CSJ - SPL112-1977

CON'lPRA\.'ll."OS AlD> MlfNJrS'll."RA\.'ll."lfV OS Efectos de la resolución de caducidad y del acta final de Uqt'lidación. - .D:ll1lexequibilftñdad de nos artículos 52' y 193, :ñnci~o fina], de] [!)ecreto extraordinal'io númern 150 &e 1S76. -lLa creación de títulos con fuerza ejecutiva y la atribución de cÓmpetencia a· de~ermhna«llas au toll'idades, sean den oll'denn jurisdiccional o nno, son facuntades exclusivas den ]egislladoll' oJrdi nario que puede ejell'cer directamente o por medio de faculltades p:redsas cmnferidlas all lP'll'esidente de ia litepúbUca.-No haHá:mllose ·en el texto de la lLey 28 de 1974 estas facul tades expresas, se evidennd.a en bs normas acusadas un exceso en el ejercido de llas conncemdas, que vuhnera el estatuto supremo. Corte Snprema. de Jnsticia. - Sala Plena. Las razones de la violación las hace consistir Bogotá, D. E., diciembre 1Q de 1977. eh un exceso en el ejercicio de las facultades otorgadas al Presidente, especialmente en el li (Magistrado po1~ente : 1d octor Jesús B ernal Pin teral 1) del primer artículo de la ley de facul zón). tades,-28 de 197 4, en dos aspecto¡; : a) En que mientras que la ley se refiere sola Aprobada Acta número 49 de diciembre 1Q de

mente a la determinación de las cláusulas que 1977. . deben contener los contratos administrativos, el -decreto, en los dos artículos objeto del litigio, se El ciudadano Rodrigo Noguera Laborde, pide refiere a sus efectos, y · se declaren inexequibles los artículos 52 y 193, b) En que el contenido de los mismos artícu inciso final, del Decreto extraordinario 150 de los no se refiere a contratos administrativos sino 1976, por el cual se dictan normas para la cele a cuestiones de carácter procesal, y en especial bración de contratos por parte de la Nación y sus a la jurisdicción coactiva, modificando, sin au entidades descentralizadas, cuyo tenor literal es torización alguna los artículos 488 y 562 del como sigue: Código de Procedimiento Civil, que hablan, el ''Artículo 52. De los efectos de la resolución - primero de los documentos que, en general cons de caducidad. La resolucl.ón que declara la ca tituyen título ejecutivo, y el segundo, de los que ducidad, en cuanto ordena hacer efectivas las también los constituyen o prestan mérito de tales multas y el valor de la cláusula penal pecuniaria, ante la jurisdicción coactiva. prestará mérito ejecutivo contra el contratista y El Procurador General c¿adyuva la demanda las personas que hayan constituido las respec y pide se declaren inexequibles el artículo 52 y tivas garantías, y se cobrarán por jurisdicción la parte final del último inciso del artículo 193 coactiva''. que dice:. ''presta méritú ejecutivo ante la ju "Artículo 193-3. Del contenido de La Liquida risdicción coactiva contra el contratista y su ga

ción. El acta final de liquidación, que deberá ser rante en cuanto de ella resultaren obligaciones aprobada por el jefe de la entidad contratante, eco11ómicas a su cargo''. si él no hubiere intervenido, presta mérito eje e cutivo ante la jurisdicción coactiva contra el con onsideraeiones: tratista y su garante en cuanto de ella resultaren obligaciones económicas a su cargo". 1:;¡. El Decreto 150 de 1976 (enero 27), "por el Afirma el actor que se violaron los artículos cual se dictan normas para la celebración de con 2Q, 55, 76-1-2, 12 y 118-8 de la Constitución tratos por parte de la Nación y sus entidades Nacional. descentralizadas, fue expedido por el Presidente Número 2396 GA.C~ fA JUDICIAL 363 . de la República, según reza el preámbulo, en uso que expresamente reviste al Presidente de !aRe de las facultades extraordinarias que le confiere pública de facultades extraordinarias, en mate la Ley 28 de 1974". ria administrativa. La parte pertinente de la norma de facultades El desarrollo de estas facultades debe, pues, dice: limitarse exclusivamente a los asuntos contenidos en la ley; ordenar las formalidades, determinar "LEY 28 DE 1974 las cláusulas que deben regir los contratos, 'e " (diciembre 20) indicar otros r~quisitos que se consideren nece- "p,or. la cual se reviste al Presidente de la Re- · 'sm·ios .o convenientes para el perfeccionamiento pública .de facultades extraordinarias en materia de los contratos. administrativa, y se dictan otras disposiciones.

Todo otro asunto que . el legislador extraordi nario regule en ejercicio de las facultades· men ''El Cpngreso de Colombia cionadas, las excede J'- origina violación del ar tículo 118-8 en relación cpn el 76-12 de la Carta. "Decreta:' 41il La creación de títulos con fuerza ejecutiva ''Artículo 1 De conformidad con lo previsto · y la atribución de competencia a determinadas Q en el numeral '12 del artículo 76 de la Constitu autoridad,es, sean del orden jurisdiccional o no, ción Nacional, revístese al Presidente de la Re son facultades exclusivas del legislador ordina pública, por el término de doce meses, contados rio f]Ue puede ejercer directamente o por medio a partir de la vigencia de esta ley, de facultades de faculta.des precisas conferidas al Presidente extraordinarias en asuntos administrativos. En de la República. ejercicio de estas facultades podrá: No hallándose en el texto de la Ley 28 de 1974 estas facultades expresas, se evidencia en las nor " mas acusadas un exceso en el ejercicio de las '' l. Modificar las normas vigentes sobre for concedidas, que vulnera el estatuto supremo. malidades, cláusulas y demás requisitos ·que de La comprobación de 'esta causal, exime a la ben cumplir.se para la celebración de 'contratos Corte del· confrontamiento de las normas acusa en la administración central y la descentralizada. das con otros preceptos de la Carta. Las normas que con este fin. se dicten tendrán Éilil Como el inciso final del artículo 192 forma en cuenta el valor y objeto del contrato, así'como en su integridad una sola preposición jurídica,

la naturaleza de la entidad que lo celebra". sin flUe surja división alguna de su contenido, la Esta Ley comenzó a regir ''a partir de la fecha i.nconstitucionalidad aprisiona la totalidad de la de su publicación" (Art. 59), que tuvo lugar el norma. 28 de enero· de 1975 (Diario Oficial No. 34244 de la misma fecha). 'Por estas razones la Corte -Suprema de Justi P.or el aspecto de temporalidad el Decreto 150 cia -Sala PiPna-, previo estudio de la Sala de 1976 (enero 27) no excede el límite prefijado Constitucional y oído el Procurador General de en la ley. la Nación, 21il El actor ciñe la demanda, como se vio, a Resuelve: que hubo exceso en el ejercicio de las facultades, . Son INEXEQUIBLES los artículos 52 y 193, por lo cual se violan los artículos 118-8 en con inciso final, del Decreto extraordinario número cordancia con el 76-12 de la Carta FundamentaL1!10 de 1976, "por el cual se dictan normas para Por este aspecto se iniciará el estudio de la 'a celebración de contratos por parte de la Na acción y si no f1;ere suficiente para el éxito, se ción y sus entidades descentralizadas". confrontarán las normas acusadas con la totali dad prescriptiva del estatuto supremo: Cópiese, publíquese, comuníquese a ·quien co rresponda e insértese en la Gaceta Jud?'cial. 31il Para mejor confró~tar las disposiciones acusadas con el texto de las facultades, se trans Lnis Enrique Romero Soto, Jerónimo Argáez

cribe nuevamente la parte pertinente de la ley: Castello, Jesús Berna.l Pinzón, Fabio Calderón ''Modificar las normas vigentes sobre formali Botero, Aurelio Camachro Rueda, Alejandro Cór dades, cláusulas y demás requisitos que deben doba Medina, José María Esguerra Sampe1·, cumplirse para la celebración de. contratos en la Juan Manuel Gutiérrez Lacouture, Germán Gi administración central y la descentralizada". raldl() Z1tluaga, José Ed1tardo Gnecco Correa, Este concepto ceñido a'l campo de la contrata Abel Naranjo Villegas, Conjuez; Gustavo Gómez ción estatal y de sus entidades descentralizadas, .V elásquez, Guillermo González Charry, Juan está también enmarcado por el titulo de la ley H ernández Sáenz, Euclides Londoño Card!ona, '

364 GACETA JUDICIAL Número 2396

Al·varo L·una Gómez, Humberto Murcia BaUén, nistrativos. Y no podría ser de otra manera por Luis Sarmiento Bu#rago, Alberto Ospina Botero, que el ej(lrcicio de las facultades en este punto, Hernando Rojas Otálora, Julio Salgado Vásquez, iinütado, como lo pretende la demanda, a la Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe ~ol­ enumeración de las cláusulas de un contrato, guí?t, Jo0sé ·María V elasco Gúerrero. sin señalar a éstas sus efectos propios y las con sectiencias de su incumplimiento, resultaría no Homcio Gaitán Tovar sólo recortado e ilógico, sino contrario al texto

Secretario General. del Congreso, cuyo propósito fue el de autorizar al Gobierno para modificar la legislación vigente sobre u~1a materia que por su naturaleza encierra lo concerniente a tales efectos. Salvamento de voto. Precisamente en desarrollo del contenido del Nos apartamos del fallo anterior por las si precepto lega'l de facultades, el artículo 52 del guientes consideraciones : · Decreto extraordinario número 150 de 1976, se- . ñala los efectos de la resolución de caducidad, La Ley 28 de 1974 revistió al Presidente de en cuanto ordena hacer efectivas las multas y el la República ''de facultades extraordinarias en valor de las cláusulas penales que se hayan es asuiltos administrativos'', por el término de doce tipulado .. Debe recordarse que la citada cláusula meses (Art. 11 inc. 19), para cumplir deter ·\ es una de las llamadas "exorbitantes" en dereminadas tareas de carácter legislativo, entre ellas . cho administrativo, u "obligatorias", según los la señalada en el literal 1), que dice así : términos del artículo 47 del decreto precitado, y ''Modificar las normas vigentes sobre forma que se caracterizan por ser la expresión del po lidades, cláusulas y demás requisitos que deben der político· del Estado haciendo prevalecer el cumplirse para la celebración de contratos entre interés general sobre el del contratista en esta la administración central y la descentralizada. clase de actos jurídicos. De consiguiente, señalar Las normas que con este fin se dicten tendrán los ·efectos de una c·láusula de esta naturaleza,

en cuen~a el valor y objeto del contrato así como tanto como el modo de hacerlos· efectivos, es una la naturaleza de la entidad que lo celebra". actuación que· se acomoda a la naturaleza misma Los doce meses del plazo de vigencia de las de los contratos de este género y que, por lo facultades se contaban, según el primer inciso mismo, se encuentra dentro del limite nacional .del artículo 1 Q, a partir de la vigencia de la y necesario de las facultades, habida cuenta de ley, y ésta, según su artículo 59, debió comenzar la materia a que ella se circunscribe. Desde el a regir a partir de la fecha de su publicación. simple punto de vista lógico resultaría incom Como ésta tuvo lugar el día 28 de enero de 1975 prensible que se guardara silencio, dentro de (Diario Oficial No. 34244 de la misma fecha), y un estatuto cuya finalidad es legislar sobre tod"a el Decreto 150 de 1976 sobre contratos adminis la materia comprensiva de los contratos admi trativos, que contiene tos artículos objeto de la. nistrativos nacionales, acerca del incumplimiento controversia, fue expedido el día 27 de enero, de las obligaciones contraídas y del modo de ha lo fue dentro del término indicado por la ley, cer efectivas sus consecuencias. Más racional se: lo que significa que por el aspecto temporal se ría no legislar, que hacerlo promoviendo el caos cumplió ·lo previsto en una parte del artículo· ·en una actuación en la cual se encuentra de por 76-12 de la Constitución. · medio el interés general. En cuanto a la materia misma, se observa: Otro tanto puede decirse del contenido del in l. El literal 1), ya transcrito, del artículo IQ ciso 3Q del artículo 194, en cuanto señala los

de 1a ley de facultades, autoriza al Gobierno para efectos jurídicos del acta de liquidación de los · ''modificar las normas vigentes sobre. . . cláu contratos. La norma guarda una estrecha rela sultts que deben cumplirse para la celebración de ción con el primer inciso, que ordena que tales contratos en la administración central y la des actas ''determinarán las sumas de dinero que centralizada". Dichas cláusulas, tanto en dere haya, recibido el contratista y la ejecución de las cho común como administrativo, so11 las estipula- . obligaciones a su cargo'' ; y la guarda del mismo ciones de contenido obligatorio, o que reflejan modo con el inciso segundo, en cuanto dispone las obligaciones de los contratantes. Aunque pa que con base en dichas actas, se determinarán las rezca redundante o innecesario decirlo, precisa obligaciones a cargo de las partes, teniendo en mente por su contenido obligatorio es por lo que cuenta el valor de las sanciones por aplicar, si el texto de las facultades las menciona como las a ello hubiere lugar, "todo de conformidad con que "deben cumplirse" en los contratos admilo acordado en el respectivo contrato". Si el acta · Numero 2396 GACETA JUDICIAL 365 de liquidación debe reflejar, pues, el estado fi den resultar modificadas o derogadas, disposi nal de lo que fueron las obligaciones de la~ par ciones de otras leyes, no comprendidas en tales tes, y de ella se deducen obligaciones o sanciones facultades, pero sí vinculadas necesariamente a para el contratista, aún insolutas, .es elemental la materia de ellas; y que este hecho no puede que el decreto, en el artículo que se estudia, hu determinar inexequibilidad, pues se trata de

biera señalado 'los efectos .de la misma y el modo . un fenómeno inherente· a la tarea legislativa de hacer efectivas tales obligaciones y sanciones.· tanto como a la naturaleza o esencia de la ma De otra suerte se -trataría de una legislación teria objeto de legislación. En el presente caso, trunca e inútil, si, al final del contrato, la Na autorizado como fue el Gobierno, se repite, para ción no puede hacer efectivas las obligaciones a reformar la legislación sobre contratos adminis su favor, que no sólo imponen las leyes sino que trativos nacionales, y de modo preciso lo con resultan de los contratos de esta clase. _ cerniente a las cláusulas que deben cumplirse 1 en ellos, resulta de la naturaleza de las cosas que Por último, debe decirse que la circunstancia proveyera sobre los efectos del incumplimiento de que las dos normas al remitirse a la juris de esas cláusulas, o de algunas de ellas~ o sobre dicción coactiva como instrumento compulsivo el. modo de ·hacer efectivas las consecuencias. para la efectividad de las obligaciones, cierta · De lo que precede se concluye que no hay vio mente tocan con fill derecho procesal·, no por ello lación de los preceptos constitucionales señalados se quebranta la Carta Política por implicar una en la demanda, ni de ningún otro. actuación .del Gobierno extraña a la órbita ma terial de las facultades. Y a ha dicho la Corte, Gt~iUermo Gronzález Charry, Et~clides Londoño en ocasiones varias, que muchas veces, al ser Cardona, Luis Sarmiento Buitrago, Abel N aran dictada una ley por el Congreso, o al hacer uso jo Yillegas, Germán Giralda Zulttaga, José Ma el Gobierno de facultades extraordinarias, puería Esguerra Samper.