CSJ - SPL17-1983-1

EMERGENCIA ECONOMICA. REFORMA A LOS IMPUESTOS DE

CIRCULACION Y TRANSITO Y TIMBRE NACIONAL RELACIONADO

CON .YEHICULOS AUTOMOTORES. ELEMENTOS CONFIGURATIVOS DEL ARTICULO 122 DE LA CONSTITUCION NACIONAL ll~rnexequible ellDecreto número 72 de 1983. Corte Suprema de justicia Sala Plena Sentencia número 17.

Referencia: Radicación número 1025 (124-E).

Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 72 de 1983 (enero 13), "Por el cual se reforman el Impuesto de Circula ción y Tránsito y el Impuesto de Timbre Nacional relacionado con vehículos automotores".

Magistrados Ponentes: doctores Manuel Gaona Cruz, doctor Carlos Medell!n,

doctor Ricardo Medina Moyano. Aprobada por Acta número 17 de marzo 10 de 1983. Bogotá, D. E., marzo diez (10) de mil novecientos ochenta y tres (1983). Mediante el oficio número 1893 del14 de enero del presente año, la Presidencia de la República envió a la Corte Suprema de Justicia el Decreto Legislativo número 72 de fecha 13 de enero de 1983, "por el cual se reforman el Impuesto de Circulación y Tránsito y el Impuesto de Timbre Nacional relacionadoa con vehículos automoto res", el cual fue expedido en uso de las facultades contenidas en el artículo 122 de la Constitución Política. En cumplimiento de los mandatos del Parágrafo de dicho artículo y del artículo 214 del Código Superior, esta Corporación procederá a revisar el Decreto en referencia y a decidir sobre su constitucioi:}alidad.

El texto completo del Decreto materia de esta revisión es el siguiente:

G. CONSTITUCIONAl. • PRIIERA PARTE 83 • 20 306 GACETA JUDICIAL Número 2413 «DECRETO NUMERO 72 DE 1983

(enero 13) Por el cual se reforman el Impuesto de Circulación y Tránsito y el Impuesto de Timbre Nacional reltu:ionado con vehículos automotores. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982, DECRETA: Artículo 1• Los vehículos automotores de uso particular serán gravados por los municipios por concepto del impuesto de circulación y tránsito de que trata la Ley 48 de 1968, con una tarifa anual equivalente al 2 por 1000 de su valor comercial. Parágrafo. Quedan vigentes las normas expedidas por los Concejos Municipales que regulen este impuesto respecto de vehículos de servicio público, así como las que hubieren decretado exenciones del mismo. Artículo 2• Fijanse las siguientes tarifas del impuesto de timbre nacional estable cido por el numeral2• del artículo 14 de la Ley 2• de 1976 y regulado por el numeral2• del artículo 1• del Decreto número 3674 de 1981: a) Vehículos automotores de servicio particular, incluidas las motocicletas con motor de más de 185 c.c. de cilindrada: Hasta $350.000 de valor comercial: ocho por mil. Entre $350.001 y $700.000 de valor comercial: doce por mil.

Entre $700.001 y $1.200.000 de valor comercial: dieciséis por mil. Entre $1.200.001 y $2.000.000 de valor comercial: veinte por mil. $2.000.001 o más de valor comercial: veinticinco por mil. b) Vehículos de carga de dos y media toneladas o más: Hasta $350.000 de valor comercial: ocho por mil. Entre $350.001 y $700.000 de valor comercial: doce por mil. $700.001 o más de valor comercial: dieciséis por mil. Artículo 3• Quedan exentos del impuesto previsto en el artículo anterior: a) Los vehículos legalmente clasificados dentro del servicio público de transporte;· b) Los vehículos de propiedad de entidades de Derecho Público; e) Los buses destinados exclusivamente al transporte de estudiantes, y d) Las bicicletas, motonetas y las motocicletas con motor hasta de 185 c. c. de cilindrada.

Número 2413 CACETA JUDICIAL 307

Artículo 4o Cédese el impuesto de timbre nacional de que trata el artículo 2o de este decreto, a los Departamentos, Intendencias, Comisarías y al Distrito Especial de Bogotá. En consecuencia, dicho impuesto será recaudado por las referidas entidades territoriales. Sin embargo, los Departamentos podrán convenir con los Municipios capitales de Departamentos y con aquellos donde existan Secretarías de Tránsito Clase A, formas de administración delegada del recaudo. Artículo 5o Para la determinación del valor comercial de los vehículos automo tores, el INTRA establecerá anualmente una tabla de valores, teniendo en cuenta los

informes que le suministren los organismos que determine el Gobierno Nacional. Para vehículos no contemplados en esta tabla, el propietario deberá solicitar el avalúo comercial al INTRA. Artículo 6o Cuando el vehículo entre en circulación por primera vez, conforme a las regulaciones vigentes, pagará por los impuestos de que tratan los artículos lo y 2o del presente decreto, una suma proporcional al número de meses o fracción que resten del año. Artículo 7o No se pagará por concepto del impuesto de circulación y tránsito una suma anual inferior a $200 ni a $800 por concepto del impuesto de timbre nacional. Artículo 8o Los Municipios donde no existan Secretarías de Tránsito de Clase A, podrán convenir con sus respectivos Departamentos el recaudo del impuesto muni cipal de circulación y tránsito a que se refiere el artículo Jo de este decreto. Artículo 9o Los recaudos que los Departamentos, Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá obtengan pcr el impuesto de timbre nacional previsto en el artículo 2o de este decreto, deberán destinarse, por lo menos en un 80%, a uno o varios de los siguientes fines: gastos de inversión, servicio de la deuda contratada para inversión y servicios seccionales de salud. Artículo 10. Las Asambleas Departamentales, los Concejos Intendenciales y Comisariales y el Concejo del Distrito Especial de Bogotá reglamentarán lo relacio nado con el recaudo del impuesto a que se refiere el artículo 2o de este decreto. Artículo 11. El revisado de que trata el Decreto número 1344 de 1970 se

realizará anualmente y su comprobante no podrá ser expedido sin la cancelación previa de los impuestos a que se refiere este decreto. Artículo 12. En caso de mora en el pago de los impuestos de que trata el presente decreto, se aplicarán las sanciones que para el mismo efecto están establecidas respecto del impuesto de renta y complementarios. Artículo 13. A partir del año de 1984, los valores absolutos a que se refieren los artículos 2o y 7o de este decreto, se reajustarán anualmente en el porcentaje señalado por el Gobierno Nacional, en el año inmediatamente anterior, para el impuesto sobre la renta y complementarios. Artículo 14. Deróganse el numeral28 del artículo 26 de la Ley 2' de 1976 y todas aquellas disposiciones contrarias al presente decreto.

308 GAC~:TA JUDICIAL Número 2413

Artículo 15. El presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgación. Dado en Bogotá, D. E., a l3 de enero de 1983. BELISARIO BETANCUR El Ministro de Gobierno, Rodrigo Escobar Navia (fdo. ); el Ministro de Relacio nes Exteriores, Rodrigo Lloreda Caicedo (fdo.); el Ministro de Justicia, Bernardo Gaitán M ahecha (fdo. ); el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Edgar Gutiérrez Castro (fdo).; el Ministro de Defensa Nacional, General FernandoLandauibal Reye.s (fdo. ); el Ministro de Agricultura, Roberto Junguito Bonnet (fdo. ); el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jaime Pinzón López (fdo. ); el Ministro de Salud, Jorge

García Gómez (fdo. ); el Ministro de Desarrollo Económico, Roberto Gerléin Echeve rria (fdo. ); el Ministro de Minas y Energía, Carlos Martínez Simahan (fdo. ); el Ministro de Educación Nacional, Jaime Arias Ramírez (fdo. ); el Ministro de Comu nicaciones, Bernardo Ramírez (fdo. ); el Ministro de Obras Públicas y Transporte, José Fernando /saza (fdo.)» El presente negocio fue fijado en lista en la Secretaría de la Corte por el término de tres días, a fin de dar cumplimiento a las disposiciones del artículo 214 de la Carta . y del artículo 14 del Decreto número 432 de 1969. No se presentaron impugnaciones ni coadyuvancias. CoNCEPTO DEL PRocURADOR El Procurador General de la Nación, en concepto recibido en la Corte el día 5 de los corrientes, sostiene: }o Los límites precisos de la facultad extraordinaria de dictar decretos con fuerza de ley son "los que se desprenden del carácter exceptivo del artículo 122". Aparte de ellos, "la disposición constitucional no permite postular, a priori, cuáles instrumen tos de la política económica pueden emplearse para enfrentar la perturbación del orden económico o social del país". zo "El ejercicio cabal de las facultades propias de la situación de emergencia supone, entonces, que las medidas que se expidan puedan hallarse, racionalmente, relacionadas en forma directa y específica con los factores que configuran el estado de perturbación y finalísticamente inspiradas en su remoción o control para conjurar la situación de crisis o impedir la promulgación de sus efectos".

3o "El honorable Congreso de la República, actuando en función de consti tuyente derivado negó expresamente, explícitamente, la restricción que se propuso a las facultades propias del estado de emergencia, en el sentido de que: 'el Gobierno no podrá establecer impuestos' ... Las disposiciones del Decreto, objeto de revisión constituyen ejercicio del poder impositivo ... este despacho no descarta, a priori, que, en uso de las facultades excepcionales propias del Estado de Emergencia Económica se ejerza el poder impositivo por el legislador extraordinario, si por otra parte, reunen las exigencias constitucionales enunciadas al iniciar estas consideraciones". Luego de establecer la relación entre el Decreto número 72 de 1983 y el 3742 de 1982, declaratorio del Estado de Emergencia Económica, el Procurador reafirma su tesis y pedimento anteriormente formulados ante la Corte, en el sentido de que ésta "modifique su jurisprudencia sobre el alcance absoluto de sus fallos desestimatorios y contraiga, así, los efectos propios de la cosa juzgada a los cargos de inconstitucionaliNúmero 2413 CACETA JUDICIAL 309 dad que en fallo efectivamente, realmente, se examinen, bien que hayan sido propuestos por el actor, bien que hayan sido planteados por la Procuraduría o bien que procedan de la misma Corte (Concepto número 603 de noviembre 2 5 de 1982)". CoNSIDERACIONES DE LA CoRTE Primera. El Decreto número 072 de 1983 (enero 13) es, como ya se dijo, de los legislativos expedidos por el Gobierno Nacional "en ejercicio de las facultades que le

confiere el artículo 122 de la Constitución Política, y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982", como se advierte en su encabezamiento. La materia sobre la · cual versa este Decreto es la tributaria: por él "se reforman el Impuesto de Circulación y Tránsito y el Impuesto de Timbre Nacional relacionado con vehículos automoto res". Estas informaciones dan ocasión para que la Corte Suprema de Justicia, al proceder a revisar las normas correspondientes en ejercicio de su deber constitucio nal, comience por el estudio de las facultades mismas con que el Gobierno afirma haber actuado al expedirlas, y por el juicio sobre la materia tratada en cuanto se refiere a su indispensable conexidad "directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia", según lo ordena la Constitución. Segunda. La competencia. Por ser el examinado un decreto de emergencia economica expedido con fundamento en las atribuciones señaladas en el artículo 122 de la Constitución, y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982 que la declaró, es competente la Corte para conocer sobre su exequibilidad según lo previsto en dicho precepto y en el214 de la misma.

Tercera. Los presupuestos: orden social, orden institucional y orden público.

l. Pártese de la base de que el orden es un fenómeno de predisposición a la armonía, así ésta nunca se logre de manera total en la realidad y de que el orden social es un principio de humana convivencia colectiva que atañe más al mundo del deber ser o axiológico que al mundo del ser u ontológico, puesto que aunque siempre se busque nunca se logra de manera completa y permanente. Si la sociedad se mantu

viera en perfecta y perenne armonía, sobraría lo jurídico, la normatividad, el derecho, pues éste tiene por razón de ser el imperio coactivo y regulativo del comportamiento humano, que nunca se supone unánime, para adecuarlo a los fines sociales e individuales prescritos por la sociedad política. De ahí por qué el orden jamás podrá ser un fin en sí mismo, sino que debe ser entendido como un principio de relativa organización hacia fines más trascendentes para el grupo. Y el orden institucional es el reflejo del querer predominante del orden social, es la forma como la sociedad quiere su organización. El orden público no es más que la correlación armoniosa entre el orden social y el orden institucional, y el desorden público es la sensible ruptura de esa correlación. En este contexto, el orden jurídico es la expresión de validez y eficacia del orden institucional para lograr los fines del grupo, pero nunca su imperio debe ir contra el propio orden institucional que lo legitima y justifica, pues si desbordara su razón de ser institucional en vez de contribuir al orden lo desquiciaría, contribuiría al desorden. Tal, en síntesis, en lo 310 CACETA JUDICIAL Número 2413 que atañe al papel de esta Institución, la razón de la función de guarda de las demás, plasmadas en nuestra Constitución Política.

2. Trátase en esta providencia, en sustancia, de determinar si frente a las exigencias de nuestro orden institucional es válida o no la expresión normativa que se juzga, o sea, en este caso, el Decreto de emergencia económica número 072 de 1983

(enero 13) "por el cual se reforman el Impuesto de Circulación y Tránsito y el

Impuesto de Timbre Nacional relacionado con vehículos automotores". Las más de las veces las anormalidades económicas son fenómenos técnicos que mientras no trasciendan el ámbito social para deteriorar gravemente el sosiego colectivo, no pueden quedar reguladas al amparo del artículo 122 de la Constitución, y además, no obstante las ceñidas excepciones que se señalarán, no justifican ermisión al ejecutivo para valerse de dicho precepto con el fin de modificar el .égimen general y ordinario de tributación. Cuarta. Los elementos configurativos del artículo 122.

Son de tres órdenes: los causales, los objetivos y los instrumentales.

l. El elemento causal. Comienza el artículo 122 de la Carta por indicar con precisión las clases de hechos que son susceptible de producir una emergencia económica, dentro de ciertas circunstancias específicas. Se trata, en efecto, de "hechos distintos de los previstos en el artículo 121 ", que además, sobrnwngan. Ello significa. en primer lugar, que tales hechos 110 pueden ser de los que afecten el orden público político, que es el bien jurídico protegido por aquella norma, sino otros diferentes lesivos no de aquel orden sino del llamado orden público económico o social del país, o constitutivos de grave calamidad pública. En esa diferencia radica lo nuevo de la institución que se configura en el artículo 122, y que nació precisamente para separar del 121 lo que en él hubiere podido existir de diferente naturaleza a ese orden público político, y que venía dando oportunidad para que, con su pretexto, se legislara irregularmente sobre asuntos extraños a esa natura

leza, como lo son, por lo general, los de índole económica. Ello significa, entonces, que el Constituyente previó con sabiduría la posibilidad de que existan situaciones anómalas que alteren el orden público político sin que necesariamente afecten el orden económico; y lo contrario, que en determinado momento del acontecer social, sucedan hechos perturbadores del orden económico, o amenazadores de él, o constitutivos de grave calamidad pública, sin que necesariamente produzcan altera ción del orden público político. O que se den las dos situaciones simultáneamente pero de manera diferente en cuanto a sus motivos a sus consecuencias jurídicas y a su tratamiento. Pero, además, los hechos causantes de la emergencia económica deben sobreve nir, lo que significa "venir improvisadamente", y también "acaecer o suceder una cosa, además o después de otra", según lo explica la Academia. Estos han de ser sobrevinientes en cuanto a situaciones ya dadas, en cuanto a los hechos que consti tuyen normalmente el orden económico y que, en muchos casos, lo distinguen y Número 2413 GACETA JUDICIAL 311 caracterizan, según se verá al tratar lo relacionado con el objeto de la emergencia y los medios que la Constitución permita utilizar a propósito de ella. Por manera que, además de lo anotado, los hechos motivadores de la emergen cia económica no pueden ser de los que suelen ocurrir cotidianamente, de los que suceden regularmente, de los que se producen de manera ordinaria, de los que se acumulan siendo normales, y menos aún de los que constituyen el acontecer sistemático que llamamos orden, y representan su fenomenología. Sino que tales

hechos, para que sean sobrevinientes, como lo exige la Carta, han de tener, al contrario, características de ocurrencia insólita, de suceso irregular, de acontecer extraordinario, y por esta vía tornan el orden en desorden grave, o generan amenaza de grave desorden, o constituyen calamidad pública con la misma gravedad.

2. El elemento objetivo.

El objeto natural de la institución que configura el artículo 122 del Código Superior es el orden económico o social cuya perturbación o amenaza de tal, se requiere como circunstancia esencial de la emergencia. También lo es la tranquili dad social que se altera por grave calamidad pública. No hay duda en cuanto al sentido con que se usa en el texto constitucional la expresión orden económico, pues se trata del orden propio de un sistema, del orden inherente a una organización, del orden que se produce como resultado del ordena miento, como "colocación de las cosas en el lugar que les corresponde", como buena disposición de ellas entre sí y como regla o modo que se observa para hacerlas, según algunas de las acepciones que ofrece la Academia. En cualquiera de ellas se supone la normalidad en el sucederse las cosas dentro de su orden, y no se excluye, sino al contrario, la posibilidad de un orden con imperfecciones, insuficiencias, injusticias, desequilibrios, como las que se dan en el orden económico de los países en vía de desarrollo, y aun en el de países ya desarrollados, en los tiempos que corren. La existencia de tales defectos no le resta al sistema su carácter de orden, así entendido. Al contrario, ellos pueden constituir en un momento dado, signos, distintivos,

características que sirven para identificar un orden y distinguirlo de otros. Idealmente un orden defectuoso puede depender de un sistema anómalo, o pertenecer a él, sin dejar de ser orden. Diríase, pues, que es posible la existencia de una normalidad dentro de la anormalidad, de un orden económico regular dentro de un sistema defectuoso. Tal es, pues, el objeto de la emergencia económica, y por obvia implicación, según requerimiento constitucional, el de la perturbación o de la amenaza de ella, graves ambas, y efectos de hechos económicos, sociales o calamitosos, lo que quiere decir, en resumen, que todo ello debe suceder en circunstancias excepcionales, extraordinarias, fuera de lo común, esto es, fuera del orden y contra él. Todo ello tiene singular importancia para hacer distinción entre hechos ordinarios del orden económico, propios del correspondiente sistema, y hechos ajenos a él en cuanto insólitos y extraordinarios.

3. El elemento instrumental.

Debidamente comprobados los elementos causales, objetivos y circunstanciales que se acaban de anotar, que es lo que da lugar a la de~laración del estado de 312 GACETA JUDICIAL Número 2413 emergencia, es jurídicamente procedente el empleo de los instrumentos que autoriza la Carta para ser utilizados por el gobierno en función legislativa excepcional. Tales son, concretamente: a) El decreto con fuerza de ley declaratorio de la emergencia económica, con sus circunstancias temporales (término para el uso de las facultades, y por períodos que . sumados no excedan de noventa días en el año), formales (firmas de todos los

ministros, concepto previo del Consejo de Estado, motivación pertinente), conse cuenciales (convocatoria al Congreso, si no estuviere reunido); b) Decretos Legislativos con el único, "exclusivo" fin de "conjurar la crisis" e "impedir la extensión de sus efectos", y que "solamente podrá referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia" y que no deberán desmejorar "los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores" (artículo 122, incisos 2o y 6°). Clarísima se advierte la intención del Constituyente de 1968, al emplear ciertos términos de significado absoluto e indubitable connotación, para especificar y califi car rigurosamente los instrumentos de excepción con que quiso dotar al ejecutivo para la corrección adecuada y oportuna de los fenómenos también excepcionales determinantes de la emergencia económica. Tal propósito no ha sido otro que el de establecer insuperables limitaciones en el uso de aquellos medios y en la proyección de sus alcances. Términos tales como: exclusivamente, aplicado a los decretos que se dicten en desarrollo del artículo 122, para que ellos no puedan tener otra finalidad que la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; solamente, aplicado a la materia de los mismos para explicar que ella no puede referirse sino a los hechos causantes de la emergencia; relación directa, entre éstos y aquélla, lo que excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial; y específua, vale decir, de la misma

clase, de igual naturaleza, de idéntica especie, y por tanto en ningún caso genérica. Normas redactadas con tanta precisión en sus vocablos, con claridad tan a propósito, no dan lugar a que quienes las confronten ensayen interpretaciones de casi imposible ocurrencia. Jurídicamente es precio entender y destacar que el conjunto de poderes dados por la Carta al ejecutivo para enfrentar los fenómenos causantes de emergencia económica y social, y que se traducen en la utilización de determinados medios legales, no significan que el gobierno pueda devenir en legislador ordinario, sino que tales han de tener el mismo carácter excepcional de su objeto y de las causas de éste, y su misma dimensión en extensión y contenido, hasta el punto de que cualquier exceso sobre éstos, inevitablemente implica el mismo exceso en el uso de la facultad de excepción en que se apoyan. Quinta. Razón histórico-institucional de la emergencia económica. El orden público económico y el orden público polftico. l. A partir de la expedición del Decreto Legislativo de Estado de Sitio número 2350 de 1944, que regulaba aspectos relativos al régimen laboral y al intervencionis mo del estado en la economía, con vocación de permanencia, y que fue el que sirvió de inspiración al Congreso para expedir la Ley 6• de 1945, comenzó a formalizarse en Número 2413 GACETA jUDICIAL 313 la práctica la tesis ambivalente de que el orden público podía verse alterado no solo por razones de carácter político sino también de índole económica. Desde entonces se abrió la brecha hacia la práctica perniciosa y desmedida,

ajena a la finalidad específica prevista en el artículo 121, de legislar en materia económica por medio de decretos legislativos de estado de sitio, lo cual generó una desviación de la institución en cuanto a sus fines, que esencialmente apuntan al restablecimiento del orden público político o a la atenuación de los efectos del desorden, y en cuanto a su duración, pues las medidas excepcionales solo rigen mientras se halle perturbado el orden público y no para después de levantarse el estado de sitio. Como quiera que mientras el Congreso no se prestara a aprobar mediante ley los decretos así expedidos no se levantaba el estado de sitio por el gobierno ya que el país no podía quedarse sin legislación económica, se fue gestando paulatinamente hasta volverse crónica la normalización de la anormalidad institu cional engendrada por la distorsión del artículo 121 de la Constitución.

2. Con el propósito de hacer comprender mejor la dimensión del desbordamien to del estado de sitio hasta cuando tuvo lugar la reforma constitucional de 1968 y de hacer ver que el alcance que desde ese año se le dio al artículo 122 sobre estado de emergencia fue muy restringido, se destaca que, aparte de los hechos de orden social, doctrinario y político que hubieran podido contribuir a la hipertrofia del estado de sitio, cuya evaluación no atañe a la Corte, desde 1936 se había impuesto una férrea limitación en el artículo 32 de la Carta al intervencionismo del ejecutivo por medio de decretos ley, la cual en gran medida repercutió en el abuso del artículo 121.

Mediante el artículo 11 del Acto Legislativo número 1 de 1936, el Constituyente

instituyó el intervencionismo del Estado en el proceso económico (para la época artículo 28 de la Carta), pero desde ese mismo momento advirtió que sólo podría llevarse a cabo "por medio de leyes". Con ocasión de aquella norma se suscitó ardua polémica doctrinaria y jurisprudencia! sobre el alcance de la competencia asignada a la ley para intervenir la economía: unos consideraban que el Estado no podía hacerlo sino por previsión directa, indelegable y exclusiva de la ley como expresión formal del Congreso, y que por tanto le estaba vedada esa atribución al ejecutivo aún por el mecanismo de los decretos-ley originados en normas de facultades extraordinarias, a las que se refiere actualmente el artículo 76-12 de la Carta; otros, por el contrario, sostenían que el Constituyente del 36 había exigido apenas que la competencia interventora tuviera origen en la ley, pero que podía ser ejercida no solo en forma directa y completa por el Congreso, sino también de manera derivada o indirecta por el ejecutivo por la vía de la investidura legal de facultades extraordinarias a fin de que éste profiriera decretos-ley que las desarrollaran. Se expidió luego el artículo 4o del Acto Legislativo número l de 1945 que modificó el 11 del Acto Legislativo número l de 1936, por el cual se dispuso que la intervención podía efectuarse ya no solo "por medio de ley", sino "por mandato de la ley", o sea, con fundamento u origen en ésta pero sin necesidad de que ella se ocupara íntegramente de su regulación. No obstante el Constituyente de 1945 sentó paradóji

camente la siguiente cláusula constitucional en el inciso segundo del mentado artículo, la cual perduró hasta 1968: 314 CACETA JUDICIAL Número 2413 "Esta función no podrá ejercerse en uso de las facultades del artículo 69, ordinal 12 (hoy 76-12), de la Constitución". Desde 1945 hasta la Reforma Constitucional de 1968 quedó en claro que el gobierno no podía intervenir el proceso económico por medio de decretos derivados de leyes de facultades extraordinarias del Congreso, previstas en el artículo 76-12 de la Carta, sino apenas, para ciertos efectos restringidos, mediante decretos especiales o de autorizaciones que expidiera con fundamento en las leyes que lo permitieran según lo prescrito en el artículo 76-11 de la misma. El hecho es que durante todo aquel tiempo el Congreso, que era el competente para legislar en materia de intervención económica y social, por lo general no lo hacía, y que el ejecutivo, que buscaba hacerlo, no podía lograrlo sino por medio del mecanismo irregular de los decretos legislativos de estado de sitio amparado en la cada vez más consolidada teoría de la etiología económica y política de la perturbación del orden público.

3. Al entrar en vigencia el Acto Legislativo número 1 de 1968 se logró atenuar el uso desmedido del artículo 121 fortaleciendo su control de constitucionalidad (ar tículos 121 y 214 Constitución Nacional), restringiéndolo a sus finalidades institucio nales originarias (artículo 121), aboliendo la prohibición de intervenir la economía por medio de Decretos-ley (artículo 32), otorgándole al ejecutivo mayor injerencia en

la elaboración y aprobación de las leyes mediante el mecanismo de la iniciativa exclusiva para presentar proyectos de ley sobre estructuración administrativa, gasto público, tributación, y organización del régimen fiscal, presupuesta! y de planeación (artículo 79); permitiéndole al Presidente de la República intervenir en forma autóno ma por vía reglamentaria constitucional en el Banco de Emisión y en el ahorro privado (artículo 120-14 ); y, finalmente, reservando para casos excepcionales o de emergencia económica y social distintos de los previstos en el artículo 121, la facultad restrictiva del ejecutivo para expedir decretos con vocación de vigencia permanente en materia económica y social (artículo 122), pero obviamente sin llegar a pensar que esta vía circunstancial se convirtiera en otra desbordante institución similar o mayor a la que precisamente con su creación se buscaba delimitar. La mayoría de nuestra legislación económica expedida después de 1968 ha tenido que pasar desde entonces por el tamiz ordinario de la ley por vía directa o de facultades extraordinarias, teniendo como matriz de su gestación al Congreso como legislador ordinario y no al ejecutivo como legislador excepcional de estado de sitio o de emergencia. De otra parte, desde hace más de una década el ejecutivo no ha vuelto a legislar en asuntos que no correspondan al orden público político por la vía de los decretos legislativos de estado de sitio. El resultado es entonces positivo para nuestro régimen constitucional. En rigor, por imperio de la historia, conclúyese que lo que con mayor fuerza condujo a la distorsión institucional del artículo 121 antes de 1968, no fue la falta del

artículo 122 que sólo se utilizó por primera vez seis años después de su creación, lo cual denota la excepcionalidad de su implantamiento, sino esencialmente la prohibí- · ción del Constituyente al Congreso de investir al ejecutivo de facultad