CSJ - SP 6087(16-06-1992)

1 Radicación Ho.6087 C/Samuel A. Grisales • • Peculado y o .

CQRIK SUPRKHA QB JUSTICIA

SAI.A QB CASACIQB PBJfAI.

,

Hagistrado Ponente Dr.: JUAH HANUEL TORRES FRESNEDA Aprobado Acta No. (jrmio 10 de 1992)

0'10 Santafé de Bogotá,D.C. Jrmio dieciseis de cil novecientos noventa y dos.

V 1 S T O S ;

• • Decide la Corte si de las diligencias preliminares adelantadas con fundamento en la denuncia de Alba Stella • Buitrago Perez surge mérito para iniciar investigación penal en contra del doctor SAHUEL ANTONIO GRISALES GRISALES según hechos acaecidos cuando desempeñaba el cargo de Gobernador del Depar- ' tamento del Quindío.

' 1 • e o '

H H H S •

•

• '

' 1 ' ' ' 1 Dos cargos atribuye la quejosa como conductas 1 ' 1 ' ¡ 1 •• 2 punibles al ex-Gobernador doctor GRISALES GRISALES: En el pr1• mero se sostiene que el 30 de noviembre de 1990 remitió el Gobernador a la Contraloria del • Departamento una nómina destinada a la cancelación de sueldos a favor del individuo Saul Giralda Garcia y otros, pese a que existia constancia en relación con la no prestación de servicios 1 por ese personal, amenazando el funcionario con pagarla mediante descuento sobre la transferencia de dineros que debia hacerse a

la Contraloria. posibilidad para la cual carecia el funcionario de facultad legal pues no era gestor n1• ordenador del gasto frente a los fondos de la entidad de vigilancia fiscal. La actuación preliminar demostró que el denunciado terminó por cumplir el propósito anunciado mediante transacción de un proceso contencioso administrativo incoado a iniciativa de las personas reclamantes, cuyo monto canceló su • sucesor en el Despacho.

• • En el segundo cargo la imputación se dirige a sostener que abusando de las funciones que le correspondían, el doctor GRISALES procedió a designar por simple amiguismo y con claro distanciamiento de las facultades que en materia fiscal le asistian. a un gran número de personal supernumerario, al cual se le cancelaron sueldos en contravención con la disponibilidad pre- • supuesta! del Departamento.

•

J. A A C T U A C I O 8 P B H J. I M 1 H A R:

• • ,.. <-"DE 1.- Con relación al primero de los cargos imputados al doctor GRISALES GRISALES la realidad que surge de las diligencias preliminares cumplidas indica lo que sigue: 1.1.- Los empleos de Contralor Auxiliar y

• , Auditor Interno de la Contraloria Departamental fueron incluidos en la Ordenanza 002 de octubre 3 de 1989, por medio de la cual sereestructuró la Contraloria Departamental del Quindio, cuyo articulo 3o. previó que la designación de los respectivos funcionarios seria competencia de la Asamblea Departamental.

En cumplimiento de esta facultad procedió la Asamblea, una vez sancionada la aludida ordenanza, a proveer los

nombramientos en sesión de noviembre 1 de 1989, designando para ellos en su orden a Rodrigo Villegas y Saul Giraldo Garcia, y llevando a cabo la respectiva posesión. • • Como atenida a disposiciones anteriores que • le daban la atribución de nombrar y remover el personal de su dependencia (Ordenanza 25 de 1987, Antiguo Código Fiscal del Departamento), la Contralora Emma Pelaez Fernández había designado como Contralor Auxiliar al ingeniero Guillermo León Acero y a la contadora Haria Zelma Zuluaga como Auditora Interna, posesionándolos a partir del 27 de septiembre de 1989 y 21 de febrero del m•1 smo año, respectivamente, los desplazados obstruyeron, según lo infirió la Procuraduría al absolver de ese cargo a la Contralora, tal ejercicio funcional del nuevo personal nombrado por la Asamblea, generándose un paralelismo auspiciado por la Duma que les facilitó a los señores Villegas y Giralda un espacio • dentro de sus dependencias para que atendiendo su disponibilidad •

• •

.- • 4 laboral se instalacen, así se les imposibilitase finalmente y en la práctica su intervención oficial. 1.2Aportando luces a lo sucedido, el doctor Saul Giraldo García ratificó que ante la obstrucción del acceso a las oficánas de la Contraloria, se debió instalar provisionalmente en los recintos de la Asamblea Departamental que le facilitó un sitio para su Despacho, permaneciendo en esa disponibilidad • laboral hasta el mes de septiembre de 1990 en que con la ratificación de la Contralora doctora Pelaez se les desalojó de sus 1 improvisados sitios de trabajo. De estos hechos conoció la jurisdicción de lo contencioso administrativo por demandas que impugnaron su elección y la Ordenanza 02, existiendo un tercer proceso de nulidad contra un proyecto de Ordenanza mediante el cual se pretendíadesmontar la reglamentación de 1989 que dió lugar a su desig- . - nac1.on. - Fracasados los intentos de la nueva Asamblea y reconocidos por el Tribunal Administrativo del Quindío susderechos laborales adquiridos, el declarante otorgó poder a la abogada Blanca Stella Orozco para que iniciara proceso contra el Departamento demandando el restablecimiento de sus prerrogativas, acción que logró finalizar mediante acuerdo con el Gobernador doctor GRISALES mediante transacción aprobada en el mes de mayo de 1991 por el respectivo Tribunal. ' 1 1 1.3.- La versión del ex-Auditor, confirmada ' 1 ' ampliamente por aquella que en los términos del articulo 344 del C. de P.P. rindiera el denunciado doctor GRISALES ante comisiona- • ¡

• '

• - ., ' ' S dp, resultó satisfactoriamente respaldada por la aportación docuoental que a continuación se relaciona: a.- El proceso electoral intentado para que los nombra111ientos realizados por la Asamblea del Quindío de • Contralor Auxiliar y Auditor Interno fueran declarados nulos fracasó, pues primero el Tribunal mediante fallo de febrero 20 de 1990 y luego el Consejo de Estado en el suyo del mes de junio

siguiente, denegaron las pretenciones, considerando que tenia competencia la Asamblea para asumir la designación que en otras ocasiones había delegado. ' • • i En la sentencia de segunda instancia se ll '' ' aclaró inclusive, que existiendo otro proceso dentro del cual se pretendía la invalidación del articulo 3o. de la Ordenanza 02 en 1 cuanto facultaba a la Asamblea para hacer las provisiones, y ' • ' dentro del cual se había inclusive ordenado la suspens1• on prov1• - 1 ! sional, tal previsión en nada impedía el pronunciamiento sobre ' 1 legalidad del nombramiento, porque cuando los diputados realiza1 ' ron la elección, la facultad con la que actuaron se hallaba ' 1 vigente. ' 1 1 1 ' b.- Asistidos por las razones que vienen de 1 exponerse, el Auditor Interno, el Contralor Auxiliar y 13 e111plea1 i dos más que había designado el primero como se le facultaba en ' 1 los articulas 2o. y 12 de la misma Ordenanza 03, y que se hal1 1 laban en igualdad de circunstancias, demandaron ante el Tribunal ' 1 Contencioso Administrativo del Quindío el restablecimiento de sus derechos laborales conculcados, demanda que una vez aceptada ' y comunicada al Gobernador doctor GRISALES, motivó al fun- • • • 6 • • cionario, en prevención de embargos y mayores perjuicios para su Departamento a acordar una transacción con los perjudicados, previas consultas verificadas ante el Gobierno C~ntrral.

En éste sentido se han agregado a la actuación copia del estudio que del caso hizo la Gobernacion concluyendo en la necesidad de rematar el proceso transigiendocon los reclamantes y copia del fax de respuesta suscrito por la Jefe de la Oficina Juridica del Ministerio de Gobierno confirmando la viabilidad legal de esa solución y la autonomía del Gobernador para suscribirla. 1 Suscrito el documento de transacción dentro del cual la Gobernación se comprometió al pago de las sumas causadas desde la fecha de la posesión de los demandantes en los empleos aducidos,según liquidación de sus derechos, éstos se obligaron a renunciar frente a cualquier pretensión generada por

• • la situación de interinidad surgida, a no ejercer acción posterior contra el Departamento por los emolumentos legales causados, ni a demandar su reintegro con fundamento en los hechos materia de la controversia.

Sometida la transacción al estudio del Tribunal Contencioso, se le impartió aprobación, declarando concluido el proceso, pero como a pesar de la firmeza de ésta decisión, de nuevo la Contraloria obstruia el pago de las sumas indicadas, fué menester, ya bajo el gobierno de persona distinta del doctor GRISALES consultar una vez más con el Ministerio de Gobierno, que en primera ocasión lo dijo telegráficamente y en segunda lo ratificó por via fax!

• -

• :,A OE Cot,. 7 ,. o._o, . 4

"EHPLEADOS CONTRALORIA NOHBRADOS BASE EN ORDENANZA 002 DE

1989 Y CUYOS NOHBRAHIENTOS HAN SIDO CUESTIONADOS ANTE

JURISDICCION CONTENCIOSO ADHINISTRATIVA DECLARANDOLOS

LEGALES, EN NUESTRO CONCEPTO CONTRALOR DBPARTAHENTAL NO

PUEDE NEGARSE RECONOCIHIENTO Y PAGO ASIGNACIONES DEHAS

EHOLUHENTOS LEGALHBNTE DEVENGADOS POR ESTOS.ASIHISHO, TALES

RECOHOCIHIENTOS DEBEH HACERSE CON CARGO PRESUPUESTO FUN CIONAHIEHTO CONTRALORIA" 2.- En cuanto atañe con el cargo alusivo a la designación de personal supernumerario con el criterio de satis-

• •• •• facer el no atinó la denunciante, pese haberlo • • am1fJU1SD.10 , ofrecido, a señalar un solo caso en concreto que identificando la función, el nombrado, la contingencia de la designación y la no prestación de las labores hubiera permitido concretar la aver1• - 1 guación y enderezar los cargos o liberar de ellos al funcionario denunciado.

Sin embargo de ello y de haberse acreditado la inacabable formulación de queJ• as, denuncias, querellas y reclamos por parte de la señora Contralora Emma Pelaez en contra del doctor SAHUEL GRISALES. endilgándole pluralidad y diversidad de ante la Procuraduria, la Presidencia de la Repú- i~putacioes blica y aún ante la Asamblea Nacional Constituyente como surge de la abundante documentación recopilada, e inclusive de acreditarse que el mecanismo de la designación de supernumerarios, siendo • necesidad y función propia de los Gobernadores como se acreditó

en inspección ante la Asamblea del Quindio, y uso reiterado por los dos de los gobernadores que precedieron en el cargo al doctor GRISALES, hecho que se comprueba con los abultados anexos allegados; en el caso del denunciado terminaron por cobrar caracteristicas sobre las cuales se concretan reparos que a la presente no han logrado ser dilucidados, y que inclusive en un estudio interdisciplinario de la Procuraduria cuya copia se ha agregado a ......... ,. DE ) 6 • este expediente, ameritaron el impulso de una investigación disciplinaria cuyos resultados finales no se han losrado conocer para éste evento (Expediente 070-06665). Ilustrativa ea, en este aspecto, la recriminación que en el comentado informe se hace en el punto 5.3 cuando se dice que la adición presupuesta! contenida en el Decteto 146 de 1991 y el rubro de -supernumerarios'" de la Secretaria de Hacienda se incrementó en un 536% con lo cual pudieron infrin- , girae loa Decretos 062 y 129 de 1991, hecho imputable al Gober- • nador y a su Secretario de Hacienda, lo que coloca en entredicho el docwaento suscrito por éste último para éstas preliminares afirmando que al menos el personal extra de esa dependencia se babia bajo el rubro debido, y más ilustrativos loa que, por citar uno de ellos, de loa varios anexos entregados por la Contralora al funcionario comisionado por la Corte, el documento níuaero 165 del anexo 2 hizo perte de las cuentas del mea de diciembre de 1990 (no contestado por la Secretaria de Hacienda), porque en ese mea se hicieron nombramientos sin imputación presupuesta!, otros con cargo a gaatoa de inveralón y otras variaban a rubros diferentes de loa asignados, • irregularidades que careciendo a la presente de explicación satisfactoria, notoriamente indican la necesidad de su esclarecimiento.

CONSIDRRACIQNRS DB J, A CQRTR:

• • • 9 Del análisis separado de les dos imputaciones que en contra del doctor GRISALES GRISALES concernien a éste expediente, (pues es de advertir que siendo mayor el cargos, otros prosiguen bajo cuerda separada), la actuación ., • preliminar indica que aquel relacionado con el reconocimiento de derechos al personal nombrado por la Asemhlea del Quindio con base en la Ordenanza 02 de 1989 no amerita la apertura de inves- • tigación penal que lo persiga . • Según se acredita en autos, el doctor GRISALKS GRISALKS fué designado Gobernador del Quindio en el mes de agosto de 1990, de modo que al asumir esas funciones la duplicidad de Auditores Internos de la Contraloria y de Contralores Auxiliares era un hecho cumplido, y de las decisiones producidas por el Tribunal Contencioso Administrativo del Quindio y el Consejo de Estado pera dirimir aquellas controversias, babia • quedado establecido que los nombramientos hechos por la Asamblea • Departamental en las personas de Rodrigo Villegas y Saul Giralda resultaban indiscutibles como actos legales, pues pera producirlos hablan ejercido los diputados una facultad exptesa otorgada

por la Ordenanza 02 de 1989 cuya suspensión parcial dispuesta por Demostrado además, que siendo obligación de la Contraloria la dotación de los despachos de los nuevos funcionarios, ese deber no se cumplió por la titular de aquella dependencia, pero ni siquiera las personas que la doctora 'Rioo"' Pelaez babia anteriormente desipuedo hicieron entr-ega de sus cargos a los doctores Giralda y Villeges, pese a la insistencia de éstos y a sus quejas ante la Procuraduria, el nuevo personal -

• -

' • 10

• • debió retraerse a una ubicación provisional dentro de la cual permaneció cerca de un año sin haber reconocimiento pe~cibido salarial alguno.

Imputable esa situación a la administración, tuvieron los recientemente designados (el nuevo Auditor Interno tenía la facultad legal de integrar la nómina de sus colaborado- • res) que recurrir a la jurisdicción de lo contencioso adninistrativo en demanda del restablecimiento de sus derechos laborales 1 conculcados, acción que enterada al Gobernador cono representante del Departamento le llevó al estudio de todos esos antecedentes, concluyendo en la conveniencia económica y funcional de transar • las diferencias surgidas previa consulta de su viabilidad con la Oficina Juridica del Ministerio de Gobierno, cuya respuesta le ratificó su competencia para concluir aquel proceso, y con él sanear tan irregular situación. • Liquidados los derechos de los reclamantes y suscrito el acuerdo dentro del cual la contraprestación de los

beneficiados implicaba la liberación del Departamento de las cargas fiscales, administrativas y procesales que el hecho anómalo gestaba, la transacción se sometió al estudio del Tribunal, que en su decisión de mayo 8 de 1991 halló el objeto de la litis susceptible de la convención, y legitima la intervención del Gobernador dentro de su competencia, asi que oportunamente le impartió su aceptación, dando por terminado el proceso. La Contraloria, que además de tolerar la obstrucción al nuevo personal, siempre se opuso al reconocimiento de sus derechos laborales aún recurriendo a tácticas como la trans- • ·> • l1 cripción parcial y acomodaticia de las decisiones del Consejo de Estado. y a argumentos que contradecian las decisiones de lo contencioso. una vez más se opuso a la efectividad del pago con cargo a su presupuesto. haciendo necesario que el nuevo Gobernador consultara su legalidad. obteniendo del Ministerio de Gobierno el concepto de que tanto el reconocimiento como la imputación presupuesta! resultaban por entero inobjetables. - Esta secuencia indica a las claras. que la 1 causa generadora de la transacción fué real y apoyada por decisienes de la jurisdicción administrativa y criterios del gobierno central. y que ni siquiera el origen del conflicto habia sido gestado por el denunciado. quien tampoco en los trámites del pago tuvo ingerencia alguna. Por lo demás. su competencia para transigir se la otorgaba la ley (asi lo ratificaron el Ministerio de Gobierno y el Tribunal Administrativo del Quindio). los términos del pacto demostraron equilibrio en las prestaciones. y su bondad

• para el Departamento radicaba en restituirle la normalidad • interna de sus dependencias. • Tiénese. en suma. que el comportamiento imputado al doctor GRISALES bajo éste cargo carece de tipicidad alguna. razón bastante para que sobre ese presupuesto se sostenga la improcedencia de la apertura de sumario con fundamento en el articulo 351 del Código de Procedimiento Penal . • Ho ocurre en cambio lo mismo con relación a la segunda imputación que se averigua: Si bien es cierto ha de reconocerse que en la formulación de la denuncia se hace notorio un ánimo vindicativo surgido de la contienda entre el ex-Gober-

•

• - - - ..

•

• •

.~ 12

• • nador Y la entonces titular de la Contraloria, que oportunamente alerta a la justicia a no servir de medio a los proclives fines de un denunciante inconsistente y malintencionado, es lo cierto que en el diligenciamiento preliminar surgieron factores que al términos de la imputación, impiden a la presente la desbordar~los suficiente claridad que lleve a concluir la inexistencia o atipicidad de esas segundas actuaciones .

• ' • La copiosa documentación que se trajo al conocimiento de la Sala corrobora como costumbre el nombramiento de personal supernumerar1• o, medio que explica el denunciado permitía realizar las tareas de gobierno, gue por lo general no • contaban con una planta de personal estable dentro de la nom1• na de la Gobernación. Esa facultad del jefe del gobierno secciona! ratificada en principio como legitima en el curso de la 1• nspec-

• ción verificada en las dependencias de la Asamblea Departamental, ha merecido, sin embargo el análisis y reproche inicial de la • Procuraduria, según se lee en el informe evaluativo de la com1• - sión interdisciplinaria que integró ese organismo de vigilancia con base en las múltiples queJ• as surgidas contra el doctor GRISALES, y radicando los reparos en el posible exceso funcional del mandatario que no se ciñó a los márgenes fijados por las normas fiscales de su Departamento, obligan a conocer la suerte de los respectivos procesos disciplinarios, como a averiguar por separado si la designación se hacia necesaria o solo alimentaba un vicio burocrático y proselitista, si mediaba disponibilidad presupuesta! para gravar el fisco secciona! con esas cuantiosas nóminas, y si los pagos se ciñeron a los rubros que los autoriza-

.. -

• -
• •
• •

•• 19 ban, pues en estos tres aspectos la censura persiste y obliga a su esclarecimiento. Como demostraciones orientadas, entonces, al perfeccionamiento instructivo, será preciso recurrir: a.- Al recaudo de los resultados obtenidos • ' ' ' con las averiguaciones disciplinarias adelantadas por la Procura- ' duria del Quindío, particularmente los re·lacionados con los puntos 5.3 y 6 del informe que encabeza el cuaderno de anexos 6 ' ' de éstas preliminares, en el caso de los ''supernumerarios", asl 1 1 como las resultas del expediente radicado 070-06665,

b.- A la verificación de un exAmen y pericia ' ' 1 •' ' contables por medio de los cuales se determine qué rubros presupuestales resultaron realmente afectados para el pago de las i 1 ; nóminas de supernumerarios durante el desempeño del doctor SAHUEL 1 GRISALES como Gobernador del Departamento del Quindlo, si hubo 1 • 1 para ello traslados presupuestales y si éstos se ciñeron a las 1 • ' ' ' ' ' normas fiscales que regían para ese momento en el Departamento, ' • c.- Hediante el testimonio de los entonces ' i 1 ' ' integrantes del Consejo de Gobierno Departamental y de los 1 1 1 ' respectivos Secretarios y jefes de personal de los organismos que 1 ' recibieron el personal supernumerario se determinará tanto la ' ' necesidad que dió origen al incremento de personal adicional y ' transitorio como la verdadera prestación del servicio por parte 1 1 de los designados. d.- Hediante diligencia 'de indagatroia se concretarán al doctor GRISALES GRISALES los cargos que ameritan la iniciación del sumario, evacuando las citas que haga para su excusa. , - """'=~~~~~__;·-~~-----..;';;:.·· ==~~~~-- - . - ' • 14 • e.-Se evacuarán lea pruebas que surjan de lee anteriores y en general se orienten al perfeccionamiento del sumario, y se librarán en oportunidad lee comunicaciones eobze apertura de investigación. ¡ Kn mérito de lo expuesto, la Corte Supzcma de Justicia, en Sala de CAsación Penal,

• • • • •

RRSJJBI.VR:

! • ' PRIHRRO; Abstenerse de abrir investigación ' ' penal en contra del doctor SAHUKL AN'l'ONIO GRISALKS GRISALKS, ex1 Gobernador del del Quindio, con z·elación a loe . ' ¡ • cargos que se le enderezaron relacionados con el pego del pe~z- ' eonal de la Contraloria Auxiliar y la Auditoria Interna designado con base en la Ordenanza 02 de 1989, y SBGUNOO: Decretar la apertura de inveetigación penal, respecto del funcionario, con relación a la irregular designación y de personal eupern""ILJrsrio a que se hace referencia en la parte coneiderativa, ·pera cuyo perfeccionemiento se practicarán las pruebas que se indican en la parte coneiderativa.

• --
• ••

• • 15 Rad.No6087 C/Samuel Grisales ' Peculado y o. Hoja de firmas. 1 ¿?/YLd \.

CARRERO LUENGAS. z .

•

• •

/ 1 • ¡;ta- ~ •

D D HO ANDIA. PATRICIA DUQUE - - - -

JORGE ENRIQUE VALENCIA H.

JUAN HANU TORRES

• Rafael Cortés Garnica, • Secretario . • • •

• ..

-