CSJ - SPL14-1983-1

EMERGENCIA ECONOMICA. NORMAS SOBRE LOS IMPUESTOS DE

INDUSTRIA Y COMERCIO, AVISOS Y TALLERES. ORIGEN DELIBERATIVO Y PARLAMENTARIO DEL TRIBUTO O DEL IMPUESTO. linexequible el Decreto número 3815 de 1982. Corte Suprema de justicia Sala Plena Sentencia número 14 Revisión del Decreto Legislativo número 3815 de 1982 "por el cual se dictan normas sobre los impuestos de industria y comercio, y de avisos y tableros y otras disposiciones".

Magistrados ponentes: Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín, Ricardo Medina

Moyano. Bogotá, D. E., marzo siete (7) de mil novecientos ochenta y tres (1983). Aprobada por Acta número 16 del 7 de marzo de 1983.

I. REVISIÓN La Presidencia de la República por medio de la Secretaría Jurídica, ha remitido a la Corte copia auténtica del Decreto Legislativo de la referencia para su revisión constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 122 de la Carta Fundamental. Repartido el negocio, la Corte, de acuerdo con el trámite establecido para tales casos, dispuso su fijación en lista a fin de hacer efectiva la intervención ciudadana y su envío ulterior a la Procuraduría General de la Nación para su pronunciamiento.

Cumplido lo anterior y emitido por el Procurador el concepto número 617 del 31 de enero de este afio, se procede a tomar la decisión.

250 GACETA JUDICIAL Número 2413

Es el siguiente: ,,DECRETO NUMERO 3815 DE 1982

diciembre 20 Por el cual se dictan normas sobre los impuestos de Industria y Comercio, y de avisos y tableros, y otras disposiciones. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982.

DECRETA: Artículo 1" El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirecta mente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmueble determinado, con estable cimientos de comercio o sin ellos.

Artículo 2" Este impuesto se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del aiio inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior. A dicho promedio se aplicará el tanto por mil mensual que determinen los Concejos Municipales. Artículo 3" Para los fines de este Decreto, se consideran actividades industriales las dedicadas a la producción extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de mate riales o bienes. Artículo 4" Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expen dio, compraventa, o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por este Decreto, como

actividades industriales o de servicios. Artículo 5" Son actividades de servicio las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicios de restaurantes, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos; formas de ínter mediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, Número 2413 GACETA JUDICIAL 251 construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, talleres de reparacio nes eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teí1ido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contengan audio y video, y negocios de montepíos. Artículo 6" El impuesto de avisos y tableros, autorizado por la Ley 97 de 1913, se liquidará y cobrará en adelante, como complemento del impuesto de Industria y Comercio, con una tarifa de un tanto por ciento sobre el valor de éste, fijada por los Concejos Municipales. Artículo 7" Los Municipios sólo podrán otorgar exenciones de Impuestos Mu nicipales por plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez aiios, todo de conformidad con los planes de desarrollo municipal. Artículo 8" No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, continuarán vi gentes: l. Las obligaciones contraídas por el Gobierno en virtud de tratados o conve

nios internacionales que haya celebrado o celebre en el futuro, y las contraídas por la Nación, los Departamentos o los Municipios mediante contratos celebrados en desarrollo de la legislación anterior.

2. Las prohibiciones que consagran las leyes 26 de 1904, 20 de 1946 y el artículo 4" de la Ley 29 de 1963. Además, subsisten para los departamentos y municipios las siguientes prohibiciones: a) La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la produc ción primaria, agrícola ganadera, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que éste sea. b) La de gravar los artículos de producción nacional destinados a la exportación. e) La de gravar las zonas francas industriales y comerciales que se constituyan como establecimientos públicos. d) La de gravar plazas de mercado.

Artículo 9" Este Decreto se aplicará también al Distrito Especial de Bogotá. Artículo 10. Este Decreto rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Dado en Bogotá, D. E., a 30 de diciembre de 1982.

BELISARIO BETANCUR.

252 CACETA JUDICIAL Número 2413

El Ministro de Gobierno, Rodrigo Escobar Navia; El Ministro de Relaciones Exteriores (E), Julio Londoño Paredes; El Ministro de Justicia, Bernardo Gaitán M ahecha; El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Edgar Gutiérrez Castro; El Ministro de Defensa Nacional, Gral. Fernando Landazábal Reyes; El Ministro de

Agricultura, Roberto Junguito Bonett; El Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jaime Pinzón López; El Ministro de Salud, Jorge García Gómez; El Ministro de Desarrollo Económico, Roberto Gerleín Echeverría; El Ministro de Minas y Ener gía, Carlos Martínez Simahan; El Ministro de Educación Nacional, Jaime Arias Ramírez; El Ministro de Comunicaciones, Bernardo Ramírez; El Ministro de Obras Públicas, José Fernando Isaza Delgado».

III. IMPUGNACIONES De acuerdo con lo ordenado en el Decreto número 432 de 1969, se dispuso la fijación en lista del negocio por el término de tres días para efectos de la intervención ciudadana prevista en el artículo 214 de la Constitución, el cual transcurrió sin que se hubiera presentado impugnación alguna. Extemporáneamente el ciudadano Osear Villa Zea presentó un escrito de impugnación (fl. 25 y s.) solicitando a la Corte la declaración de inconstitucionalidad del "artículo 5" del citado Decreto en cuanto se refiere a las salas de cine".

IV. CoNCEPTo DE LA PRocuRADURÍA GENERAL DE LA NAciÓN Mediante el concepto número 617 del 31 enero del presente año (fl. 1O y ss. ), la Procuraduría emitió el concepto ordenado por la Constitución, en el cual solicita a la Corte "que declare exequibles las disposiciones que conforman el Decreto número 3815 de 1982" por estimar que "no advierte que ninguna de las disposiciones examinadas resulte violatoria de los preceptos contenidos en el ordenamiento supe

rior". Para fundamentar su solicitud la Procuraduría empieza por determinar cuáles son los límites constitucionales existentes para el ejercicio de las facultades atribuidas al Ejecutivo en los casos de perturbación del orden público económico al tenor de lo dispuesto por el artículo 122 de la Constitución Nacional, apoyándose para ello entre otras consideraciones, en lo afirmado por la Corte en providencia de octubre 31 de 1982 y 23 de octubre de 1974. Hecho lo anterior entra el Ministerio Público en el estudio concreto del Decreto revisado y luego de precisar los requisitos formales del mismo y su contenido normativo, afirma que: "Este Despacho no descarta a priori, que en el uso de las facultades excepciona les propias del Estado de Emergencia Económica se ejerza el poder impositivo por el legislador extraordinario si, por otra parte, se reúnen las exigencias constitucionales enunciadas al iniciar estas consideraciones". A continuación estudia lo relativo a la conexidad del Decreto número 3815 con la situación que determinó la declaración del Estado de Emergencia Económica para Número 2413 GACETA JUDICIAL 253 lo cual describe las diversas motivaciones enunciadas en el "decreto matriz, que es el 3742 de 1982", concluyendo que: "Las medidas adoptadas se encuentran en conexión directa y específica con la situación que determinó la declaración del Estado de Emergencia Económica y se hallan finalísticamente inspiradas, de manera inequívoca en el propósito de conjurar la crisis de la economía nacional, pues lógicamente puede esperarse de ellas un efecto positivo en la superación de las penurias fiscales de los municipios, factor que fue

seiialado como uno de los hechos generadores de la situación de crisis descrita en el Decreto número 3742. "De tales medidas también es dable esperar racionalmente, que produzcan un efecto positivo en la superación del déficit fiscal de la Nación (seiialado por el Gobierno) entre otras razones porque, si los municipios incrementan sus ingresos, tendrán menos necesidad de acudir en peticiones de apoyo a la Nación para la financiación de los servicios a su cargo. "Por su parte, las facultades que en el Decreto se otorgan a los Concejos Municipales y al Concejo del Distrito Especial de Bogotá, corresponden al poder de imposición derivado, que dichas corporaciones administrativas de elección popular tienen, conforme a lo previsto en los artículos 4 3 y 197-2 de la Carta Constitucional". Termina la Procuraduría su concepto, solicitando a la Corte que "modifique su jurisprudencia sobre el alcance absoluto de sus fallos desestima torios" recaídos en los procesos de constitucionalidad sobre los Decretos Legislativos dictados con el artículo 122 de la Constitución. Cita al efecto la decisión de la Corte dictada al estudiarse la exequibilidad del Decreto número 1400 de 1969, lo mismo que la sentencia de mayo 27 de 1982, para concluir que: "En ese entendimiento, los efectos propios de la cosa juzgada, deben contraerse a las cuestiones de constitucionalidad que efectivamente se examinen, bien que hayan sido propuestas por los impugnantes o defensores del Decreto, bien que hayan sido planteadas por la Procuraduría, o bien que procedan de la misma Corte.

"Una precisión en tal sentido, conviene a la técnica del control judicial de constitucionalidad, y evita el eventual error (innegablemente posible en circunstan~ cías como la presente) de asegurar por manera definitiva y absoluta la constitucionali dad de múltiples disposiciones para cuyo examen (que siempre debe ser esmerada mente meditado, no se ha dispuesto del tiempo necesario)".

V. CoNSIDERACIONES DE LA CoRTE

Primera. La competencia. Por ser el examinado un decreto de emergencia económica expedido con fundamento, en las atribuciones seiialadas en el artículo 122 de la Constitución, y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982 que la declaró, es competente la Corte para conocer sobre su exequibilidad según lo previsto en dicho precepto y en el 214 de la misma. 254 CACETA jUDICIAL Número 2413

Segunda. Los presupuestos: orden social, orden institucional y orden público.

l. Pártese de la base de que el orden es un fenómeno de predisposición a la armonía, así ésta nunca se logre de manera total en la realidad, y de que el orden social es un principio de humana convivencia colectiva que atañe más al mundo del deber ser o axiológico que al mundo del ser u ontológico, puesto que aunque siempre se busque nunca se logra de manera completa y permanente. Si la sociedad se mantuviera en perfecta y perenne armonía, sobraría lo jurídico, la normatividad, el derecho, pues éste tiene por razón de ser el imperio coactivo y regulativo del comportamiento humano, que mmca se supone unánime, para adecuarlo a los fines sociales e individuales prescritos por la sociedad política. De ahí por qué el orden

jamás podrá ser un fin en sí mismo, sino que debe ser entendido como un principio de relativa organización hacia fines más trascendentes para el grupo. Y el orden institucional es el reflejo del querer predominante del orden social, es la forma como la sociedad quiere su organización. El orden público no es más que la correlación armoniosa entre el orden social y el orden institucional, y el desorden público es la sensible ruptura de esa correlación. En este contexto, el orden jurídico es la expresión de validez y eficacia del orden institucional para lograr los fines del grupo, pero nunca su imperio debe ir contra el propio orden institucional que lo legitima y justifica, pues si desbordara su razón de ser institucional en vez de contribuir al orden lo desquiciaría, contribuiría al desorden. Tal, en síntesis, en lo que atañe al papel de esta Institución, la razón de la función de guarda de las demás, plasmadas en nuestra Constitución Política.

2. Trátase en esta providencia, en sustancia, de determinar si frente a las exigencias de nuestro orden institucional es válida o no la expresión normativa que se juzga, o sea, en este caso, el Decreto de Emergencia Económica 3815 de 1982, por ei cual se dictan normas sobre los impuestos de industria y comercio, y de avisos y tableros.

Las más de las veces las anormalidades económicas son fenómenos técnicos que mientras no trasciendan el ámbito social para deteriorar gravemente el sosiego colectivo, no pueden quedar reguladas al amparo del artículo 122 de la Constitución, y además, no obstante las ceüidas excepciones que se sei1alarán, no justifican

permisión al ejecutivo para valerse de dicho precepto con el fin de modificar el régimen general y ordinario de tributación. Tercera. Los elementos configurativos del artículo 122.

Son de tres órdenes: los causales, los objetivos y los instrumentales.

l. El elemento causal. Comienza el artículo 122 de la Carta por indicar con precisión las clases de hechos que son susceptibles de producir una emergencia económica, dentro de ciertas circunstancias específicas. Se trata, en efecto, de "hechos distintos de los previstos en el artículo 121 ", que además, sobrevengan. Ello significa, en primer lugar, que tales hechos no pueden ser de los que afecten el orden público político, que es el bien jurídico protegido por aquella norma, sino otros diferentes lesivos no de aquel orden sino del llamado orden Número 2413 CACETA JUDICIAL 255 público económico o social del país, o constitutivos de grave calamidad pública. En esa diferencia radica lo nuevo de la institución que se configura en,el artículo 122, y que nació precisamente para separar del 121 lo que en él hubiere podido existir de diferente naturaleza a ese orden público político, y que venía dando oportunidad para que, con su pretexto, se legislara irregularmente sobre asuntos extraíios a esa natura leza, como lo son, por lo general, los de índole económica. Ello significa, entonces, que el Constituyente previó con sabiduría la posibilidad de que existan situaciones anómalas que alteren el orden público político sin que necesariamente afecten el orden económico; y lo contrario, que en determinado momento del acontecer social, sucedan hechos perturbadores del orden económico, o amenazadores de él, o

constitutivos de grave calamidad pública, sin que necesariamente produzcan altera ción del orden público político. O que se den las dos situaCiones simultáneamente pero de manera diferente en cuanto a sus motivos, a sus consecuencias jurídicas y a su tratamiento. Pero, además, los hechos causantes de la emergencia económica deben sobreve nir, lo que significa "venir improvisadamente", y también "acaecer o suceder una cosa, además o después de otra", según lo explica la Academia. Estos han de ser sobrevinientes en cuanto a situaciones ya dadas, en cuanto a los hechos que consti tuyen normalmente el orden económico y que, en muchos casos, lo distinguen y .caracterizan, según se verá al tratar lo relacionado con el objeto de la emergencia y los medios que la Constitución permite utilizar a propósito de ella. Por manera que, además de lo anotado, los hechos motivadores de la emergen cia económica no pueden ser de los que suelen ocurrir cotidianamente, de los que suceden regularmente, de los que se producen de manera ordinaria, de los que se acumulan siendo normales, y menos aún de los que constituyen el acontecer sistemático que llamamos orden, y representan su fenomenología. Sino que tales hechos, para que sean sobrevinientes, como lo exige la Carta, han de tener, al contrario, características de ocurrencia insólita, de suceso irregular, de acontecer extraordinario, y por esta vía tornan el orden en desorden grave, o generan amenaza de grave desorden, o constituyen calamidad pública con la misma gravedad.

2. El elemento objetivo.

El objeto natural de la institución que configura el artículo 122 del Código Superior es el orden económico o social cuya perturbación o amenaza de tal, se

requiere como circunstancia esencial de la emergencia: También lo es la tranquili dad social que se altera por grave calamidad pública. No hay duda en cuanto al sentido con que se usa en el texto constitucional la expresión orden económico, pues se trata del orden propio de un sistema, del orden inherente a una organización, del orden que se produce como resultado del ordena miento, como "colocación de las cosas en el lugar que les corresponde", como buena disposición de ellas entre sí y como regla o modo que se observa para hacerlas, según algunas de las acepciones que ofrece la Academia. En cualquiera de ellas se supone la normalidad en el sucederse las cosas dentro de su orden, y no se excluye, sino al contrario, la posibilidad de un orden con imperfecciones, insuficiencias, injusticias, desequilibrios, como las que se dan en el orden económico de los países en vía de 256 GACETA JUDICIAL Número 2413 desarrollo, y aun en el de países ya desarrollados, en los tiempos que corren. La existencia de tales defectos no le resta al sistema su carácter de orden, así entendido. Al contrario, ellos pueden constituir en un momento dado, signos, distintivos, características que sirven para identificar un orden y distinguirlo de otros. Idealmente un orden defectuoso puede depender de un sistema anómalo, o pertenecer a él, sin dejar de ser orden. Diríase, pues, que es posible la existencia de una normalidad dentro de la anormalidad, de un orden económico regular dentro de un sistema defectuoso. Tal es, pues, el objeto de la emergencia económica, y por obvia implicación, según requerimiento constitucional, el de la perturbación o de la amenaza de ella,

graves ambas, y efectos de hechos económicos, sociales o calamitosos, lo que quiere decir, en resumen, que todo ello debe suceder en circunstancias excepcionales, extraordinarias, fuera de lo común, esto es, fuera del orden y contra él. Todo ello tiene singular importancia para hacer distinción entre hechos ordinarios del orden económico, propios del correspondiente sistema, y hechos ajenos a él en cuanto insólitos y extraordinarios.

3. El elemento instrumental.

Debidamente comprobados los elementos causales, objetivos y circunstanciales que se acaban de anotar, que es lo que da lugar a la declaración del estado de emergencia, es jurídicamente procedente el empleo de los instrumentos que autoriza la Carta para ser utilizados por el gobierno en función legislativa excepcional. Tales son, concretamente: a) El decreto con fuerza de ley declaratorio de la emergencia económica, con sus circunstancias temporales (términos para el uso de las facultades, y por períodos que sumados no excedan de noventa días en el año), formales (firmas de todos los ministros, concepto previo del Consejo de Estado, motivación pertinente), conse cuenciales (convocatoria al Congreso, si no estuviere reunido). b) Decretos legislativos con el único, "exclusivo" fin de "conjurar la crisis" e "impedir la extensión de sus efectos", y que "solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia" y que no deberán desmejorar "los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores" (art. 122, incisos 2" y 6").

Clarísima se advierte la intención del Constituyente de 1968, al emplear ciertos términos de significado absoluto e indubitable connotación, para especificar y califi car rigurosamente los instrumentos de excepción con que quiso dotar al ejecutivo para la corrección adecuada y oportuna de los fenómenos también excepcionales determinantes de la emergencia económica. Tal propósito no ha sido otro que el de establecer insuperables limitaciones en el uso de aquellos medios y en la proyección de sus alcances. Términos tales como: exclusivamente, aplicado a los decretos que se dicten en desarrollo del artículo 122, para que ellos no puedan tener otra finalidad que la de con jurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; solamente, aplicado a la materia de los mismos para explicar que ella no puede referirse sino a los hechos causantes de la emergencia; relación directa, entre éstos y aquéJla, lo que excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial; y específica, vale decir, de la misma Número 2413 GACETA JUDICIAL 257 clase, de igual naturaleza, de idéntica especie, y por tanto en ningún caso genérica. Normas redactadas con tanta precisión en sus vocablos, con claridad tan a propósito, no dan lugar a que quienes las confronten ensayen interpretaciones de casi imposible ocurrencta. Jurídicamente es preciso entender y destacar que el conjunto de poderes dados por la Carta al Ejecutivo para enfrentar los fenómenos causantes de emergencia económica y social, y que se traducen en la utilización de determinados medios legales, no significan que el Gobierno pueda devenir enlegislador"ordinario, sino que

tales han de tener el mismo carácter excepcional de su objeto y de las causas de éste, y su misma dimensión en extensión y contenido, hasta el punto de que cualquier exceso sobre éstos, inevitablemente implica el mismo exceso en el uso de la facultad de excepción en que se apoyan. Cuarta. Razón histórico-institucional de la emergencia económica. El orden público económico y el orden público político. l. A partir de la expedición del Decreto Legislativo de estado de sitio número 2 3 50 de 1944, que regulaba aspectos relativos al régimen laboral y al intervencionis mo del Estado en la economía, con vocación de permanencia, y que fue el que sirvió de inspiración al Congreso para expedir la Ley 6' de 1945, comenzó a formalizarse en la práctica la tesis ambivalente de que el orden público podía verse alterado no sólo por razones de carácter político sino también de índole económica. Desde entonces se abrió la brecha hacia la práctica perniciosa y desmedida, ajena a la finalidad específica prevista en el artículo 121, de legislar en materia económica por medio de decretos legislativos de estado de sitio, lo cual generó una desviación de la institución en cuanto a sus fines, que esencialmente apuntan al restablecimiento del orden público político o a la atenuación de los efectos del desorden, y en cuanto a su duración, pues las medidas excepcionales sólo rigen mientras se halle perturbado el orden público y no para después de levantarse el estado de sitio. Como quiera que mientras el Congreso no se prestara a aprobar mediante ley los decretos así expedidos no se levantaba el estado de sitio por el

gobierno ya que el país no podía quedarse sin legislación económica, se fue gestando paulatinamente hasta volverse crónica la normalización de la anormalidad institu cional engendrada por la distorsión del artículo 121 de la Constitución.

2. Con el propósito de hacer comprender mejor la dimensión del desborda miento del estado de sitio hasta cuando tuvo lugar la Reforma Constitucional de 1968 y de hacer ver que el alcance que desde ese año se le dio al artículo 122 sobre estado de emergencia fue muy restringido, se destaca que, aparte de los hechos de orden social, doctrinario y político que hubieran podido contribuir a la hipertrofia del estado de sitio, cuya evaluación no atañe a la Corte, desde 1936 se había impuesto una férrea limitación en el artículo 32 de la Carta al intervencionismo del Ejecutivo por medio de decretos-ley, la cual en gran medida repercutió en el abuso del artículo 121.

Mediante el artículo 11 del Acto Legislativo número 1 de 1936, el Constituyente instituyó el intervencionismo del Estado en el proceso económico (para la época artículo 28 de la Carta), pero desde ese mismo momento advirtió que sólo podría llevarse a cabo "por medio de leyes". Con ocasión de aquella norma se suscitó ardua

G. CONSTITUCI~-PAlMERA PARTE 83-17 258 CACETA JUDICIAL Número 2413 polémica doctrinaria y jurisprudencia) sobre el alcance de la competencia asignada a la ley para intervenir la economía: unos consideraban que el Estado no podía hacerlo sino por previsión directa, indelegable y exclusiva de la ley como expresión formal del

Congreso, y que por tanto le estaba vedada esa atribución al Ejecutivo aún por el mecanismo de los decretos leyes originados en normas de facultades extraordinarias, a las que se refiere actualmente el artículo 76-12 de la Carta; otros, por el contrario, sostenían que el Constituyente del 36 había exigido apenas que la competencia interventora tuviera origen en la ley, pero que podía ser ejercida no sólo en forma directa y completa por el Congreso, ~ino también de manera derivada o indirecta por el ejecutivo por la vía de la investidura legal de facultades extraordinarias a fin de que éste profiriera decretos leyes que las desarrollaran. Se expidió luego el artículo 4" del Acto Legislativo número 1 de 1945 que modificó el 11 del Acto Legislativo número 1 de 1936, por el cual se dispuso que la intervención podía efectuarse ya no solo "por medio de ley", sino "por mandato de la ley", o sea, con fundamento u origen en ésta pero sin necesidad de que ella se ocupara íntegramente de su regulación. No obstante el Constituyente de 1945 sentó paradóji camente la siguiente cláusula constitucional en el inciso segundo del mentado artículo, la cual perduró hasta 1968: "Esta función no podrá ejercerse en uso de las facultades del artículo 69, ordinal 12 (hoy 76-12), de la Constitución". Desde 1945 hasta la Refom1a Constitucional de 1968 quedó en claro que el gobierno no podía intervenir el proceso económico por medio ele decretos derivados de leyes y facultades extraordinarias del Congreso, previstas en el artículo 76-12 de la

Carta, sino apenas, para ciertos efectos restringidos, mediante decretos especiales o de ;¡utorizaciones que expidiera con fundamento en las leyes que lo permitieran según lo prescrito en el artículo 76-11 de la misma. El hecho es que durante todo aquel tiempo el Congreso, que era el competente para legislar en materia de intervención económica y social, por lo general no lo hacía, y que el. Ejecutivo, que buscaba hacerlo, no podía lograrlo sino por medio del mecanismo irregular de los decretos legislativos de estado de sitio, amparado en la cada vez más consolidada teoría de la etiología económica y política de la perturba ción del orden público.

3. Al entrar en vigencia el Acto Legislativo número 1 de 1968 se logró atenuar el uso desmedido del artículo 121 fortaleciendo su control de constitucionalidad (arts. 121 y 214 C. N.), restringiéndolo a sus finalidades institucionales originarias (art. 121 ), aboliendo la prohibición de intervenir la economía por medio de decretos leyes

(art. 32), otorgándole al Ejecutivo mayor injerencia en la elaboración y aprobación de las leyes mediante el mecanismo de la iniciativa exclusiva para presentar proyectos de ley sobre estructuración administrativa, gasto público, tributación, y organización del régimen fiscal, presupuesta) y de planeación (art. 79); permitiéndole al Presidente de la República intervenir en forma autónoma por vía reglamentaria constitucional en el Banco de Emisión en el ahorro privado (art. 120-14), y, finalmente, resen·ando para casos excepcionales o de emergencia económica y social distintos de los previstos

.en el artículo 121, la facultad restricta del ejecutivo para expedir decretos con Número 2413 GACETA JUDICIAL 259 vocación de vigencia permanente en materia económica y social (art. 122), pero obviamente sin llegar a pensar que esta vía circunstancial se convirtiera en otra desbordante institución similar o mayor a la que precisamente con su creación se buscaba delimitar. La mayoría de nuestra legislación económica expedida después de 1968 ha tenido que pasar desde entonces por el tamiz ordinario de la ley por vía directa o de facultades extraordinarias, teniendo como matriz de su gestación al Congreso como legislador ordinario y no al ejecutivo como legislador excepcional de estado de sitio o de emergencia. De otra parte, desde hace más de una década el Ejecutivo no ha vuelto a legislar en asuntos que no correspondan al orden público político por la vía de decretos legislativos de estado de sitio. El resultado es entonces positivo para nuestro régimen constitucional. En rigor, por imperio de la historia, conclúyese que lo que con mayor fuerza condujo a la distorsión institucional del artículo 121 antes de 1968, no fue la falta del artículo 122 que sólo se utilizó por primera vez seis años después de su creación, lo cual denota la excepcionalidad de su implanta miento, sino esencialmente la prohibi ción del Constituyente al Congreso de investir al Ejecutivo de facultades extraordina rias y a éste