CSJ - SPL1403-1967

lF'OMlEN'fO JI)JE ILA lECONOMliA NACliONAIL lEs un servicio público que puede ser prestado por una persona jurídica de derecho privado. Contribuciones. - Su recaudo puede hacerse por personas naturales o jurídicas. - ])oc. trina de las facultades implícitas . - lExequibilidad de los artículos 19, 29 y 3Q de la Ley 101 de 1963. Corte Suprema de .Justicia. - Sala Plena. - Estado coloinbiano y de beneficiarlo, ingresa al Bogotá, marzo 14 de 1967. de una persona jurídica y acrecienta su patrimo nio, y cuyo producto no va a invertirse en el Magistrado ponente: doctor Antonio llloreno sostenimiento y funcionamiento del Estado co !lfosqnera. lombiano, ni de ninguna entidad descentralizada del orden nacional, ni de ningún establecimiento público nacional, departamental, distrital, ni El doctor César Castro Perdomo, en nombre municipal; de los señores Miguel Parga Pantoja, Miguel Sánchez Varela, Helí Bocanegra y de la Asocia b) El ordinal 2Q del artículo 60, ya que, según ción de Pequeños y Medianos Agricultores de expresa, ''el control fiscal de aquellos dineros se Colombia (ASOPEMACO), y también en su sustrae de las reglas comunes que sobre contabi propio nombre, demanda la declaratoria de in lidad fiscal tiene establecida la Contraloría Ge exequibilidad de los artículos 1Q, 2Q y 3Q de la neral de la República'': Ley 101 de 1963, ''por la cual se establece la cuo

e) El ordinal4Q del artículo 76, en razón -di ta de Fomento Arrocero". ce el demandante-, de que el Congreso no ha Tramitado el juicio en debida forma, se pro expedido la ley sobre planes concretos y progra cede a decidir mediante las siguientes conside mas aptos para el fomento de la industria arro raciones: cera, y sin éstos, resulta prematuro crear el im puesto para dicho fomento; d) El ordinal 20 del artículo 76, porque el La demanda. producto del impuesto, conforme lo autoriza la ley, será invertido por la Federación Arrocera Después de reproducir el texto de las normas sin sujeción estricta a los planes y programas acusadas, el demandante, en varios capítulos, se respectivos que no han sido expedidos por el . í'iala las disposiciones constitucionales que esti Congreso al que corresponde privativamente fi ma violadas, así : jarlos; a) Los artículos 206 y 210 y el ordinal 13 del e) El ordinal 5Q del artículo 78, puesto que el artículo 76, por cuanto, resumiendo su exposi producto de la llamada cuota de fomento arro ción, dichas disposiciones autorizan el estableci cero, que tiende a incrementar el patrimonio de miento de impuestos creados para atender al efi la Federación Nacional de Arroceros, es una gra caz funcionamiento de los servicios públicos, tificación en sentir del doctor Castro Perdomo; percibidos directamente por funcionarios públi cos y liquidados por éstos. Y las normas acusa f) El artículo 30. Sostiene el demandante que das crean un impuesto indirecto que va a ser cuando se establece un impuesto como el creado

recaudado por una entidad de derecho privado por la Ley 101 de 1963, que no está destinado al como es la Federación Nacional de Arroceros ; sostenimiento de la Administración Pública, se que en vez de ingresar al patrimonio fiscal del afecta el patrimonio de los particulares y se vio38 GACJBTA JUD][C][AJL 2284·2290·2291·2296 la, por consiguiente, el principio de garantía de la Ley 101 de 1963, y porque entre los conceptos la propiedad privada. de violación y la letra misma de las disposiciones que se dicen quebrantadas, no existe la debida re También estima .conculcado el mismo artículo lación. 30 por el siguiente aspecto : No obstante, la Corte se ocupará de ella, tra "Por medio del artículo 39 de la Ley 101 de tando de desentrañar su sentido, en virtud de lo 1963 se dispone la obligación a la Federación cual entiende que los argumentos esgrimidos, con Nacional de Arroeeros de pretender cumplir el excepción de los que acaban de sintetizarse en servicio público de recaudar la cuota de fomento los literales e), d) y f), no se refieren a los ar arrocero y, además, se ordena que 'las entidades tículos 1Q y 2Q sino que combaten el 3Q, como se o empresas que compren o beneficien el grano, verá mejor al precisar los fundamentos del fallo. serán responsables del monto total de la misma'. ,, ....................................... Concepto del Ministef'io Público. ''Entonces, honorables Magistrados, esta nue El señor Procurador General de la Nación opi

va carga fiscal contra un gremio económico y na que las disposiciones impugnadas son exequi aquella responsabilidad indefinida contra el mis bles. mo gremio, por todo el impuesto indirecto que se Se abstiene la Corte de expresar aquí sus ar cause, viola el artículo 30 de la Constitución, gumentos, porque a los principales habrá de pues atenta contra el derecho a la propiedad referirse al hacer sus propias consideraciones. privada que cada uno de los mol~ne~o~ de arroz tiene en su favor, y contra el prmc1p1o de que el patrimonio económico de cada cual debe Fundamentos del fallo. ser respetado. Es claro, según la ley, que en un momento dado se permite por el articulo 29 de ]Q Los artículos 1Q y 21/ de la Ley 101 de 1963 la Ley 101 de 1963 que esos industriales dueños disponen: de molinos de arroz puedan ser despojados de ''Artículo 1 Seis meses después de promulga parte considerable de su patrimonio, en el caso Q da la presente Ley, y con destino al fomento de de que los productores· del grano, los recolecto la producción de arroz, establécese la cuota de l'CS del grano, o los consumidores del grano, etc., fomento arrocero". sean remisos en el pago del nuevo tributo. Por otro lado esta situación implicaría violación ma ''Artículo 29 Esta cuota consistirá en la suma nifiesta del artículo 37 de la Constitución Na de un centavo ($ 0.01) por cada kilogramo de cional que dice: "No habrá en Colombia bienes arroz en paddy que se produzca en el territorio

raíces que no sean de libre enajenación, ni obli nacional''. ga-ciones irredimibles'' ; El sentido natural y obvio de estas normas es g) El ordinal 10 del artículo 76. Se arguye en que ellas crean un gravamen indirecto cuyas la demanda que el Congreso es el llamado a crear cuantía y destinación aparecen precisadas, y cu los cargos que requiera el servicio público, entre ya vigencia se ajusta al mandato del artículo 204 los cuales deben figurar los de aquellos funciona de la Constitución, según el cual una nueva con rios encargados de recaudar los impuestos y los tribución indirecta sólo empezará a cobrarse seis de quienes estén autorizados para cobrarlos por meses después de promulgada la ley que la esta jurisdicción coactiva. Mas como la ley acusada blezca. sustrae la intervención de tales funcionarios, por Si esto es así, el Congreso al expedir esos dos cuanto dispone que la Federación Nacional de preceptos, ejerció la atribución constitucional de Arroceros recaude directamente la cuota de fo imponer contribuciones contenida no sólo en el mento, viola el principio del ordinal citado; artículo 43 de la Carta -citado a este propósito h) El artículo 37, puesto que co~sa~;t --:-par~­ por el señor Procuradorsino también en el or ce decir el demandanteuna obhgacwn Irredi dinal 15 del artículo 76 correctamente interpre mible. tado. Debe notarse que la demanda adolece de serios No pueden tacharse de prematuras -como lo defectos : porque no precisa cuáles artículos de hace su impugnadorestas ordenaciones lega los acusados violan tal o cual disposición suprale les, porque la Carta no le ha señalado pauta de

gal sino que parece referirse a todo el contexto de tiempo al legislador para crear un gravamen de 2284-2290-2291-2296 GACETA JUDICIAL 39 esa especie. U ni.camente le fijó el plazo para su de tal servicio con el objeto de mejorar la cali cobro, respetado expresamente por el diáfano dad del arroz, atender a su consumo interno y texto del artículo 19. propender por el aumento del cupo de exporta ción. Pero si el calificativo se aplica a que no exis tían planes y programas para el fomento de la Para prestar este servicio, la Federación debe producción de arroz, y se dice que por ello se vio "percibir directamente" el gravamen según el laron los ordinales 4!' y 20 del arttculo 76_ de la comentado artículo 39, cuyo producto, en confor Carta, debe notar.se, como lo hace el Pt·octtrador, midad con el 59, invertirá en aquellos fines. La que en el 49 de la ley existe ttn plan de fomento ~,ederación rendirá cuentas, anualmente, de di concebido allí en líneas generales y detallado en chos recaudo e inversión a la Contraloría Gene el contrato qtte ordena este mismo artículo cele ral de la República. brar y del cual se hablará adelante.

De donde se concluye: De otro lado, si el fomento de la economía na cional debe someterse a planes y programas, no a) Que el fomento de la industria arrocera se parece qtte la sola creación del gravamen dest·i hace por la Federación Nacional de Arroceros; nado a un fin de esa índole, requiera la preexis

tencia de aquéllos. Esta es necesaria para su in b) Q~e esta entidad recauda e invierte el pro ducto de la contribución, sin que en ello ínter-· versión, y de ésta trata en la Ley 101 de 1963, vengan funcionarios del Estado ; ott·o artículo no acusado. e) Que la Contraloría ejerce sobre ambas ope De donde se concluye que los artículos 19 y 29 raciones -recaudo e inversiónun control pos no violan los ordinales 49 y 20 del 76 de la Cons terior anual. titución Nacional. La primera conclusión, o sea que el fomento de Tampoco violan el 30 por ninguno de los dos la industria arrocera ha sido -confiado a la Fede conceptos alegados, ya que no es cierto que la ración Nacional de Arroceros, se refrenda con la contribución allí establecida no esté destinada a simple lectura del contrato celebrado entre esa cumplir una función del Estado (el fomento de la industria arrocera), ni que se haya creado en entidad y el Gobierno Nacional, en el cual -son beneficio de un tercero, pues allí se lee lo con palabras del concepto de la Procuraduríase trario, o sea que con su producto se fomentará señalan las actividades que la Federación ha de la producción de arroz, y justamente esta fun desarrollar (multiplicar, certificar y distribuir ción de fomento de un renglón de la economía semillas mejoradas de arroz; dar asistencia técemana de los ordinales 49 y 20 del Estatuto Fun . nica a los cultivadores; realizar pruebas regio damental y del artículo 19 del Acto legislativo nales con variedad del grano; confeccionar

número 3 de 1959. estadísticas continuas sobre volumen de produc ción, costos, beneficio y consumo de arroz en el 29 El artículo 39 acusado dice : país; colaborar con el Gobierno en la determi nación de la política de exportación de arroz; ''La cuota de fomento arrocero será percibida servir de entidad consultiva del Gobierno en ma directamente por la Federación Nacional de terias relacionadas con la industria arrocera, Arroceros, de las entidades o empresas que com etc.)" ("Diario Oficial" números 31545 y 31554 pren o beneficien el grano ; las cuales serán res de 23 de diciembre de 1964, página 632). ponsables del monto total de la misma". Para fijar el sentido de esta disposición, con En cuanto a la segunda, es de una elocuencia suma el Decreto reglamentario de la ley, distin viene conocer los demás preceptos de la ley que, aunque no acusados, deben tenerse en cuenta a guido con el número 1643 de 1964 ("Diario Ofi fin de no hacer una interpretación aislada que cial" número 31429), de cuyo texto surge, con podría desvertebrar su contenido. claridad meridiana, que la Federación de Arroce ros recauda la cuota e invierte su producto sin Se desprende del articulado, en efecto, que la la intervención de funcionarios del Estado y que cuota creada por el artículo 19 tiene una cuantía ese recurso "figurará nominalmente en el Presu señalada en el 2<.1, donde, a su vez, se precisa que puesto Nacional". está destinada al fomento de la producción de

arroz. La tercera conclusión también está reiterada en el artículo 9Q del citado Decreto. Este fomento, según el artículo 49, debe ha cerse por la Federación de Arroceros, entidad Sobre estos aspectos del problema, considera la con la cual el Gobierno contratará la prestación Corte: 40 GACJBTA JUDICIAL 2284-2290-2291-2296 Como se deja dicho, el fomento de la economía mentar ttna industria, en parte por s1t iniciativa nacional, especialmente a partir del Acto legisla privada y en parte por encargo gubernamental. tivo número 1 de 1945, refrendado a este respecto N o se encuentra ninguna norma constit1wional por el artículo 19 del Acto legislativo número 3 que se oponga a ello. de 1959 en su parte final, es un servicio público Por c1tya razón, cuando a virtud de un con del Estado que la ley puede ordenar con s1tjeción trato ordenado por el legislador, la Federación a planes y programas. Nacional de Arroceros. además de su actividad ¡,Puede un sm·vicio público set· prestado por. una partic1tlar de fomentrO ·de la ind1tstria del arroz entidad que ostenta el carácter de persona jurídi -que tenía desde stt ftmdaciónrealiza ese ca de derecho privado como lo es la Federación mismo fomento a nombre del Estado, con pautas Nacional de Arroceros? generales fijadas en la ley y mejor detalladas en el pacto con el Gobierno, que la convierte en su "Las más modernas teorías -como expresó la colaboradora, no se está violando ning1ma orde Corte en sentencia del16 de agosto últimores

nación implícita o explícita de la Carta y se está, ponden afirmativamente cuando sus sostenedores, en cambio, modernizando el Estado colombiano partiendo de la base de la creciente injerencia del en orden al cumplimiento de los fines que las ya Estado en la vida privada, observan que a éste se citadas disposiciones del constituyente le atribu le van presentando p·roblemas de intervención pa yeron, en 1tn lattdable esfuerzo por propiciar el ra cuyo acertado tratamiento se req1tieren una cambio de viejas estructuras económicas. preparación técnica y 1tnas oportunidades de que De igual modo, el· recaudo de contribuciones, ca·recen los ftmcionarios políticos y los empleados función administrativa muy importante, puede administrativos.' Para tal evento -como dice Ga hacerse por personas natttra.Zes o jurídicas, ya bino Fraga-, y ante la imposibilidad de crear en qu.e ello no afecta los fundamentos mismos de la todos los casos necesarios organismos especializa organización esencial del Estado, siempre que así dos que recargarían considerablemente la tarea lo ordene la ley. La Carta, a este 1·especto, sólo y los presupuestos de la Admútistración, se impo da al P1·esidente de la República la facultad de ne o atdoriza a organizaciones privadas su cola "cuidar de la exacta recaudac-ión" de las rentas, boración, haciéndolas par·ticipar de la función pm·o no expresa q1te sólo puede 1·eca1tdarlas por administrativa' ''. medio de empleados de la Administración; otorga Esta teoría, a la que a.lttde el análisis hecho por a la Contraloría General de la República el con

el señor Procurador, llamada de la descentrali trol fiscal y a la Cámara de Representantes el zación pm· colaboración, diversa de la descentra examen y fenecimiento de la C1tenta general del lización por servicios o de la descentralización presupuesto y del tesoro qtte le presente el Con por regiones, y que entre nosotros viene abrién tralor. Y en ning1tna pa1'te prohíbe que se haga dose paso desde la Ley 76 de 1927 y el contrato ese recaudo por personas naturales o jurídicas, en ella originado entre el Gobierno Nacional y o manda que se haga por fttncionarios públicos la Fede·ración Nacional de Cafeteros, merece, sin únicamente. Por eso el artículo 39 de la Ley 151 embargo, alg1tn distingo qtte doctrinalmente pa de 1959, permite qtte tal cosa pueda hacerse por rece ser necesario. mandato de la ley o en virtnd de arreglos con tractuales. Y es que existen servicios públicos emanados de la misma soberanía, es decir, aquellos cttya Además, si el Congreso por mandato constitu prestación corresponde a la propia esencia del cional (artículo 76, ordinales 49 y 20), tiene la Estado y C1tya existencia, necesaria, caracteriza atribución de :fomentar la economía nacional y la organización fundamental de las diversas Ra las empresas útiles o benéficas dignas de estímu mas del Poder Público, q1w no pueden entregar lo y apoyo, por :fuerza habrá de tener la de seña~ se a personas privadas, natnrales o j1trídicas. A lar los medios adecuados para lograrlo. nadie se le ocurriría, por ejemplo, otorgarles la

La doctrina de la Corte sobre el particular es facultad de nombrar ministros, la potestad legis ésta: lativa o el poder jurisdiccional sin convertirlas, previamente, en ejec1ttores de derecho público de '' ... Son postulados del Derecho Constitucio esas actividades. Los llamados "colaboradores" nal, generalmente reconocidos hoy y respalda pueden ser incor,porados, verbi gracia, a la ensedos por las altas autoridades, los siguientes: 1ianza en aquellos países en donde no sea expre ''l. Todos los poderes del Estado que tienen samente prohibido hacerlo; pueden prestar ser atribuciones constitucionales para ejercer una vicios industriales y comerciales a nombre y :función, o la obligación de ponerla por obra, tie representación del Estado y pueden, en fin, fonen también, de acuerdo con los dictados de la 2284-2290-229,1-2296 GACETA JUDICIAL 41 razón, la facultad de escoger los medios necesa nistración como ocurre en el presente caso según rios y adecuados a esos fines, siempre que no el claro mandato del citado artícttlo 39. estén prohibidos y sean coherentes con la letra Sentadas las bases anteriores, conviene exami y el espíritu de la disposición constitucional a nar, en detalle, las acusaciones formuladas en la que acceden. demanda que se estudia. ''2. En consecuencia, una facultad se considera No viola el artículo 3Q de la Ley el 206 de la implícita en la Constitución siempre que sea ne Constitución que preceptúa que no se podrá es

cesaria para dar efecto a una atribución confe tablecer contribución o impuesto que no figure rida expresamente por ella misma. en el Presupuesto de Rentas ni hacer erogación '' 3. 'l'odo aquello que se halla implícito en la que no se halle incluida en el de Gastos, porque, Constitución, forma parte de ésta de la misma como lo anota el señor Procurador, no dispone manera que sus disposiciones expresas. en ninguna forma (el artículo acusado) que la contribución indirecta que por esa ley se crea, '' 4. Puede afirmarse, por tanto, que no e:Xiste no deba figurar en el Presupuesto Nacional. Al en la Constitución atribución alguna de faculta contrario, ante el obvio silencio del legislador a des que no entraña y lleve consigo en su apli este respecto, que es propio de todas las leyes cación otras que,-si bien tácitas, son vitales para sobre esta materia, el decreto reglamentario esta las primeras y necesarias a su ejercicio. bleció que ese recurso (la llamada cuota arroce ''Esta teoría, conoc,ida en Derecho Constitu ra), figuraría en el presupuesto. Y de otro lado, cional Moderno con la denominación de 'Facul el solo disponer que la Federación recaude la tades incidentales o implícitas de los poderes cuota, no implica su exclusión del presupuesto. constitueionales ', no es sino la aplica-ción del principio de derecho natural de que quien debe Tampoco viola el artículo 210 ni el ordinal 13 realizar un fin lícito tiene derecho a emplear del articulo 76 de la Carta, por la razón antedi cuantos medios legítimos sean necesarios". cha, sin que se pueda afirmar, como lo hace el

acusador, que el producto de tal contribución, en Y tras de ampliar tales conceptos con otras vez de beneficiar al Estado colombiano, va a in disquisiciones, expresa : gresar y a acrecentar el patrimonio particular "La swnw y S7tstancia de la doctrina relativa de la Federación Nacional de Arroceros, puesto a las facultades implícitas han sido declaradas que ésta sólo lo administra, ya que sale del Es repetidas veces en términos que han pasado hoy tado por modo contractual y lo dedica a la pres a ser históricos: que el .fin para que se las em tación de un servicio público que le ha sido en plea sea legítimo; q7te esté dentro del precepto comendado por el mismo Estado a virtud de la constitucional a que esas fae?tltades acceden; que ley y del contrato respectivo, y cuya correcta los medios que se adopten en uso de ellas no es inversión debe comprobar ante la Contraloría tén prohibidos y sean claramente adecuados y General de la República. coherentes también con el espíritu de la Oons Y mucho menos, por la misma razón, puede tittwión ". afirmarse que el artículo 3Q decreta una grati De tales facttltades ·y satisfaciendo todos esos ficación a la Federación Nacional de Arroceros presupuestos hizo uso el legislador al establecer con violación del ordinal 59 del artículo 78 de la la cuota arrocera: es legítimo el fin a que se en Constitución. dereza; se acomoda a la atribución constitucional a que accede; no está prohibido su recaudo en Porque no se hayan creado, con el gravamen, la forma establecida en la ley, ni el uso de este los funcionarios revestidos de autoridad pública,

medio -el más expedito y naturalde percep no se ha infringido el numeral 10 del artículo ción e inversión directa del gravamen por parte 76 del Estatuto Fundamental, por dos rawnes: de la Federación, repugna al ejercicio de la mis es la primera la de que el Congreso sí determinó ma faC1t.ltad, antes bien trasunta su espíritu y a quién debía prestar ese servicio de fomento de ella se conforma. la industria arrocera, y la segunda porque la regulación del servicio público de que trata el De donde se concluye que no es necesario que citado ordinal se refiere concretamente a los ca la cuota en mención sea recaudada por ttn fttn sos de los artículos 62 y 132 de la Constitución cionario público cuando el legislador en ejercicio relativos a materias ajenas al tema en discusión. de la atribución implícita que la expresa de or den constitucional conlleva, mttoriza para perci Finalmente, no se ve cómo pueda hablarse de birla a ttna entidad de derecho privado, dándole obligaciones irredimibles y de la consiguiente a ésta el carácter de colaboradora de la Admiviolación del artículo 37 de la Carta. 42 GACETA §UD][CIAL 2284·2290-2291-2296 Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia rrera Domíng1tez, Samuel Barrientos Ret{trepo, -Sala Plena-, en uso de la facultad que le con ~Plavio Cabrera D1tssán, Gustavo Fajardo Pin fiere el artículo 214 de la Constitución Nacional, zón, Eduardo Fernández Botero, Ignacio Gómez y de acuerdo con el concepto del señor Procura Posse, Enrique López de la Pava, Simón Monte

dor General de la Nación declara que SON EXE ro Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efrén QUIBLES los artículos 19, 29 y 39 de la Ley 101 Ose,io Peña, C1·ótatas Londm"io C., Carlos Peláez de 1963. Trujillo, Arturo C. Posada, Víctor G. Ricardo, J1tlio Roncallo Acosta, Antonio Rocha,, Conjuez; Cópiese, notifíquese y publíquese. Luis Carlos Zambrano. L1tis Fernando Paredes, Ramiro Araújo Grau, Ricardo Ramírez L. José Antonio León Rey, Conjuez; H umberto BaSecretario.