CSJ - SL4226-2021

DOLLY AMPARO CAGUASANGO VILLOTA Magistrada ponente SL4226-2021 Radicación n.° 80117 Acta 33 Bogotá, D. C., siete (7) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). La Corte decide el recurso de casación interpuesto por AURA JUDITH ARIAS HERNÁNDEZ contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, el 13 de septiembre de 2017, en el proceso ordinario laboral que instauró la recurrente contra

el DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER.

I. ANTECEDENTES Aura Judith Arias Hernández llamó a juicio al Departamento de Norte de Santander, con el fin de que se declare que entre Mario Sierra Gelvez y el Departamento de Norte de Santander existió un contrato de trabajo por el término presuntivo, quien era beneficiario de los derechos y garantías pactadas en la convención colectiva de trabajo; que

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Radicación n.° 80117 se dé cumplimiento a los artículos 35, 36 y 37 de dicho acuerdo en obedecimiento al acta de diálogo y concertación del 31 de mayo de 1999, así como a los principios de favorabilidad, condición más beneficiosa y primacía de la realidad y, que el demandado está en la obligación de reconocer los derechos a la actora, dada su calidad de cónyuge supérstite. Como consecuencia de lo anterior, pide que se le condene a reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes desde el 19 de junio de 2001, como sustituta de la pensión

de jubilación del señor Mario Sierra Gelvez, junto con las mesadas adicionales, conforme al numeral 2 del acta de diálogo y concertación suscrita el 31 de mayo de 1999 y la convención colectiva de trabajo, más los intereses moratorios, las costas del proceso y lo que resulte ultra y extra petita. Fundamentó sus peticiones en que, contrajo matrimonio con el señor Mario Sierra Gelvez el 17 de marzo de 1984, quien falleció el 19 de junio de 2001; que su esposo prestó servicios al Departamento de Norte de Santander, Secretaría de Vías y Transporte, desde el 26 de agosto de 1982 hasta el 20 de julio de 2000, esto es, por espacio de 17 años, 10 meses y 24 días. Indicó que su cónyuge fue desvinculado del servicio al suprimirse la «planilla de obreros» de dicha secretaría, a partir del 20 de julio del 2000; que en el último año devengó un salario diario de $16.021; que era afiliado al Sindicato de

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Radicación n.° 80117 Obras Públicas del Departamento de Norte de Santander, por lo que fue beneficiario de la convención colectiva durante toda la relación laboral y, por consiguiente, destinatario de todas las prestaciones sociales extralegales. Señaló que Mario Sierra Gelvez acreditó los requisitos para acceder a la pensión de jubilación anticipada conforme a los postulados del acta de diálogo y concertación, suscrita entre el departamento y el sindicato, en la cual se acordó, entre otros, otorgar la pensión de jubilación anticipada y

proporcional para aquellos trabajadores con más de 15 años de servicios y menos de 20, en concordancia con el acuerdo colectivo. Explicó que dicha acta tuvo como origen la concesión de facultades extraordinarias al gobierno departamental a través de la Ordenanza 046 de 1998, con el fin de que éste diseñara un plan de retiro voluntario para los trabajadores oficiales vinculados con dicho ente territorial, motivo por el cual, se suscribió en el mes de enero de 1999 un acuerdo interadministrativo con la ESAP, en el que esta última se comprometió a prestar sus servicios para la reestructuración del sector central y descentralizado. Argumentó que tiene derecho a la pensión de sobrevivientes por su condición de cónyuge supérstite, la cual está derivada de la pensión de jubilación que surgió a favor del causante conforme al acta de diálogo y concertación suscrita entre el departamento y el sindicato. Por último, que

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Radicación n.° 80117 presentó reclamación administrativa para obtener la pensión, pero le fue negada (f.os 71 a 78). Al dar respuesta al escrito inicial, el ente territorial demandado se opuso a la totalidad de las pretensiones y, en cuanto a los hechos admitió el matrimonio celebrado, el deceso del trabajador, el tiempo de servicios prestados por éste en la Secretaría de Vías y Transporte, la fecha de desvinculación, el último salario, su afiliación a la organización sindical, así como la reclamación presentada por la actora. Frente a los demás supuestos fácticos dijo que no eran ciertos o no le constaban.

En su defensa adujo que el tiempo laborado por el señor Sierra Gelvez fue de tan solo 17 años, 10 meses y 27 días, el cual resultaba insuficiente para acceder a la pensión prevista por el artículo 35 de la convención, que exige un tiempo de servicios de 20 años; además, el acta de diálogo y concertación no fue suscrita por el gobernador del ente territorial. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación de otorgar pensión de sobrevivientes de carácter convencional a la demandante en su calidad de cónyuge, inexistencia del derecho reclamado por la demandante y la genérica (f.os 140 a 146).

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II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cúcuta al que correspondió el trámite de la primera instancia,

mediante fallo del 18 de junio de 2015 resolvió: PRIMERO: DECLARAR que MARIO SIERRA GELVEZ (q.e.p.d) tiene derecho a que el Departamento Norte de Santander le reconozca la pensión anticipada de jubilación contemplada en el Acta de Diálogo de Concertación celebrada entre el Departamento Norte de Santander y el Sindicato de Trabajadores de la Secretaría de Obras Públicas del Departamento Norte de Santander con fecha mayo 19 de 1999 en armonía con los artículos 35 y 36 de la Convención Colectiva de Trabajo, por las razones anteriores expuestas.

SEGUNDO: DECLARAR imprósperas las excepciones de

INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN DE OTORGAR PENSIÓN

ANTICIPADA COMO TRABAJADOR OFICIAL E INEXISTENCIA DEL DERECHO RECLAMADO POR LA DEMANDANTE, propuestas por el Departamento Norte de Santander, por las razones anteriores expuestas.

TERCERO: CONDENAR al DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER a reconocer y pagar a la señora AURA ARIAS HERNANDEZ dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, la pensión anticipada de jubilación a que tenía derecho el señor MARIO SIERRA GELVEZ (q.e.p.d) contemplada en el Acta de Diálogo de Concertación celebrada entre el Departamento Norte de Santander y el Sindicato de Trabajadores de la Secretaría de Obras Públicas del Departamento Norte de Santander con fecha mayo 19 de 1999 en armonía con los artículos 35 y 36 de la Convención Colectiva de Trabajo, a partir del 19 de junio de 2001, junto con las mesadas adicionales de junio y diciembre de cada año e indexación que se ha de causar mes a mes conforme al IPC certificado por el DANE, hasta la fecha en que se haga efectivo su pago, quede incluida en nómina de pensionados y se le empiece a pagar la correspondiente mesada de manera oportuna, para cuyo monto deberá tenerse en cuenta lo señalado en el artículo 37 convencional y los incrementos que por ley se hayan tenido año a año, advirtiéndose que la mesada pensional nunca podrá ser inferior al salario mínimo legal, por las razones anteriormente expuestas.

CUARTO: ABSOLVER al Departamento Norte de Santander de las demás pretensiones incoadas en su contra por la señora AURA

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Radicación n.° 80117 JUDITH ARIAS HERNANDEZ, por las razones anteriormente expuestas.

QUINTO: CONDENAR en costas al Departamento Norte de

Santander. Tásense.

SEXTO: ORDENAR se consulte la presente providencia con el superior de conformidad con el artículo 69 del C.P.L. (f.os 171 a

174).

III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, al desatar los recursos de apelación interpuesto por las partes y conocer en grado jurisdiccional de consulta a favor de la entidad territorial demandada, mediante fallo del 13 de septiembre de 2017 revocó íntegramente la decisión de primer grado y, en su lugar, absolvió al demandado de todas las pretensiones.

En lo que interesa al recurso extraordinario, el juez de alzada consideró como problemas jurídicos a resolver: i) establecer si el acta de diálogo y concertación del 31 de mayo de 1999 le era oponible al ente territorial demandado, para efectos de verificar si el trabajador Sierra Gelvez consolidó el derecho a la pensión de jubilación y, ii) determinar si la actora tenía derecho a que el Departamento de Norte de Santander le reconociera la pensión de sobrevivientes. Sostuvo que no existía controversia entre las partes frente a los siguientes supuestos fácticos: i) que el señor Mario Sierra Gelvez falleció el 19 de junio de 2001; ii) que prestó sus servicios para el Departamento de Norte de

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Radicación n.° 80117 Santander, en calidad de trabajador oficial, desde el 27 de agosto de 1982 hasta el 20 de julio de 2000, lo que equivalía a 17 años, 10 meses y 25 días; iii) que el causante era beneficiario de la convención colectiva de trabajo celebrada entre el Departamento de Norte de Santander y el Sindicato de Obras Públicas Departamentales y, iv) que la actora tenía la calidad de cónyuge supérstite del mencionado trabajador. Manifestó que era necesario verificar las circunstancias fácticas que dieron lugar al acta de diálogo y concertación del 31 de mayo de 1999, para determinar sus efectos jurídicos y su oponibilidad. Al respecto reseñó que: Mediante la Ordenanza 046 del 14 de diciembre de 1998, la Asamblea del Departamento de Norte de Santander facultó al gobernador para que estableciera la estructura orgánica de la administración central y diseñara un plan de retiro voluntario para los trabajadores oficiales al servicio del ente territorial. Con posterioridad, el Departamento de Norte de Santander y la ESAP celebraron un convenio interadministrativo, con el correspondiente otrosí, cuyo objetivo era que la Escuela le prestara el servicio de asesoría jurídica para efectuar la reestructuración administrativa de los niveles central y descentralizado del departamento, en desarrollo del proceso de retiro de funcionarios por supresión de cargos o plan de retiro. Como objetivo específico se indicó que la ESAP a través de sus asesores, en nombre y representación del Departamento de Norte de Santander,

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realizaría los trámites para la terminación de las relaciones laborales existentes con los trabajadores oficiales, pactándose que una vez se estructurara la forma de desvinculación, el ente territorial expediría los actos administrativos que desarrollarían los términos de finalización de los contratos y procedería a pagar las liquidaciones. Explicó que si bien de acuerdo con el convenio suscrito con la ESAP, los asesores tenían la potestad de representación del Departamento de Norte de Santander, «no tenían la facultad de disponer sobre derechos u obligaciones del ente territorial», en la medida que los acuerdos a que llegaran a través de la concertación deberían ser formalizados mediante la expedición de los correspondientes actos administrativos por parte del demandado. De ahí que, la condición establecida en dicho convenio que permitía la «ejecutabilidad de los acuerdos» o del retiro del personal cuando se expidieran los actos administrativos, se fundamentaba en que la administración manifestara su voluntad con el fin de producir efectos jurídicos, esto es, creando, modificando o extinguiendo un derecho; potestad que no podía ser ejercida por «terceros que adelanten actividades de representación y no de disposición». Consideró que, tal como lo prevé el artículo 1 del Decreto 2083 de 1994, la ESAP es un establecimiento público del orden nacional que tiene dentro de sus funciones, la de servir de órgano consultivo para estudiar y proponer

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Radicación n.° 80117 soluciones de racionalización y modernización de la administración pública, de modo que sus facultades se

limitaban a «brindar asesorías respecto a situaciones que se presentan en la administración pública, pero sin la capacidad para obligarse a nombre de un ente territorial que está asesorando» (numeral 9 del artículo 3 del Decreto 2083 de 1994). Puntualizó entonces que la ESAP, en virtud del convenio suscrito con el Departamento de Norte de Santander, no podía consolidar algún derecho pensional a favor de los trabajadores de la Secretaría de Vías y Transporte y a cargo de dicho ente territorial, dado que «su función era de asesoría y concertación pero la consolidación de esos acuerdos estaba exclusivamente bajo la potestad del departamento demandado, quien debía expedir el respectivo acto administrativo mediante el cual se adquirieran dichas obligaciones pensionales». Añadió que, la segunda razón para restarle validez al acuerdo suscrito entre la ESAP y el sindicato de trabajadores, radicaba en la potestad con la que contaban la Asamblea Departamental y la Gobernación del Departamento para crear o conceder derechos pensionales distintos a aquellos previstos por la ley. Sobre el particular, recordó que la Ordenanza 046 de 1998 le otorgó facultad al gobernador para diseñar un plan de retiro, pero sin precisar cuáles beneficios podrían reconocerse; sin embargo, lo anterior no implicaba que

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Radicación n.° 80117 dentro del programa pudiera incluir el reconocimiento de pensiones, ya que «una asamblea departamental no está facultada para establecer un régimen pensional para los trabajadores del ente territorial, ni mucho menos para concederle facultades al gobernador para invadir una

competencia que no es propia de su cargo». Agregó que es el Congreso de la República el competente para expedir las leyes sobre el régimen pensional de los servidores públicos, sin que tal potestad pudiera asumirla la entidad territorial, conforme a los artículos 41 de la Ley 11 de 1986 y 10 a 12 de la Ley 4 de 1992. Apoyó su postura en sentencia proferida por esta Sala de Casación «22557 de 2004». Precisó que el gobernador únicamente tenía facultades para decidir sobre la creación, supresión y fusión de empleos de los trabajadores vinculados al ente territorial, pero legalmente no le correspondía efectuar la creación y reconocimiento de pensiones, para lo cual sustentó que: […] En ese mismo sentido debe señalarse que según el código de régimen departamental, un gobernador es un agente del gobierno y jefe de la administración seccional y dentro de sus atribuciones se encuentran hacer cumplir los decretos y órdenes del gobierno y las ordenanzas de las asambleas, dirigir la acción administrativa en el departamento, presentar proyectos de ordenanzas sobre planes de desarrollo, representar al departamento administrativa y judicialmente, coordinar las actividades, servicios de los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales del orden departamental, objetar, sancionar y promulgar ordenanzas, revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes, crear, suprimir y fusionar empresas departamentales. Así mismo se les prohíbe crear con cargo al tesoro departamental obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto que adopte la asamblea arts. 89 y 95”.

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Radicación n.° 80117 De acuerdo a lo expresado, el gobernador del Departamento de Norte de Santander únicamente tenía facultades para decidir sobre la creación, supresión y fusión de empleos de los trabajadores vinculados al ente territorial, pero legalmente no le corresponde efectuar reconocimiento de pensiones a favor de estos con ocasión de dicho retiro, máxime cuando les está prohibido contraer obligaciones al tesoro departamental que no hayan sido autorizadas por la respectiva asamblea y dado que al referido órgano le está vedado regular normativas de carácter pensional no es admisible que con dicha acta se encuentre válidamente reconocida una pensión de jubilación anticipada a favor del actor. De otra parte, frente a la presunta convalidación del acta de diálogo y concertación mediante el acuerdo conciliatorio 940 suscrito con el trabajador fallecido, precisó que las actuaciones del ente territorial que no se acompasan con los lineamientos legales sobre sus atribuciones y prohibiciones, no resultan obligatorias para los funcionarios judiciales ante quienes se ventila su validez y eficacia. Sostuvo que a la luz del artículo 230 de la Constitución, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley, por lo que, si a través de un acuerdo o acto administrativo se incurre en la vulneración de las leyes, no era posible darle validez, por lo que concluyó que el acta de diálogo y concertación del 31 de mayo de 1999 no produjo ningún efecto jurídico sobre el derecho pensional reclamado. Por ende, resultaba innecesario analizar el segundo problema

jurídico.

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IV. RECURSO DE CASACIÓN El recurso fue interpuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, por lo que se procede a resolver.

V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN La recurrente pretende que se case la sentencia del Tribunal, para que, en sede de instancia, modifique la decisión de primer grado, en el sentido de condenar al demandado al pago de los intereses previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y confirme en lo demás la sentencia del a quo.

Con tal propósito formula tres cargos, por la causal primera de casación, que no fueron replicados. La Sala los resolverá de forma conjunta por perseguir el mismo fin y estar estrechamente relacionados.

VI. CARGO PRIMERO Acusa el fallo de ser violatorio de la ley sustancial, por la vía directa, en la modalidad de interpretación errónea de los artículos 1 y 3 (numeral 9) del Decreto 2083 de 1994; 41 de la Ley 11 de 1986; 10 y 12 de la Ley 4 de 1992; 85 y 89 a 95 del Decreto 1222 de 1986, lo que condujo a la infracción directa de los artículos 1, 3 y 28 de la Ley 640 de 2001; 13 y 14 de la Ley 549 de 1999, en relación con los artículos 467 a 470 del CST; 15, 21, 47, 48 y 260 ibidem; 1 de la Ley 6 de

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Radicación n.° 80117 1945; 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, 141 y 146 ibidem; 17 de la Ley 19 de 1958; 60, 66A, 69 y 145 del CPTSS; 176 y 303 del CGP; Acto Legislativo 01 de 2005 y 6, 39, 48, 53, 55, 83 y 230 de la Constitución Política. Indica que los artículos 1 y 3 del Decreto 2083 de 1994 le otorgan a la ESAP la facultad de desarrollar el proceso de retiro de funcionarios por supresión de cargos o plan de retiro, lo que, en su criterio, comprendía todos los aspectos relacionados con esa situación, entre ellos, el reconocimiento de una pensión anticipada de jubilación para los trabajadores con más de 15 años de servicios y menos de 20, reajuste de primas, pago de seguridad social, entre otros; actos derivados de un «mandato de representación, no de disposición» y que contaron con el visto bueno del Gobernador del Departamento del Norte de Santander. Añade que, al suscribir el otrosí al contrato inicial, la accionada reafirmó dicho beneficio prestacional. Luego de citar los artículos 41 de la Ley 11 de 1986, 10 y 12 de la Ley 4 de 1992, señala que el gobernador cuenta con autonomía administrativa para reconocer y pagar prestaciones sociales, siempre que con ello no se desconozcan los parámetros mínimos fijados por la ley para

tales efectos, además, puntualiza, dichas atribuciones no están prohibidas en el Código de Régimen Departamental. Anota que las ordenanzas y acuerdos son obligatorios mientras no sean anulados por la jurisdicción contenciosa

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Radicación n.° 80117 administrativa, motivo por el cual la Ordenanza 046 del 14 de diciembre de 1998, mediante la cual se ordenó el diseño de un plan voluntario de retiro, conserva su «validez y eficacia jurídica». Añade que, conforme al pronunciamiento CC C11872000, los entes territoriales pueden establecer condiciones pensionales, siempre y cuando se hubiera consolidado con anterioridad a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, como ocurre en este caso. En apoyo de su postura transcribe apartes de los fallos CSJ SL, 29 jun. 2011, rad. 39154, y CSJ SL15072-2017. Por último, menciona que lo pactado en el acta de diálogo y concertación es válido, según lo dispuesto en los artículos 1, 3 y 28 de la Ley 640 de 2001, en los que se precisa ante cuáles autoridades se puede llevar a cabo una conciliación extrajudicial en materia laboral, entre ellas, los inspectores de trabajo, quienes aceptaron lo pactado entre las partes y consideraron que el acuerdo no recaía sobre derechos ciertos e indiscutibles, por lo que hacía tránsito a cosa juzgada.

VII. CARGO SEGUNDO Acusa la sentencia de ser violatoria de la ley sustancial,

por la senda indirecta, en la modalidad de aplicación indebida de los artículos 1° y 3 (numeral 9) del Decreto 2083 de 1994; 41 de la Ley 11 de 1986; 10 y 12 de la Ley 4 de 1992; 72, 85 y 89 a 95 del Decreto 1222 de 1986, en relación

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Radicación n.° 80117 con los artículos 1, 3 y 28 de la Ley 640 de 2001; 13 y 14 de la Ley 549 de 1999; 467 a 470 del CST; 15, 21, 47, 48 y 260 ibidem; 1 de la Ley 6 de 1945; 46, 47, 141 y 146 de la Ley 100 de 1993; 17 de la Ley 19 de 1958; 60, 66A, 69 y 145 del CPTSS; 176 y 303 del CGP; Acto Legislativo 01 de 2005 y 6, 39, 48, 53, 55, 83 y 230 de la Constitución Política. Denuncia que el Tribunal cometió los siguientes errores fácticos: Dar por demostrado, sin estarlo, que los asesores de la ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAPen representación del Departamento Norte de Santander no tenían la facultad de disponer sobre derechos u obligaciones del ente territorial debido a que los acuerdos a que llegaran a través de la concertación con el Sindicato de Trabajadores de Obras Públicas Departamentales, debían ser formalizados mediante la expedición de los correspondientes Actos Administrativos que

consolidaran los derechos de los trabajadores oficiales a los cuales se iba a retirar de la planta de personal. No dar por demostrado, siendo ello evidente, que la ESAP de conformidad con el Convenio Interadministrativo No. 13 suscrito con el DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER y su otrosí, estaba facultado para ejercer el desarrollo del proceso de retiro de funcionarios por supresión de cargos o plan de retiro, dentro del cual se encontraba el reconocimiento de la pensión de jubilación convencional anticipada, y es por ello que asumió la existencia en el Departamento del recurso económico en los términos del convenio suscrito entre el Departamento y la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin de que se acreditara el pago de dicha prestación. Dar por demostrado, sin estarlo, que la Asamblea Departamental no estaba facultada para establecer un régimen pensional para los trabajadores del ente territorial ni para concederle facultades al Gobernador, a quien legalmente no le correspondía efectuar reconocimientos pensionales a favor de éstos con ocasión al retiro. No dar por demostrado, estándolo, que desde la expedición de la ordenanza No. 046 de 1998 la Gobernación Departamental Norte de Santander se encontraba facultada para diseñar un plan de retiro voluntario para los trabajadores oficiales al servicio del Departamento, dentro del cual se dispuso el reconocimiento de

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Radicación n.° 80117 una pensión de jubilación anticipada y proporcional de conformidad con los artículos 35, 36 y 37 de la convención

colectiva de trabajo vigente, lo cual se perfeccionó mediante acta de diálogo y concertación del 31 de mayo de 1999 y se ratificó en el acta de conciliación No. 0940 llevada a cabo ante el Ministerio de Trabajo el 24 de junio de 1999. Indica que lo anterior fue producto de la errada valoración de los siguientes medios de prueba: i) Ordenanza 046 del 14 de diciembre de 1988 (f.os 29 y 39); ii) convenio interadministrativo (f.os 31 y 32); iii) otrosí al convenio interadministrativo (f. os 33 y 34); iv) acta de diálogo y concertación (f. os 24 a 27); v) acta de conciliación 0940 de junio de 1999 (f. os 35 a 37) y, vi) la convención colectiva de trabajo (f. os 46 a 70). En la demostración del cargo, aduce que, si el Tribunal hubiera observado con detenimiento el convenio interadministrativo y el otrosí, habría advertido que la ESAP tenía competencia de representar con plena autoridad al departamento accionado dentro de la negociación que se plasmó en el acta de diálogo y concertación. Luego de aludir al objeto del referido convenio, señala que allí se pactó que la ESAP desarrollaría el proceso de retiro de los funcionarios por supresión de cargos o plan de retiro, en donde se incluyen todas aquellas acciones inmersas en esa actividad, lo que comprende el pago de indemnizaciones, incentivos, reajustes e, incluso, como ocurrió en este caso, el reconocimiento de una pensión de jubilación anticipada, quedando además, previsto en el otrosí, que una vez

estructurada la forma de desvinculación, el Departamento

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Radicación n.° 80117 emitiría los respectivos actos administrativos que la desarrollarían y pagaría las correspondientes liquidaciones, asumiendo la ESAP la existencia de recursos económicos, según el literal cuarto. Plantea que el colegiado erró al concluir que la asamblea departamental no estaba facultada para establecer un régimen pensional para los trabajadores del ente territorial o concederle facultades al gobernador para tales efectos, toda vez que desde la expedición de la Ordenanza 046 de 1998, se facultó a la Gobernación del Norte de Santander a diseñar un plan de retiro voluntario, luego de lo cual, mediante el acta de diálogo y concertación, se dispuso el reconocimiento de una pensión proporcional y anticipada para trabajadores que llevaran más de 15 años de servicio y menos de 20. Asegura que aún de admitirse que la ESAP no tenía facultades para representar al ente territorial, ello quedaría subsanado con el acta de conciliación 0940 del 24 de junio de 1990, pues ésta fue celebrada entre el trabajador y el demandado, y allí no sólo se aceptó la facultad de la ESAP para representar a aquél válidamente, sino que le otorgó validez y eficacia jurídica al acta de diálogo y concertación, respecto de todos los aspectos acordados y no, sólo uno de ellos, por tratarse de una sola declaración de voluntad indivisible. Para finalizar, cita la decisión CSJ SL150722017.

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VIII. CARGO TERCERO Acusa la sentencia de ser violatoria de la ley sustancial, por la vía directa, en la modalidad de infracción directa de los artículos 53 y 83 de la Constitución Política, en relación con los artículos 1 y 3 del Decreto 2083 de 1994; 41 de la Ley 11 de 1986; 10 y 12 de la Ley 4 de 1992; 72, 85 y 89 a 95 del Decreto 1222 de 1986; 1, 3 y 28 de la Ley 640 de 2001; 13 y 14 de la Ley 549 de 1999, 467 a 470 del CST; 15, 21, 47, 48 y 260 ibidem; 1 de la Ley 6 de 1945; 46 y 47, 141 y 146 de la Ley 100 de 1993; 17 de la Ley 19 de 1958; 60, 66A, 69 y 145 del CPTSS; 176 y 303 del CGP; Acto Legislativo 01 de 2005; 6, 39, 48, 53, 55 y 230 de la Constitución Política y 87 y 88 de la Ley 1437 de 2011.

En la demostración del cargo, alude a los artículos 53 y 83 de la Constitución, para referir que el Tribunal, a fin de garantizar los principios de favorabilidad y buena fe, debió advertir que al demandado le quedaba prohibido desconocer las prerrogativas contenidas en el acta de diálogo y concertación, de modo que, al negar la pensión de jubilación, vulneró una situación concretada previamente. En tal dirección, sostiene que el juez de alzada no podía

concluir que el acta de diálogo y concertación suscrita el 31 de mayo de 1999 no había nacido a la vida jurídica, al no contar la ESAP con facultad para crear derechos pensionales, ya que con ello se desconocen las normas constitucionales referidas y se infringen los actos propios. De manera que, suscrita dicha acta por el abogado consultor del ente

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Radicación n.° 80117 territorial, el sindicato de trabajadores y tener el visto bueno del gobernador, cobraba firmeza administrativa y hacía tránsito a cosa juzgada. Transcribe apartes del fallo CC T079-2016, en donde se analizaron las temáticas de confianza legítima y respeto al acto propio y añade que, el ente territorial no podía adoptar decisiones menos favorables a las contempladas en el acta de diálogo y concertación, en tanto surgió para el trabajador la confianza y seguridad de que había obtenido un derecho pensional. Por ello, considera que se desconoció la «obligación del respeto del acto propio».

IX. CONSIDERACIONES Pues bien, a fin de determinar si el Tribunal incurrió en los yerros jurídicos y fácticos que la recurrente le endilga, la Corte abordará las temáticas planteadas así: i) facultades asignadas a la ESAP y el contrato interinstitucional celebrado con el Departamento accionado; ii) competencias de la asamblea y gobernación departamentales para crear regímenes pensionales y; iii) los efectos del acta de conciliación suscrita y el acta de diálogo y concertación.

1. Facultades asignadas a la ESAP y el contrato interinstitucional celebrado con el Departamento accionado De conformidad con el artículo 1 del Decreto 2083 de 1994, la Escuela Superior de Administración Pública – ESAPSCLAJPT-10 V.00 19

Radicación n.° 80117 es un establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y académica, con patrimonio independiente. Entre sus funciones se encuentra «actuar como órgano consultivo, para estudiar y proponer soluciones a problemas de racionalización y modernización de la Administración Pública» (num. 9 art. 3), en virtud de lo cual puede adelantar planes, proyectos y programas en cooperación con entidades de cualquier orden (par. art. 3). Acorde con lo anterior, la normativa referida no le otorgó a la ESAP la facultad de crear o reconocer pensiones, ni