CSJ - SPL1711-1977

JExeq¡u.uñlbHñdadl dle Ros rurti~uuRos JI. Q, 41, inciso JI. Q, y 42 deR Decreto exbaordlinario ll853 dleR ll8 die juu~io de U'n. - Facultades para fijar el régimen de prestaciones sociales de los estableci mientos públicos. §.in perrjuuid.o lll!e llas sñtuad.ones subjetivas ~rreaclas anteriorrmente, Ra vñ genda dell rrégñmen q¡uue estaMe~e en ell adícuullo mencionado no puueq~e ]l)llanteall." ]l)rroMemaJ> de JtetJtoactivñdlad, JPOll." suu enteJta novedlacl, y tal ~reación llegislatñva, ajus~ada a lla expll"esa ítaiCuulltadl die lla JLey 12 dtadla, no envuehre violación constitudonai allgu:ma. Corrrres]l)Olllldle nadla más all ejerddo de lla potestacl legñsRaHva atll"ñ buñd;,A al CongJteso en ell arllÍ!CuuUo 'Hi-~ prura Jfñjall" ell rrégñmen lll!e pll."es~ad.ones sodalles dle Ros estab.lledmientos pú.lbHICos. lEsa es lta ml!· tuualleza ·asñgm\cla all melllldonaclo Irnstñtu:uto en e! artÍICl,\io 47 dell D<E:ueto 155® cle 1~77, y aq¡uuelllla lÍa!Cu:uUacl fue otorrgadla all Golbierrno en lla JLey"l2 de 1977, adiÍICill!llo 29, oJti!llinall i!i9, parra

ll:na!Cerr lla Jfñjadón i!lle clñdw r_égimen ~omo llegñsllador extrraorrltñnario. Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.-Bo a Decreta: gotá, D. E., noviembre 17 de 1977. ''Artículo 1 Q Del campo d:é aplicación. Los funcionarios de seguridad social del Instituto de (Magist:r;ado ponente: doctor Luis Carlos S á Seguros Sociales, tendrán derecho al reconoci chica). miento de las garantías sociales y económicas que se establecen a continuación, en la cuantía Aprobada por Acta nbmero 46, noviembre 17 y términos fijados por el presente estatuto. de 1977. e' Artículo 2Q . . . . . . . . . . . . . . . . ..

1. Antededentes. " Los ciudadanos César Castro Perdomo, Esaú ''Artículo 41. De la aplicación del presente Moreno Mart.ínez, Heliodoro Agudelo Rivera, estattdo. Las JtOr_mas del presente Decreto se Josefina !guarán y Pedro Luis V era Grisales, aplicarán en el reconocimiento y efectividad de solicitan se declaren inexequibles los artículos las prestaciones causadas a partir de la fecha de 1 Q, 41, inciso 1Q , y 42 del Decreto extraordina su expedición, y respecto de aquellas· personas rio número 1653 de 18 de julio de 1977, cuyo que habiendo sido designadas para desempeñar texto es el siguiente: cargos en fa Planta de Personal del Instituto de

Seguros Sociales, acepten el nombramiento y to "DECRETO NUMERO 1653 DE 1977 men posesión. "(julio 18) " u por el mtal se establece el régimen especial de ••••• o ...... o •••• o o ••• o o • ••••••••• prestaciones sociales de los funcionarios de se e' Artículo .42. El presente Decreto rige desde guridad social •que prestan s1ts servicios al I nsla fecha de f:lU expedición y deroga las disposi tituto de Seguros Sociales. ciones que le sean contrarias, e e El Presidente de la República de Colombia, ''Comuníquese y cúmplase. en ejercicio de las facultades extraordinarias que " " le confiere la Ley.12 de 1977, y oído el concepto •• o •••• o • •••••• o •• ••••••••• de la Comisión Asesora constituida con arreglo a (Diario Ofidal número 34840 de 5 de agoste dicha ley, de 1977).

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II. Violaciones y razones invl()c_adas. del artículo 76 del mismo estatuto las referentes a la creación de estas entidades y la expedición Los actores consideran que las normas acusa de sus estatutos orgánicos, actos que comprenden das son violatorias del artículo 30 de la ·cons titución Política. el régime~ prestacional de aquellos.

Agrega que las disposiciones impugnadas solo Fundan ese aserto, básicamente, en que los rigen situaciones posteriores a su vigencia, y que trabajadores del Instituto de. Seguros Sociales '' 6. Lo que en cada caso concreto pueda suceder

''tienen derecho adquirido a que sus prestaciones con las convenciones colectivas vigentes a la ex sociales se rijan por las convenciones colectivas pedición del Decreto 1653, no es cuestión para de trabajo pactadas", pues, en su opinión, son dilucidar en un proceso de inexequibilidad, ni más favorables que el régimen establecido en las constituye motivo para que ésta sea declarada normas que impugna (Art. 19 e inciso 19 del respecto de una norma como las impugnadas, de artículo 41). Adicionalmente, afirman que tales naturaleza jurídica abstracta, general y objetiva, convenciones han sido formalizadas legalmente, reguladoras \le un servicio público y expedidas y que el I. C. S.S. ha obrado con competencia con 'los fundamentos constitucionales anterior suficiente para celebrarlas. roen te analizados ". Respecto del artículo 42 acusado, sientan que la violación consiste en que, al dar vigor jurídico Consideraciones de la Corte: inmediato al Decreto 1653 en mención, sin hacer reserva sobre los derechos adquiridos por los 1~ El Decreto número 1653 de 1977, a cuyo trabajadores, ni hacer distinción alguna entre articulado corresponden ·las disposiciones acusa~ ellos, y· al derogar las normas contrarias a sus das, fue expedido en ejercicio de las facultades disposiciones, desconoce derechos que fueron de que se revistió al Presidente de la República constituidos bajo su vigencia. Para precisar ta mediante la Ley 12 de 1977. les derechos transcriben parcialmente la con El cargo formulado contra el artículo 1Q y el vención pactada en 197 4,. y sostienen que uno primer inciso del artículo 41 del Decreto 1653 es

de los derechos vulnerados es el de gozar de los el de que', al aplicarse estas disposiciones a los beneficios en ella conseguidos. funcionarios de seguridad social del Instituto de Respaldan la validez de las· convenciones co Seguros Sociales, resulta que se está sustituyen lectivas de trabajo en su doble carácter de con do el régimen convencional de prestaciones so venciones-leyes, con apoyo en la doctrina y en ciales de tales funcionarios por uno de carácter jurisprudencia de la Corte, expuesta en fallo legal, y que las garantías sociales y económicas de 5 de abril de 1975 sobre la obligatoriedad de reconocidas en este estatuto son menos favora los contratos. bles que las prestaciones que estaban pactadas La competencia del I. C. S~ S. para celebrar en convenciones colectivas, lo cuaL entraña vio convenciones colectivas la sustentan basándose lación del derecho adquirido a celebrar esa clase en.. que el artículo 76-11 de la Constitución Po de convenciones y al goce de las prestaciones en lítica, según el cual el Estado tiene atribuciones ellas estipuladas y, por tanto, implica infracción para celebrar contratos administrativos tendien del artículo 30 de la Constitución. tes a lograr el funcionamiento regular y conti A este propósito ha de observarse .en primer nuo de los servicios públicos, y en que el I.C.S.S., término, que el artículo 1Q del Decr~to 1653 no desde su creación tuvo competencia legal para se limita simplemente a fijar el campo de apli adoptar las decisiones necesarias al cumplimien eación del mismo, cuando declara que a los fun to de sus fines. · · cionarios de que se trata les deberán ser re

conocidas las garantías sociales y económicas que se establecen en el mismo decreto, en la cuantía Concepto del Procurador General. y términos en él señalados. En verdad, ·lo que El Procurador rindió el concepto de rigor en resulta· de esta disposición es el establecimiento, escrito de 3 de octubre pasado; sosteniendo la que hace el Gobierno como legislador extra~ exequibilidad de las normas ·acusadas, por en ordiú:arfo, por primera vez, de un nuevo régi contrarlas ajustadas a. las facultades extraor men prestacional: el que corresponde a una dinarias otorgadas por la Ley 12 de 1977, de también nueva clase de servidores del Instituto conformidad con el artículo 76-12 de la Cons de Seguros Sociales, como son los ''funcionarios titución, y porque el legislador tiene facultad de seguridad social", categoría creada por el para fijar el régimen de prestaciones ae los ser Decreto 1651 de 1977, dictado con base en las vidores de .los establecimientos públicos, al atri mismas facultades extraordinarias de la Ley 12 buirle la Constitución en los numerales 9 y 10 de 1977. ·

G. Judicial - 23 354 GAClET A JUDICIAL Número 23% Por consiguiente, sin perjuicio de las situa "r,a norma constitucional anotada se refiere,· ciones subjetivas creadas anteriormente, la vi entre otros, a los derechos constituidos 'con arre gencia del régimen que se establece en el ar glo a las leyes civiles', es decir a las que 'deter tículo mencionado no puede plantear problemas minan especialmente los derechos de los parti de retroactividad, por su .entera novedad, y tal culares, por razón del estado de las personas, de

creación legislativa, ajustada a la expresa facul sus bienes, obligaciones, contratos y acciones tad de la Ley 12 citada, no envuelve violación civiles', como lo prevé el artículo 19 ·del respecti~ constitucional alguna. Corresponde nada más, vo Código. al ejercicio de la potestad legislativa atribuida ''Mas el ejercicio normal o excepcional de la al Congreso en el artículo 76-9 para fijar el ré función legislat,iva del Poder Público genera, gimen de prestaciones sociales de los establecí: igualmente, otra clase de leyes, las denominadas mientos públicos. Esa es la naturaleza asignada 'administrativas', que definen la situación o si al mencionado Instituto en el artículo 47 del tuaciones de los gobernados frente al Estado. Y Decreto 1650 de 1977, y aquella facultad fue al paso que en las primeras, las 'civiles', se res otorgada al Gobierno en 1la Ley 12 de 1977, peta la autonomía de la voluntad, en las segun artículo 29, ordinal 69, para hacer la fijación das, realmente ésta no existe. En el primer caso, de dicho régimen como legislador extraordinario. lo ha advertido el Consejo de Estado y es lo ciérto, hay equilibrio de derechos y poderes ; en De modo que ningún convenio objetivo de la el segundo hay subordinación de un sujeto de índole de los invocados por· los demandantes, derecho a otro. Es un fenómeno semejante al que puede entrabar el ejercicio de la función legis se deduce de la comparación entre el derecho lativa, pues esa potestad no es materia de com privado y el derecho público: el primero se apli promiso. Envuelve ejercicio de poder público,

ca, de modo preferente, por concierto; el segun desligado de intereses particulares, y es de su do, igualmente, por irnperio". (Fallo del 17 de esencia la plena autonomía en la formulación febrero de 1976). · del derecho, con el respeto debido y garantizado · de los efectos cumplidos bajo el imperio de la El concepto de ': le;yes administrativas", deri normatividad anterior. vado y propio del ejercicio del poder del Estado frente a quienes le están subordinados, tanto en De otra parte, ha de tomarse en cuenta, que · condición de gobernados como de servidores de de acuerdo con el artículo 30 del Decreto extra sus funciones, implica, por virtud del interés pú ordinario 1651 de 1977, los funcionarios de se blico que representa, la facultad para cambiar guridad social están vinculados a la administra la ley con efectos hacia el futuro. De lo cual se ción por una relación legal y reglamentaria ''de desprende, q¡;¡e las disposiciones acusadas, en naturaleza especial", en tanto les .concede el cuanto señalan el régimen ele prestaciones so derecho a celebrar colectivamente con el Insti ciales del establecimiento público, Instituto de tuto convenciones pero solo ''para modificar las · Seguros Sociales, es constitucional. asignaciones básicas de sus cargos", mas no su régimen prestacional. Debe considerarse, además; que la Corte ha sostenido que ''la jurisdicción constitucional, tal La' naturaleza del vínculo laboral existente como aparece concebida en el Título XX de la entre la administración y aquellos funcionarios, Carta, artículo 214, no comprende la ele,cisión

tomando en consideración, además, la naturaleza de las controversias entre gobernantes y gober del Instituto, permite concluir que su régimen nados, derivadas de posibles perjuicios causados prestacional es de igual carácter. Esto es, que por los actos o hechos de los primeros. Su ejer puede ser fijado unilateralmente en la ley por cicio se limita a definir la exequibilidael de una tratarse de una relaci.ón administrativa, de dere norma legal, mediante confrontación con la nor cho público, y no de ''derechos civiles estipula ma superior,' y nada máB" (fallo del10 de agostp dos contractualmente", como afirman los de de 1973, Sala Plena). De modo que el plantea mandantes. miento sobre violación de situaciones subjetivas Y, así, el régimen prestacional de los nom es extraño a la acción de inexequibilidad, referi ·brados funcionarios de seguridad social del men do como debe estar a una cuestión de puro dere cionado establecimiento público es hoy de origen cho objetivo y abstracto, y no es pertinente ·con legal, dentro de las modalidades señaladas en el frontar el contenido y efectos de una convención Decreto 1653 de que se habla. colectiva ele trabajo cori el contenjdo del decreto en cuestión. En este sentido y en forma constante, la Cor te ha sostenido en relación con las garantías .21,1 Respecto del cargo hecho al artículo 41, in consignadas en el artículo 3'o de la Constitución: ciso 19, del Decreto 1653 por violación del mismo Número 2396 GACETA JUDICIAL ~55 artículo 30 de la Constitución, en cuanto sus cia de la Corte sobre tal materia a que se. refiere

disposiciones rigen a partir de su fecha de ex la demanda. . .·· .... pedición, es preciso anotar : 4~ Tampoco es pertinente sustentar la coÍh a) Que dicha disposición_ prescribe que ~a ~pli­ petencia del Instituto de Seguros Social~s para cación de sus normas se ref1era al reconocrmrento celebrar convenciones colectivas de trabaJo, fun y efectividad de ., 'las prestaciones causadas a dándola en el ordinal 11 del artículo 76 de .:la partir de la fecha de su expedici_ón ", o sea,_ que Carta. · . únicamente rige situaciones futuras, postenores .- Esta disp~s'ición at~ibuye competen\~a al Con a su vigencia, sin efecto retroactivo, y, . · greso para que, mediante ley, ··auto:rce ·al Go b) Que su aplicación ig~alm~nte est~ CI~CUJ?-S­ crita a las personas que habrendo srdo desrg bierno la celebrac~ón de contratos. Sm entrar a D.adas para desempeñar. cargos en la·. Planta de calificar las convenciones de que se trat.a co~o contr-atos administrativos o de otra clase, es bren Personal del Instituto de Seguros Sociales, acep claro que dicha norma no se refiere a las facul ten el nombramiento", es decir, a quienes entran tades que en desarrollo de sus objetivos tengan o continúen ó1 el servicio .mediante tal nombra miento después de la inic~ación de la vigencia los establecimientos públicos. Estas faculta~ e~-se derivan directamente de los estatutos bas:cos del nu~vo rég:men prestacional, sin que se afec

ten situaciones anteriores. y actos de creación de esos establecim~entos, qu_e corresponde expedir al Congreso, segun el ordr 3~ El cargo formulado contra el artículo 42 nal10 del artículo 76 citado. Y en el campo pres del Decreto 1653 de 1977, es, en el fondo, el, tacional, se reitera, de lo que dispone el ordinal mismo hecho a las otras disposiciones acusadas. 99 del mismo artículo. Se sintetiza en que el efecto inmediato que atri buye a las demás disposiciones de aquel decreto, 5~ Las disposiciones acusadas, de . otr~ part~, se ajustan a las facultades extraordma_rras con sin que se haya hecho reserva de los derechos . feridas por la Ley 12 de 1977, e?. cuanto a la adquiridos por los trabajadores del citado Ins materia y al tiempo de su eJerciCIO. tituto, viola la garantía del artíc~lo 30 de la Constitución, infracción que se rep~te co;n la _de En ccmsecuenc~a, la Corte Suprema de Justi rogatoria de las p.ormas ·contrarias que constitu cia, Sala Plena, oído el concepto del Procurador yen derechos adquiridos por los trabajadores. General de. la Nación, DECLARA EXEQUI BLES los artículos 19, 41, inciso 19, y 42 del Debe advertirse que esta disposición coincide Decreto extraordinario número 1653 de 18 de con la del artículo 41, inciso 19, acusado. Esto es que todos sus efectos son futuros y que solo julio de 1977, ''por el ?ual se e~tablece el régi men especial de prestaCIOnes sOCiales de los fun

co'mprenden a quienes acepten y tomen posesión cionarios de seguridad social que prestan sus de cargos en el nombrado Instituto, después de la expedición del decreto. No ·regula ni afecta servic~os al Instituto de Seguros Sociales''. · situaciones jurídicas anteriores, ni desconoce Cópiese, publíquese, Gomuníquese a _q~ien co efectos ya surtidos, de lo cual se deduce que. no rresponda, insértese en la Gaceta JudwWl y ar infringe el artículo 30 del estatuto constitu chívese el expediente. cional. Argumentación que también vale para la disposición derogatoria, pues sus alcances tam Luis Enrique Romero ~ot~, J erón~mo Argá~z poco tienen efecto retroactivo, que es la conse Castello Jesús Bernal P~nwn, Fabw Calderon Botero, AtLrelio Camacho Rueda, Alejandro Cór cuencia natural de toda norma de . derogación. doba Medina, José María Esguerra Samper, Demostrada la existencia y validez constitu· Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco cional de 'la facultad legislativa para señalar C., Guillermo González Charry,_ Juan ~anuel el régimen prestacional de los servidores del Gtttiérrez Lacouture, Gustavo Gomez V elasgnez, Instituto en men.ción y, entre ellos, de los fun . Juan H ernández Sáenz, Alvaro Luna . Gonte~, cionarios de seguridad .social, atribuida al Pre Humbérto Murcia Ballén, Hernando Ro;as Ota sidente de la República por la Ley 12 de 1977, . bora, Alberto Ospina Botero, L_uis Car?-os Sách~­

cualquiera sea la naturaleza jurídica de las con ca Julio Salgado V áfquez, Luts Sarm~ento Bttt venciones· colect~vas de trabajo, el régimen de tr~go, E1tclides Lon~oño C., P?dro E~ías S~rrano derecho público establecido, se repite, no puede Abadía, Ricardo U nbe H olgutn, J ose 1)1 arta V e entrar en colisión con aquellas. la.sco Gtterrero. Por esa razón, no es procedente invocar la fuerza obligatoria de ·una convenc~ón frente o Horacio Ga.itán Tovar contra la ley, ni tiene aplicación la: jurisprudenSecretar~o General.