CSJ - SPL1112-1964

!La Col1'1be i!lle~nsura e:¡requnñlblles llos adíí~ullos 39, apartes a), d), e) y g), 4[9, Sil', 12, 13, aJlllali'tes a), lli), !!!), d), 14, 20, 22 a 28, 54, 82 y '64 de lla !Ley 135 d,e ].961. - Nahuraneza y ~Cali'ade~ ll"es i!llell estalbllecñmñendo ]llluítlbllñco. - JEasgos dell llnstituto Colombiano de na lR~e~o:rrma .hg:rrall"fia. !La a~Cusad.ónn.- Conce]lllto den lP':rro~CunJt"adoll" Gene:rrall de la Nadónn. - IExa.menn i!lle csurgos. §enntni!llo y aJicannce i!lle ~Cada Ullll«li de Jlos Jlllll"e~e]llltOS a~unsados, aslÍ: aJI."tlÍ~UJlo 39, Oll"i!llnnnall a), nnnciso Jlllll"imero. Artñcuno 39, oll"dinall a), segunndo inciso, y di.), y artñ~ullos 22, 23, 241, 26, 2'6 y 28. rutñcunno 39, Oll"i!llfimnll e) • .hdíícuno 39, Oll"dinnan g). Artícudo 25 . .hrti~ullo 49 . .hll"tncullo 20. Ad:ú~uno 89 • .hdíí~1Ulllos ].2 y :ll.3 • .hdlÍ~uRo ll.4 . .hrtlículos 62 y '64. - Connstñtucñonnanidad de llos esbnllilleci~

miienntos puítllilli~os.- Jldenntmcadónn de llos teuenos de na Nadón y Oll"ganñzadóxn. l!lle catastll"OS. Caminnos ve~ñ:rrnalles. - Coll"JlliOll"aciones :regionaJies de desauolllo. - lFunncñonnes dellegaallas JlliOli' ell liJmstñtunto a estas Coll"JlliOll"adones. - lFa~unntaall del Iegisllaallor para detell"minall" lla ~omJlllosidóllll i!lle lla .llnllllllta IDfill"ednva i!llell liJmstUuto• . JP'Jt"o~un:rraallores .hgrall"ios. - lEXJlllll"opiadón alle lla Jlllll"OJlllneallai!ll ]lllll"fivaalla Jlll«lill" ~aunsas i!lle untñllñallad puítllilica, ~on la ~orrellativa illlldemnizaCÜ4Íillll a sun titulall". Co!IJlstitundo!IJlaliñallai!ll allen ]lllago collll llio!IJlos y pllazos. - Jimllemnñzadón :11uevña. - !La ll"egunnacfióllll i!llell pago i!lle nas RJllli!llemllllfizaciones que estatuye lla JLey 135 de 196Jl. l1D.O Jhtiere en Oll"i!llellllamiento i!lle na Code sollill"e expll"opñadón poll" motivos i!lle utñlliallad puítbllica o ñn~erés socñall.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA petición, adujo sendos conceptos jurídicos de los doctores Francisco de P. Pérez, Hernando Mo SALA PLENA rales y Luis Eduardo Gacharná, a soliCitud del Instituto Colombi¡mo de la Heforma Agriaría, Bogotá, diciembre 11 de 1964. principalmente sobre la regulación del pago de las indemnizaciones por expropiación de tierras (Magistrado ponente: doctor Julián Uribe Ca de dominio privado, conceptos que la Corte ha to david). mado en cuenta en sus deliberaciones. La demanda de inconstitucionalidad introdu PRIMERA PARTE cida por el abogado Agustín Gómez Torres, en ejercicio de la facultad consagrada en el artícu Tratará la Corte acerca de los preceptos acu lo 214 de la Carta, se refiere a los artículos 39, sados; pero antes conviene sentar algunas bases apartes a), d), e) y g), 49, 89, 12, 13, apartes sobre la naturaleza, la finalidad y los más a), b), e), d), e) y f) y su parágrafo, 14, 20, salientes rasgos . del establecimiento público en 22 a 28, 54, 62, y 74 de la Ley 135 de 1961, general, lo cual será de provecho para decidir sobre "reforma social agraria". sobre la impugnación formulada. El Procurador General de la Nación rindió un detenido concepto, que ha sido considerado cui I dadosamente por la Corte en el estudio de las Naturaleza y caracteres del esta.bleciiniento público. diversas cuestiones suscitadas por la acusación en referencia. Dicho concepto es adverso a la

El Constituyente de 1886 incluyó, entre las demanda, salvo en unos pocos puntos. atribuciones del Congrero, las siguientes: Hallándose el negocio al despacho del M;agis trado sustanciador, el abogado Justo Díaz Ro "Artículo 76. Corresponde al Congreso hacer dríguez, invocando el derecho constitucional de las leyes. .v Nllmero 2~74 G.AClET'A "JUJD][C][AJL 39 "Por medio de ellas ejerce las siguientes atri es oportuno decir que la norma del ordinal lO buciones: del precitado artículo 76, al atribuir al Con " greso la "regulación del servicio público", de acuerdo con ''las demás prescripciones constitu "89 Regular el serpicio público determinando cionales", parece haber tomado aquella expre los puntos de que trata el artículo 62". sión en su sentido más general. Sobresalen en esta disposición dros cosas: El Estado regula el servicio pitblico de ma nera directa, a través de sus agentes inmediatos, a) La función reguladora del servicio público, y en forma indirecta, como ocurre en la con que la Carta señala de manera expresa al legis cesión y el Establecimiento Público. El Estado lador como una de sus tareas esenciales. "Regu colombiano cuenta ya oon algunos de esta última lar el servicio público", es una expresión que especie, como la Universidad Nacional, los Fe comprende todas las medidas tendientes a dotar rrocarriles Nacionales, la Caja de Crédito Agra a la comunidad de los medios de satisfacer sus rio, Industrial y Minero, las Corporaciones Au necesidades generales. tónomas Regionales (del Cauca, del Valle del

b) El primitivo o.rdinal 89 del ártícuZ.O 76 de Magdalena y del Sinú, de la Sabana de BogQtá la Carta, al referir literalmente la dicha regula y los Valles de Ubaté y Chiquinquirá), y ahora ción al artículo 62, parecía limitar tan impor elJnstituto Colombiano de Reforma Agraria. Es tante función a los objetivos de este último pre tas formas indirectas están llamadas a garantizar cepto, reduciendo inexplicab~emente el campo el predominio de la técnica en los servicios del servicio público, de suyo múltiple y en públicos. desarrolZ.O permanente. La expresada función fue A ''establecimientos públicos'' alude la Carta adicionada por el ordinal 10 del artículo 79 del en su artículo 64; de ellos habla en general el Acto legislativo número 19 de 1945 (a q1te co artículo 635 del Código Civil y en particular rresponde el ordinal 10 del artículo 76 de la de los de beneficencia e instrucción pública el actual Codificación), ordenamiento en el cual el artículo 80 de la Ley 153 de 1887 ; los contempla, Constituyente reitera la referida función de la tanto nacionales como departamentales y muni Rama Legislativa, de atender el servicio público cipales, el artículo 237 del Código Político y por medio de leyes "determinando los p1tntos de que tratan los artículos 62 y 132 y las demás Municipa~, que hace depender los primeros, de las leyes, los segundos de las ordenanzas, sobre prescripciones constitucionales", fórmula osten las bases dadas por las leyes; y los últimos, de siblemente más amplia que la anterior.

los acuerdos, según las normas de las ordenanzas. A ello hay que agregar que, precisamente, De suerte que, en un primer plano, compete al dada la extensión y diversidad que caracterizan legislador tanto la creación de establecimientos el servicio público, el artículo 79 .de la Carta, nacionales como autorizar a los departamentos adicionado por el Acto legislativo número 3 de y municipios para crearlos y organizarlos, con 1959, dispone que ''para arreglar el servicio pú destino a la regulación del servicio público. blico" y atender al "fomento de la economía", Acerca del Establecimi('lnto Público, dice la puede dividirse el territorio prescindiendo de la Corte: delimitación política ordinaria, dando de tal suerte a la expresión ''servicio público'' un ''En esta clase de instituciones se encuentra sentido general. la más grande variedad de regímenes, desde los No redunda advertir que la Constitución em que por su.autonomía e independencia se aseme plea las expresiones de "servicio público" (v. jan a la persona privada en cuanto llevan una gr. en los artículos 79, 76, ord. 10, y 132), y de vida absolutamente propia, sin sujeción ninguna "servicios públicos" (p. ej. en los artículos 18 a la Administración, hasta las entidades que es y 39), para referirse con la primera al "con tán tan subordinadas a ésta que casi se confun junto de actos de todo linaje ·que se ejecutan den con un servicio sin autonomía, prestado di para dar cumplimiento a la Constitución, en rectamente por el Estado". (Sala de Negocios todas las Ramas del Poder Público'', según co Generales, sentencia de septiembre 26 de 1940.

mentario de don José María Samper al ordinal L. 1962 y 1963. _251). 89 del artículo 76 de la Carta de 1886 ("Derecho Del movimiento doctrinario y jurisprudencia! Público Interno de Colombia", Tomo II p. 116. conte~poráneo se origina una conclusión muy Imprenta, de La Luz, 1886); y con la segunda, a importante: la de que el régimen de los esta determinadas actividades más directamente lla blecimientos públicos depende en cada caso de madas a satisfacer necesidades concretas. Pero, la voluntad del legislador, quien por tener a f 40 GACETA JUDICJI;AL NumerQ 2274 su cargo la función básica de regular el servicio De lo anterior se sigue: a), que la organiza público, puede crearlos en el número que juzgue ción y funcionamiento del establecimiento deben conveniente y señalar sus fines y funciones con ajustarse, ante todo, al acto constitutivo origi la amplitud y variedad requeridos por las nece nario del legislador ; y b), que el Congreso, las sidades del pro común, como también autorizar Asambleas y los Concejos, en su caso,. tienen a las entidades de derecho público para fundar facultad para modificar en la forma que estimen los y organizarlos. La doctrina general consi conveniente, la organizacÍón del establecimiento; dera que para saber si se trata o no·, en un caso según lo requieran las necesidades del· servicio, dado, de un establecimiento público, debe aten así como disponer su transformación o extinción, derse ante todo a la voluntad del legislador. El ya que el Establecimiento Público -se repite---, Art. 237 del Código Político y Municipal antes no pasa de .ser una pieza integrante de la Admi-.

citado prescribe que todo lo referente a estos nistración con natural sometimiento,. por COJ;t organismos de orden nacional, concierne a la ór siguiente, a ·la organización estatal. bita del legislador. Seg7tndo. Es una persona ju,rídica (sentencias Se advierten algunos rasgos de este instituto citadas de septiembre 26 de 1940 y diciembre 9 en sentencias de la Corte (Sala Plena, agosto 10 de 1946) .. De lo cual se siguen estas ·consecuen de 1937. XLV. 1925. 213; septiembre 28 de 1938. cias: XLVII. 1941. 215 y 220; octubre 5 de 1939. a) Goza de capacidad eseneial como sujeto de XLVIII. 1950. 642; marzo 17 de 1942. LII. 1980. derecho y obligaciones y de capacidad de ejerci 566, y diciembre 9 de 1946, LXI. 204:2 a 2044. cio, de modo que obra por conducto de sus re

622. Sala de Casación Civil, agosto 28 de 1948. presentantes en la órbita de s·us objetivos -Art.

LXIV. 2064 y 2065. 731. Y de Negocios Genera 633 C. C.- tanto judicial como extrajudicial les, septiembre 26 de 1940, 1961. 249); en algu mente (Sala Plena, marzo 17 de 1942. LII. 1980. nos fallos del Consejo de Estado, Sala de lo Con 568). . tencioso Administrativo, entre otros, los de 20 de b) Tiene un patrimonio propio, originado en

noviembre de 1946, 15 de junio y 30 de julio de la destinación precisa y permanente de parte 1960 (Anales del Consejo de Estado NQ 357, pág. de los recursos oficiales, patrimonio a veces acre

273. Año XXXV. T. LXII. Nos. 387. 391. Págs. centado por los auxilios y donaciones privados 555 y 727) ; en algunas obras nacionales y tam y las tasas satisfechas por los particulares por bién en copiosa literatura extranjera, rasgos so bre los cuales debe acentuarse el examen del la prestación de determinado!! servicios. '' Patri~ monio propio -dice la Cortepero sin perder aspecto funcional señalado al Instituto Colom éste por ello el carácter de patrimonio pertene biano de la Reforma Agriaría. Son ellos : ciente en definitiva a la Nación". (Sala de Ne Primero. El Establecimiento Público es, ante gocios Generales, sentencia de septiembre 26 de todo, creación dei Estado. Se admite que ésta

1940. L. 1962 y 1963. 251). pueda ser no sólo expresa sino también tácita.

Pero en este último caso ha de saberse principal Tercero.' Es persona jurídica de derecho pú~· mente si se destina a un servicio público y se blico. Por tanto:. vinculan a él fondos de la Administración. "No a) Hace parte del Estado y es órgano de la hay razón alguna -dice la Cortede orden. Administración en lo atinente al servicio pú científico, ni técnico, ni de carácter constitucio blico respectivo.· (Sentencia Sala Plena; marzo

nal -como lo anota el señor Procuradorque 17 de 1942. LII. 1980. 566). ''Ha sido doctrina impida al legislador colombiano la formación de de la Corte la de que los establecimientos pú estas organizaciones autónomas a las que se les blicos son desmembraciones del Estado, emana hace jugar un papel análogo al de las personas ciones de un servicio público o de autoridad pÚ-· naturales, aislándolas dentro de la administra blica, o creaciones del Estado .. , dotadas de ción general con el objeto de agilizar y comercia patrimonio y de personalidad jurídica" (Sala lizar determinadas actividades o servicios públi Plena, agosto 10 de 1937. XLV. 1925. 215, y cos, como la empresa de transportes por los fe diciembre 9 de 1946. LXI. 2042 a 2044. 622). rrocarriles, que siguen sometidos al dominio· esta Pleiner dice que en ''el Establecimiento Público. tal". (Sala Plena, marzo 17 de 1942. LII. 1980. se nos manifiesta de ordinario una. parte per 566). . fectamente circunscrita de la Administración Si de establecimientos públicos departamen Pública". Obra, en consecuencia, en la regula tales o municipales se trata, su creación requiere ción del servicio público, en nombre y represen la autorización del legislador, llamado a regular tación del Estado, y sus resoluciones son, por primariamente el servicio público. tanto, acusables ante las autoridades de lo conNúmero. 2274 GACETA JUDICIAL 41 tencioso administrativo, en lo pertinente. (V. mas por medio de sus funcionarios y sistemas

Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo Con de .control sobre el manejo de los fondos y bienes tencioso Administrativo, 30 de julio de 1960. del establecimiento. Anales del Consejo de Estado. XXXV. T. LXII. 11 núp1eros 387 a 391. pág. 377 y ss. ) ; y Rasgos del Instituto Colombiano· b) ·Disfruta de los privilegios y carga con las . de la Reforma Agraria. obligaciones de la Administración, en lo atañe dero al servicio a que atiende; sus agentes son La Ley 135 de 1961 -Art. 29crea el Insti funcionarios públicos, sometidos al régimen co tuto Colombiano de la Reforma Agraria, con el mún del empleado oficial, y también,· en oca carácter de "establecimiento público", carácter siones, a reglaPJ.entos especiales. que reafirma diciendo que es ''entidad dotada Cuarto. Tiene una finalidad esencial e incon de personería jurídica, autonomía administrafundible: la prestación de uno o más servicios tiva y patrimonio propio"; · públicos conexos, llamados a cubrir por ello ne Conferida al nuevo ·organismo la personalidad cesidades "de interés general". Tal es el objeto moral, con los atributos que le son peculiares,· y a la vez la razón de ser de este organismo. disposiciones trae la ley sobre otros de los ras Quinto. El objeto concreto de uno o más servi gos antes examinados, como son las· referentes cios públicos determinados le ha imprimido a al objeto, constituido por varios servicios conexos

esta figura un rasgo de especialización, por opo (Art. 19, 39, 19, 20, 22, 29 a 42, 43 a 49, 50 a sición a la generalidad y multiplicidad de la ges 52, 54 a 68, 58 y ss., 86, 87 y ss., 95) ; al patri tión administrativa de las entidades políticas, monio propw, formado especialmente con fondos siempre enmarcada dentro de los límites de las oficiales y donativos particulares, pero también divisiones territoriales del Estado. Por donde con los valores que disponga cobrar por deter se· indica que el ·Establecimiento Público puede minadas prestaciones y aún por concepto de va expandir su acción a regiones que comprenden lorización (Arts. 29, 14 y 15); a la especializa varios municipios o departamentos y aún todo ción de los distintos servicios, la conexidad entre el país. ellos y la consiguiente descentral-ización admi Sexto. J. . a dicha especialidad, sin sujeción a nistrativa, en razón de los mismos (Art. 49), al divisiones territoriales políticas, ha señalado otro punto de que su campo de acción se identifica rasgo de suma trascendencia: la descentraliza con el territorio .nacional ; al control y dependen ción administrativa en lo tocante a servicios que cia del Estado por medio del Gobierno, del Mi miran a las necesidades comunes a distintas re~ nistro de Agricultura, en relación con algunas giones, lo que apunta un innegable beneficio en de sus funciones y del Contralor General de la los países de constitución unitaria. Es la ''des República, 'quien ''ejercerá la vigilancia sobre

centralización por los servicios'', que hoy se el manejo de los fondos y bienes del Instituto, impone por la urgencia de regular determinados por medio de auditores de su dependencia'' servicios públicos en forma extensiva, pues· con (Arts. 49, 59, 69, 79 y 89, 10, 11, ·12, 13, 16, 17, frecuencia la división política del territorio no 19, 20, 21, 23, 25, 34, 40, 72, 76, 80, 98, 100, 101, coincide con un determinado interés común a 106) ; y a la autonomía administrativa (Art. 29), varias regiones o a todo el país. El citado ar con las indispensables atenuaciones sobre desigtículo 79 de la Carta lo prevé así, y el artículo . nación por el Presidente de la República del co 19 de la Ley 135 de 1961 sobre reforma agraria, mité encargado de redactar los estatutos (Art. prevé que las actividades de las Corporaciones 59) ; elecci6n y remoción· del gerente, de la in Regionales de Desarrollo puedan sobrepasar los cumbencia exclusiva del Jefe del Estado (Art.: límites de uno o más departamentos o municipios. 89) ; composición de la Junta· Directiva (Art. Séptimo. Por ser personas jurídicas, por la 89) ; intervención del Gobierno o del Ministro finalidad misma que persiguen y la naturaleza de Agricultura .en importantes gestiones atri de las funciones a ellos adscritas estos organis buidas al Instituto; y aprobación del Gobierno mos gozan de autonomía financi1 e ra y adminis como requisito indispensable para la validez de

trativa, no absoluta, se comprende, ya que a la ciertos actos (Art. 69). postre son órganos de la Administración, sino III dentro del régimen de. sus actos constitutivos y La acusación. reglamentarios. Tal autonomía se refleja en la formación de su presupuesto y en la planeación, Se inserta enseguida parte de la demanda re organización y prestación de los servicios, con ferente a las funciones mencionadas en el ar la tutela del Estado, ejercida en diferentes fortículo 39, ordinales a), d), e) y g); GACETA. JUDICIAL Número 2274 ''No es de fácil entendimiento que una per mas (denominadas expresament,e '' administrati sona jurídica autónoma y con patrimonio propio vas'' por el léxico de la propia ley) disfrutarán (artículo 2Q) pueda actuar jurídicamente a nom de recursos ante la Corte Suprema, todo lo cual bre del Estado; ésta opera normalmente por los denota objetivamente, sin que sea necesario aden medios constitucionales que entre nosotros, con trarse en profundas disquisiciones jurídicas, que for:rne a la noción trinitaria de las Ramas del la potestad presidencial se ha mudado de titular Poder, son la Legislativa, la Ejecutiva y la Ju para enriquecer la autoridad administrativa de risdiccional (artículo 55 de la Constitución Na una persona jurídica". cional). "Esta noción constitucional implica que el IV poder del Estado ha de ejercerse necesariamente por algunos de los cauces predeterminados en la El concepto del señor Procur~,dor General

de la N ación. Carta, según la necesidad pública o privada que pretenda satisfacerse, y, que, por tanto, cual El Procurador General de la Nación considera quier creación legislativa que arranque al Eje que las disposiciones acusadas, en cuanto seña cutivo, al Congreso o a los Jueces las funciones lan al Instituto las aludidas funciones, no violan que la organización fundamental les entrega, la Carta, salvo el aparte e) del artículo 3Q, que quebranta las normas respectivas y es, por con faculta al Instituto para promover, auxiliar y siguiente, inexequible. construir directamente vías de comunicación y ''La inexequibilidad prevendrá, en consecuen caminos vecinales; el artículo 20, que autoriza cia, de una doble violación de la Carta : a), la al Gobierno Nacional, a las Asambleas Departa que arrebata a determinada rama del Poder mentales, los Concejos Municipales y al Instituto alguna de sus atribuciones constitucionales, y Colombiano de la Reforma Ag:raria, para crear b), la que, como efecto inmediato de ese que Corporaciones Regionales de Desarrollo ; el 22, branto, introduce en la organización del Estado cuyo tercer inciso da al Instituto el encargo de un nuevo agente del Poder Público diferente de reglamentar el precepto, y el 1'2 -por fuera de los tres que taxativamente establece el artículo la acusaciónen cuanto prescribe que los Pro 55 de la Constitución. curadores Agrarios sean nombrados por períodos ''El artículo 120 de la Carta inviste al Pre de dos años. sidente de la República del carácter de suprema Dice: autoridad administrativa; no obstante el artícu

lo 3Q de la ley acusada pretende desubicar la ''El Instituto Colombiano de la Reforma potestad administrativa de su titular constitu Agraria -Incora-fue creado, según el artículo cional para entregarle al Instituto Colombiano 2Q de la Ley 135 de 1961, como un establecimien de la Reforma Agraria funciones propias del to público, o sea como una entidad dotada de Presidente. personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. ''El primero de los mandamientos ya trans critos modifica las previsiones del Decreto legis ''Ello no significa que sea una entidad par lativo número 1425 de 1960, en el cual el Pre ticular, desvinculada del Estado mismo. Al con sidente, en ejercicio de facultades extraordina trario, es precisamente un establecimiento pú rias, y siguiendo ordenamientos legales anterio blico que, como tal, es parte integrante del res, retuvo para sí, como suprema autoridad Estado. Es una desmembración del Poder Públi administrativa, todo lo relativo al ramo de bal co. Es un instituto a través del cual se ma díos; la ley acusada, en consecuencia, arrebata nifiesta el Estado. De la misma manera que la una función presidencial para entregársela a un Empresa Colombiana de Petróleos, que el Insti instituto descentralizado. tuto Geográfico y Catastral, 'Puertos de Colom bia' y muchas otras entidades similares, el Incora ''Lo propio acontece con los artículos 22 a 28 hace parte del Estado y sus funcionarios son inclusive, por medio de los cuales se trasladan a empleados públicos. Incora las facultades que la Ley 200 de 1936 había otorgado al Presidente, como jefe de la ''Así vistas las cosas, no es extraño que una

Administración, respecto de la extinción del do entidad de tal naturaleza, es dlecir, un instituto minio sobre tierras incultas; de allí resulta que estatal, pueda administrar, a nombre del Estado el célebre Instituto apreciará pruebas, conmina las tierras baldías de propiedad nacional, o cons rá con citaciones de obligatoria observancia, de tituir reservas o adelantar colonizaciones, o clarará precluidos términos y eventos del trámite adoptar las medidas y ejercitar, también a nom administrativo y proferirá decisiones; éstas últibre del Estado, las acciones nécesarias en casos Número 2274 GACETA JUDI'CIA.L 43 de indebida apropiación de tierras baldías o de tos descentralizados, para concluir de nuevo que, incumplimiento de las condiciones· bajo las cua hechas las salvedades anotadas, los textos com les fueron ·adjudicadas. prendidos en la demanda no pugnan con la ''Nótese que Incora adopta tales medidas, Constitución Nacional. ejercita tales acciones, administra· tales tierras SEGUNDA PARTE a nombre del Estado. No lo hace, pues, a nom bre propio. Es decir, no lo hace como titular de EXAMEN DE LOS CARGOS derechos, sino a nombre del verdadero titular CAPITULO PRIMERO de ellos, que es la N ación misma. ''La Procuraduría no ve inconveniente para La acusación afirma, en relación con las fun que una persona jurídica -aunque sea autóno ciones asignadas al Instituto que, a pesar de que ma administrativamente y posea patrimonio pro el artículo 120 de la Carta inviste al Presidente

pio pero siendo una simple desmembración del de la República· del éarácter ·de· suprema autori Estadoactúe a nombre de la Nación. dad administrativa, las disposiciones insertas "Es cierto que el artículo 55 de la Constitu de la Ley 135 ''desubican la potestad adminis ción expresa que 'son ramas del Poder Público trativa de· su titular constitucional para entregar la Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional', le al Instituto Colombiano de la Reforma Agra pero ello no impide que una ·persona jurídica ria funciones propias del Presidente''; que como Incora, que evidentemente hace parte de ''el poder del Estado ha de ejercerse necesaria la Rama Ejecutiva, opere a nombre del Estado. mente por alguno de los cauces predeterminados ''En realidad, la Ley 135 no ha introducido en la Carta y que, por tanto, cualquier creación en la organización del Estado colombiano un legislativa que arranca al Ejecutivo, al Congre nuevo agente del l;>oder Público, como pretende· so o a los jueces las funciones respectivas es, el demandante. Se ha limitado a crear un esta por consiguien~e, ine xequible'' ; y agrega que no blecimiento público descentralizado, dependien es de fácil entendimiento que una persona moral te del Poder Ejecutivo Central, de manera que autónoma y con patrimonio propio ''pueda ac en forma alguna ha arrebatado a una de las tres tuar jurídicamente a nombre del Estado". ramas del Poder una. de sus atribuciones cons · En primer término, de acuerdo con la men titucionales. cionada doctrina de esta Corte, del Consejo de Estado y de los autores, el Establecimiento Pú"

"Nótese que, en el fondo, el demandante con blico hace ' parte de la Administración y más sidera incompatible la existencia de un estable concretamente de la Rama Ejecutiva del Poder. cimiento público . descentralizado y autónomo, Por tanto, es inválido el concepto que ve en las cualquiera 'que él sea, con las facultades que. funciones conferidas al Instituto, una transgre confiere al Presidente de la República, como su sión deL principio constitucional de la división prem~ autoridad administrativa, el artículo 120 tripartita del Poder, ya que esas funciones per de la Carta. manecen precisamente en ·la esfera ejecutiva. ''Pero la existencia de un establecimiento En segundo término, el ''Establecimiento Pú público, entidad descentralizada por las necesi blico'~ obedece justamente a la necesidad de que dades del servicio, creada a iniciativa del legis el Estado amplíe su capacidad administrativa lador, ha sido reiteradamente aceptada y. reco por medio de organismos que por su especial nocida por la jurisprudencia. constitución y su funcionamiento extensivo y au ''Además, el artículo 76 de la Constitución tónomo logren eficazmente la· prestación ·de uno dice que corresponde al Congreso hacer las leyes o más· servicios públicos, en. cuya adecuada aten Y por medio de ellas ejercer, entre otras, la ción se sintetizan los fines del Estado, y es. atribución señalada en· el numeral 10: 'regular apenas elemental que el Establecimiento Público, el servicio público, determinando los puntos de como parte de éste, desempeñe sus funciones en

que tratan los artículos 62 y 132 y las demás representación y a nombre de esta entidad. prescripciones constitucionales'. Dentro de tal En tercer término, no es· explicable la afirma regulación del servicio público, el Congreso Nación de la demanda, de que por ser tal_es orga . cional puede, mediante las leyes, crear los· esta nismos personas. morales, autónomas y con pa blecimientos públicos descentraliz¡~.dos que detrimonio propio, no pueden actuar jurídicamente mande el mismo servicio". · a nombre del Estado. Porque éste se vale, en el Transcribe luego el Procurador, para comple desempeño de su misión,. de sus funcionarios in mentar su concepto, parte de .u na vista por él mediatos -sujetos físicos-,- que son los qÚe com emitida en otra oportunidad sobre establecimienponen y 9-esempeñan.la Administración ordina44 GACEtA JUDICIAL Número. 2274 ria de la cosa· pública, y puede servirse, además Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, de de agentes o sujetos morales, entre los cuales se modo que mal puede hablarse de que se le hu cuentan los establecimientos públicos. Quedó vis biese arrebatado al Jefe del Estado, en su carác to antes que su creación concierne al legislador ter de suprema autoridad administrativa, las directamente, en el campo nacional, o por medio funciones reservadas por éste mediante el citado de autorización en el ámbito departamental y decreto extraordinario. Lo cual se entiende, como municipal, a las Asambleas y Concejos, de modo es obvio, sin mengua de la potestad reglamenta que formando parte de la organización estatal y ria que confiere al primer mandatario el ordinal

cooperando en la gestión de los servicios públi 31? del citado artículo 120 de la Ley de Leyes. cos, el hecho de que los establecimientos sean entidades jurídicas autónomas y con haberes pro II pios, no sólo no entraba esa gestión, sino que la Artículo 39, ordinal a), segundo inciso y d) hace más expedita y eficiente, como es de reco y artículos 22, 23, 24, 26, 27 y 28. nocimi.ento universal. Ya en concreto, en relación con las funciones Dicen estos preceptos : que la impugnación estima inconstitucionales,. cabe observar : ''Artículo 31? Son funciones del Instituto Co lombiano de la Reforma Agraria: "a) ..................................... . Artículo 39, ordinal a), inciso primero. ''Compete igualmente al lm;tituto, a nombre del Estado, ejercitar las acciones y tomar las Reza a este respecto : medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras "Artículo 3Q Son funciones del Instituto Co baldías o incumplimiento de las c