado jurisdiccional de consulta, la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. revocó las condenas impuestas y, en su lugar, absolvió a la empresa demandada de todas las pretensiones incoadas en su contra; (va )tr avés de la Resolución n. º 000420 de 26 de mayo de 2006, la accionada revocó la Resolución n.º 1934 de 18 de diciembre de 1997 y dispuso que la pensionada debía reintegrar la suma de $215.410.215,17.

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Radicación n. º 68961 De la reseña fáctica realizada se advierte, a todas luces,

que la revocatoria que efectuó la administración pública en cabeza del Ministerio de la Protección Social - Grupo Interno de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, no solamente encuentra sustento, como lo concluyó el en lo adq uem, dispuesto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, sino en su obligación de protección y defensa del erario, lo que conllevaba revocar el pago de unos dineros que se hicieron con fundamento en la sentencia judicial que no se encontraba en firme y, que posteriormente, fue objeto de revocatoria por el Tribunal al estudiar el grado jurisdiccional de consulta, es decir, dichas sumas se reconocieron sin el cumplimiento de los requisitos legales para adquirir el derecho. El citado precepto legal, en estudio de exequibilidad realizado por la Corte Constitucional en providencia CC C-835 de 2003, confirmó la necesidad de proteger los principios rectores de la función administrativa -objetividad, transparencia, moralidad y eficacia-. Lo anterior, con el propósito de que, oficiosamente, los funcionarios públicos estuvieran legitimados para verificar los términos en que fueron expedidos los actos administrativos en los que se reconocieron emolumentos con cargo al tesoro público. En ese sentido, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en su tenor literal prevé: ARÍTCULO1 .9R EVOTCOARAI DEP ESNIONESR EOCNOCISD A IRREGULRAMENT.LE os representantes legales de las instituciones de Seguridad Social quienes respondan por el pago hayan o o reconocido reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar o deo ifceilco u pmlimideeln otrsqoe u ispiaatrl oaas d quidseilc ión

SCLAJPT-10 V.00 ll Radicación n. º 68961 deerchyol a legalidadd elo sd ocumeqnutseior vsie rodnes poortpear a obteneel rr encooimcientyo p agod ela suam o presactiónf zja o peiórdica a cargdoel teso poúrblicoc,ua ndqou iear queexi sat moivtos enra zónd elo sc ualesp uea dspuonqeurse e r encooióc indbeidamente una peniósn o una preasciótne coómnica. En casod ec opmrobare l incupmlimientdoel o sr eqisiutoos q ueel rencooimcientseo h izoc on basee nd ocumaceiónnt falsa, debe el funcionario procedea rla rveoactoar diirceat del actaod ministatrivoa unsi ne l consimeienntto del parictulary c opmulsarc poiasa lasa utiodardecso pmettee.n s Así las cosas, al habérsele asignado el deber a las entidades de Seguridad Social, así como a aquellas que respondan por el pago o reconozcan prestaciones económicas con cargo a los recursos del erario, de verificar de manera oficiosa el cumplimiento del os requisitos necesarios para la adquisición del derecho y al haberse encontrado acreditado ene l subl iqtuee la decisión judicial quesi rvió detí tulo para el pago de un mayor valor de la pensión a la actora del juicio, fue posteriormente revocada ens u integridad por el Tribunal Superior deB ogotá, la consecuencia lógica y obvia era la revocatoria de la decisión que dispuso el reajuste de la prestación, al no contar la decisión que

la reconoció con la firmeza que consolidara enc abeza de aquella un derecho a su reconocimiento. Y enp unto a la protección del derecho al debido proceso, quee s al que se contrae el reproche de la censura, esta Corporación en sentencia CSJ SL 593-2018, indicó: Deo rtol ado, enlo q uaeta ñea l debidop roce,s doeerchfuon damenalt pouslatdoe nel aríctulo2 9 spuer, idoebrei gualmentdeeir csqeu neo crorec oné xitol a censa,u pruesle,g itimada la actacuión administatriva cons usteennt loas pluirmeniocnadas órdenes judiciale,s mal podía rpredicarsceo moob ligacióno d eberd ela enidtad accionada de haberc onvocado a la demandante a un escenario contioesnaoc e fectdoep odeharc eerfe civtasl asó rdenejusdi ciales tendieanp troetse geeler r ario.

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12 Radicación n. º 68961 Así mismo, esta Corte ha indicado que la revocatoria directa de los actos administrativos resulta admisible, aún, sin que obre el consentimiento del beneficiario, «ucandloae ntidad de segurisdoacdi easlt,i em qaures eo tgoórp ore rr,o r equivooc eancc iotónrvnaí dae l al ey». En sentencia CSJ SL, 7 jul. 2010, rad. 36707, sobre tal aspecto señaló: Ese tema atinente a la revocatoria del acto administrativo que otorga una prestación económica y la consecuente suspensión

del pago de las mesadas, ha sido definido por esta Sala, en el sentido de que tal decisión es procedente, aún sin el previo consentimiento del beneficiario, cuando la entidad de seguridad social, en este caso el ISS, estimare que se otorgó por error, equivocación o en contravía de la ley; así quedó definido en la sentencia del 20 de octubre de 2000, radicación 14513, reiterada en la del 14 de agosto de 2007, radicación 30418. La Sala ha explicado que en lo que hace al reconocimiento de prestaciones económicas, en principio las entidades de seguridad social no se hallan sujetas a restricciones como las que prevén los artículos 73 del C. C.A. o 357 del C.P. C. e incluso antes de la Ley 100 de 1993 el artículo 42 del Decreto 2665 de 1988, previó que el J. S. S. debe proceder a la suspensión inmediata de las prestaciones económicas y de salud cuando se compruebe que conforme a los reglamentos no se tenía derecho a ella, desde luego quedando a salvo la posibilidad de los afectados de acudir a la justicia, pues la entidad deberá responsabilizarse por los perjuicios que pueda generar su actitud si resulta ser contraria a la ley. Así las cosas, es evidente que se equivocó el Tribunal al concluir que no podía el ISS revocar en f arma unilateral el acto administrativo mediante el cual le había concedido al actor la pensión de sobrevivientes; sin embargo, los cargos no están llamados a prosperar, en tanto en instancia la Corte llegaría a la misma conclusión. En consecuencia, al no encontrarse acreditado yerro en la

actuación del Tribunal, el cargo no prospera. Sin costas en el trámite extraordinario dado que no hubo réplica. 13 SCLAJPT-10 V.DO Radicación n. º 68961 VIIDIE.C ISIÓN Enm éridteol oe xupest,ol aC otreS upredmeaJ usticia, SaldaeC asacLiabóonr aald,m iinstrajnusdtoi ecnin ao mbdree laR epúblyip coara u toriddela ald e yN,O C ASAl as entencia preorfideal1 6d ed iciemdber2 e01 3p orS alLaa bordael GRUPOI NTERNDOE TRABAJOP ARA LA GESTI PASIVSOOC IADLE L AE MPRESPAU ETROSD EC O Sicnos taesne lr ecuerxstor aorri.do ina Cópie,ns oetiufieqse,p ubluíeqs,ce úmplyad see exepdieanltt rei budneoa rlei ng.

IMPEDIDO

DONALDJ OSÉD IXP ONNEFZ

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