CSJ - SPL1806-1980

CJEJLJEIB!RACRON DE CON'll'!RA'Jl'OO l?O!R l? A!R'Jl'JE ])JE ILA NACRON

Y SUS JENTIDADJES J[)JESCENT!RAUZADAS

1Ex~1lllñMes eR1l Das ¡¡Dartes i!llemamllai!lla:g, llos all'tículos 16, 113, 133, 154, 171 y 172 i!llell Deo cretooHey R1lUÍllt1I1ll!!!ro 150 de 1976. Cr0rte S1tprema de Justicia. anterior, la celebración sle contratos de cuantía Sala Constitucional. inferior a diez millones de pesos ($ 10.000.000). Bogotá, D. E., junio 18 de 1980. ''Artículo 113. De la. competencia para s1t contratación. Sólo podrán celebrar contratos de Magistrado ponente: doctor Gonzalo Vargas Rn empréstito a nombre de la nación, el Presidente bimw. de la República, y, por delegación de éste, los ministros y jefes de Departamento Adminis Aprobada según Acta número 34 de junio 18 trativo. de 1980. ''El Presidente de la República podrá delegar REF.: Expediente número 781. Normas acusa en los ministros y jefes de Departamento Ad das: artículos 16, 113, 133, 154, 171 y 172 ministrativo la celebración de estos contratos del Decreto 150 de 1976. Actor: Alvaro cuando su cuantía fuere inferior a diez millones José Vesga Ma1·tínez. de pesos ( $ 10.000.000.00), si se trata de em

préstitos internos y de quinientos mil dólares El ciudadano Alvaro José Vesga Martínez estadinenses (US$ 500.000.00) o su equivalente pide a la Corte Suprema de Justicia que declare en otra moneda extranjera, si los empréstitos la inexequibilidad de los siguientes preceptos : fueren externos''. " " " " '' I. Disposiciones objeto de .ac1tsación ''Artículo 133. De la delegació-n de funciones. El Presidente de la República podrá delegar en ''DECRETO NUMERO 150 DE 1976 el Ministro de Relaciones Exteriores la celebra " (enero 27) ción de contratos a que se refieren los artíeulos "por el cual se dictan normas para la celebración anteriores". de contratos por parte de la nación y sus " " entidades descentralizadas''. "Artículo 154. D-e la autoridad compctentl3 pa ''El Presidente de la República de Colombia, ra su celebración. El Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que le podrá delegar en los ministros y jefes de De confiere la Ley 28 de 197 4, y oída la Sala de partamento Administrativo la celebración de con Consulta y Servicio Civil del Consejo de Es tratos de donación, cualquiera que sea su cuan tado: tía". "Decreta: "Artículo 171. De los contratos para la eje " " cución de obras. El Presidente de la Repúlblica podrá delegar en el Ministro de Defensa Nacio '' III. Contratos de la nación. nal la celebración de contratos con departamen "Artículo 16. De la a;zdorización para delegar.

tos, municipios, intendencias, comisarías y otras ''El Presidente de la República podrá delegar entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro en las autoridades a que se refiere el artículo cuando el objeto de los mismos sea la construcNúmero 2403 GAC:IaTA JUDICIAL ción de obras por Unidades de Ingenieros Mi Cons·ideraciones de la Corte litares".

I. El artículo 19, literal l) de la Ley 28 de " •• o •••• o ••• o •••••••••••••• o •• o '' o 1974, en la parte relativa a las facultades otor '' .t11"lícu.lo 172. De la enajenaciónde bienes gadas al Gobierno Nacional sobre contratos, le inmuebles. Por delegación del Presidente de la atribuyó específicamente las siguientes: República, la enajenación de bienes inmuebles ''Modificar las normas vigentes sobre forma destinados al servicio de las Fuerzas Militares y lidades, cláusulas y demás requisitos que deban de la Policía Nacional podrá efectuarla directa cumplirse para la celebración de contratos en mente el Ministro de Defensa Nacional cuando la administración central y la descentralizada. con el producto de la operación se vayan a ad Las normas que con este fin se dictan tend1·án quirir otros para el mismo servicio. En estos ca en cuenta el valor y objeto del contrato, así como sos, no se podrá vender o permutar por val?r la naturaleza de la entidad que la celebra". inferior al del avalúo que practique con tal fm

II. De tiempo atrás, el Presidente de la Re el Instituto Geográfico Agustín Codazzi ni ad

pública autorizado mediante leyes, ha venido ha quirir por suma mayor a la del mismo avalúo". ciendo uso de la facultad a él atribuida por el Fundamentos de la acusaciónartículo 135 de la Carta, para hacer delegación de funciones en los Ministros, Jefes de Departa Considera el actor que las normas acusadas, mento Administrativo y Gobernadores de De por no estar contempladas dentro de las facul partamento. .Así por ejemplo mediante los ar tades extraordinarias conferidas al Presidente tículos 59 y 60 del Decreto-ley número 550 de de la República por la Ley 28 de 1974, violan 1969, y artículos 31 y 32 del Decreto-ley número los artículos 76 numeral 12, 118 numeral 8 y 1950 de 1968. 55 de la Carta. JII. De manera que la delegación presid~n­ La Regla 55 de la Constitución ha sido que cial para ciertos contratos hecha a los funciO brantada por haberse transferido al gobierno narios a que se refiere el artículo 135 de la Cons una competencia legislativa, en desarmonía con titución encaja dentro de la facultad expresada los preceptos constitucionales. Es decir, que el por la Ley 28 de 1974 para ''modificar las nor Gobierno ha hecho acto de legislador sin estar mas vigentes sobre formalidades, cláusulas y habilitado constitucionalmente para ello. demás requisitos que deben cumplirse para la ce La ley de facultades extraordinarias (la nú lebración de contratos en la Administración Cen mero 28 de 1974), carece del requisito constitu tral y Descentralizada''. cional de la precisión de las facultades otorgadas

IV. No hay duda de que en materia de con por lo cual se viola el artículo 76 numeral 12. tratación administrativa, lo principal es la com Y, finalmente, por las mismas razones se in petencia del funcionario público, competencia cide en violación del numeral 89, artículo 118. que se confunde con una de las formalidades esenciales de dicho acto. Por consiguiente cuan Concepto del Procttrador General de la Nación do el Presidente delega su función contractual, Principia el Jefe del Ministerio Público por tal deleo-ación constituye una de las formalida destacar el error de técnica de que adolece la des que"' deban ser observadas para la plenitud demanda por haberse acusado el decreto como jurídica del acto. violatorio de la Regla 76-12 de la Constitución, V. Esta misma Corte, con ocasión de deman porque esta acusación no cabe sino cuando es la da sobre otros artículos del mismo decreto, tuvo propia ley la que adolece de imprecisión o que oportunidad recientemente de pronunciarse sobre brante la temporalidad. En cuyo caso quien vio la validez del enjuiciado Decreto 150 de 1976. la las normas superiores es el Congreso al través Y a propósito de las facultades conferidas al de la ley y no el Gobierno mediante el decreto Presidente de la República por la ya tantas ve ley. Como en nuestro caso la ley misma no ha ces invocada Ley 28 de 1974 , expresó el siguiente sido atacada, la disposición constitucional que concepto: ha podido sufrir violación es el artículo 118-8 y ''Del texto de las facultades conferidas al Pre no el 76-12 de la Constitución.

sidente de la República se deduce que la volun Y concluye el señor Procurador con la solici tad del legislador fue la de que se expidiera un tud: de la declaratoria de exequibilidad de los ar estatuto completo sobre la contratación adminis tículos impugnados, con base en diversas razones trativa ' teniendo en cuenta los principios qu.e que más adelante serán analizadas. estructuran el estado moderno en cuanto a pn180 GAC:!BTA JUDlClAL Numero 2403 vilegio de la administración, el interés social y Carlos ¡}Jedcllín Ilo1·ero, Jorge Vélez García, las necesidades del servicio público" (sentencia Osear Salazar Chaves, Luis Sarnu:ento Buit1·ago, de abril 16 de 1980, expediente número 759. Hnmbcrto Mesa Gonzálcz, Rafael Nieto Navia Magistrado ponente: doctor Ituis Sarmiento ( Conjuez), Gregorio Becerra Becerra (Conjuez), BHitrago). Manuel Gaona Cmz (Conjuez).

VI. Y en idéntico sentido se expresa el señor Procurador: S1¡,ste1dación de un voto ''Sostuve en anterior oportunidad que el tras lado que hizo el Congreso al Presidente de la Re Como conjuez sorteado para dirimir un em pública de sus funciones legislativas en materia pate en la Sala Constitucional, estimo mi deber de contratación administrativa de la nación y dejar escritas las fundamentaciones ele mi vot0. sus entidades descentralizadas, fue tan extensa

I. La discrepancia y compleja que se puede afirmar que tan amplio espectro comprende todos los fenómenos inhe Por razones distintas de las pretendidas por

rentes a tal tema, porque debe tenerse en cuenta el demandante y de las aducidas en la vista Fis que la precisión exigida en el numeral 12 del ar cal, la mitad de quienes en este caso integran la tículo 76 de la Carta en relación con una ma Sala, consideran inexequibles los artículos 133, teria concreta y determinada, no llega hasta 154 y 171 del Decreto 150 de 1976, en cuanto pedir una relación pormenorizada de todos los as autorizan, con categoría material de ley, al Pre pectos que comprende el tema respectivo, el cual sidente de la República, para que delegue la ce debe abarcar todo lo compatible con la mat~ria. lebración de algunos contratos administrativos únicamente en ciertos Ministros, el de Relaciones ''No puede entenderse que por no relacionar Exteriores (artículo 133) o el ·de Defensa ( ar expresamente la Ley 28 de 1974 la facultad de tículo 171), o sin incluir a los gobernadores delegación del ejecutivo, el legislador quiso sa (artículo 154), en forma por lo tanto discrimi crificar la desconcentración y descentralización nada, que restringe indebidamente la facultad de funciones que en contratación se ejerce de omnímoda que tiene el Presidente, reconocida en muy vieja data. Entender las facultades extraor la Constitución, sin limitaciones permitidas a la dinarias a que se refiere elliterall) del artículo ley, de delegar o no sus funciones como suprema 19 de la Ley 28 de 1974 antes transcrita., en la autoridad administrativa en quienes de aquellos forma como lo hace el demandante, equivaldría o de los Jefes de Departamentos Administrati

a atar las manos al ejecutivo, a volver impotente vos, estime conveniente. La otra mitad, los con la administración''. sidera exequibles.

VII. Por lo demás, los funcionarios a quienes faculta el Presidente en los seis (6) artículos Sólo a este aspecto de la decisión se contrae acusados, son precisamente aquellos a quie mi pronunciamiento escrito, pues en relación con nes la Constitución habilita expresamente para los otros tres preceptos acusados, hay acuerdo de tal función. la Sala sobre su exequibilidad.

Por las consideraciones anteriores, la Corte II. Considero: Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, " '' oído el concepto del Procurador General de la N ación, declara EXEQUIBLES en las partes deman l. Sin duda, la ley no puede válidamente res dadas, los artículos 16, 113, 133, 154, 171 y 172 tringirle o condicionarle al Presidente de la Re del Decreto-ley número 150 de 1976, "por el cual pública su facultad discrecional de decisión o ini se dictan normas para la celebración de contratos ciativa sobre la conveniencia y oportunidad, o por parte de la nación y sus entidades descen no, de la delegación en sus ministros, jefes de tralizadas' '. departamentos administrativos y gobernadore<;, de las funciones que le corresponde ejercer como Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno suprema autoridad administrativa, según lo pres Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y ar crito en los artículos 120, 135 y 182 de la Carta. chívese el expediente. 2. Naturalmente, el artículo 135 del Estatuto

Mayor consagra para el Presidente la expresa Gonzalo Vargas Rubiano facultad de reformar y hasta de revocar la ma Presidente. teria delegada por la ley; y la consiguiente de Número 2403 GACETA JUDICIAL 181 reasumir en todo tiempo la responsabilidad de su tablecen en forma conjunta en la Carta, el mismo decisión y gestión sin necesidad de ley que lo artículo 132 en su inciso primero y el 76, ordinal autorice. 9'9, que defieren al legislador y no al supremo administrador, la potestad de determinar tanto En consecuencia, el Constituyente deja intacta ''el número, nomenclatura y precedencia de los la potestad autónoma de ejercicio directo de las distintos ministerios y departamentos adminis funciones del Presidente como suprema autori trativos ... " (132-1), como "la estructura de la dad administrativa y éste puede en forma dis administración mediante la creación de ministe crecional no sólo entregarla en sus delegatarios, rios y departamentos administrativos ... '' (76-99). sino también mantenerla delegada y aún recu perarla, en cualquier tiempo. Ciertamente, la iniciativa legislativa para ex pedir o modificar ese tipo de "leyes marco" de

3. Sin embargo, cuando el Presidente decide la administración, es exclusiva del Gobierno se delegar en aquellos dignatarios alguna de las gún el artículo 79-2 de la Constitución, pero esa señaladas funciones, no lo p1tede hacer directa competencia apunta a fines distintos, y contri mente, sino por intermedio ele la ley. buye más bien a reiterar que a desvirtuar el Aunque la facultad presidencial autónoma de planteamiento. delegación de las referidas tareas· no es delimi

Resulta así, por ejemplo, explicable y jurídico table por la ley, con todo, la Constitución esta que para que el Presidente haya podido delegar blece en el mismo artículo 135, que las que el su funció'n constitucional de otorgamiento de Presidente disponga delegar en su calidad de cartas de naturalización de extranjeros, hubiera suprema autoridad administrativa, como las de tenido que someterse, "conforme a la ley", si contratación que se analizan, serán sMíaladas · guiendo el mandato constitucional del artículo por la ley. 120 ordinal 17, en relación con el del 135, a en O sea que el legislador, ordinario o extraor tregarla en el Ministro de Relaciones Exteriores dinario, es quien instituye el derrotero de la vo en coordinación con el Jefe del Departamento luntad discrecional del Presidente: así como la Administrativo de Seguridad, por cuanto la es ley no puede ante la Constitución imponerle al tructura y nomenclatura de las entidades de la Presidente de la República la obligación de dele administración y la afinidad de sus tareas, sólo gar o no, éste tampoco puede hacerlo directa las da el legislador. Mal hubiera podido el Pre mente en los indicados funcionarios guberna sidente exigirle a la ley delegarla en el Ministro mentales sin ceñirse al parámetro legal. La ley de Obras Públicas, o en cualquiera de manera no lo obliga a delegar o no, sino que una vez que indiscriminada. la suprema autoridad administrativa lo decide, En similar sentido, la contratación está en es aquella la que le señala el camino a seguir. marcada ''con arreglo a las leyes'', según lo or

La ecuación corresponde a un típico caso de ar denado en el artículo 120, ordinal 13, en armonía mónica colaboración funcional (artículo 55, de con lo analizado de los preceptos constitucionales la Constitución Nacional). 76-9, 132 y 135.

4. De contera, el artículo 132 de la Carta pre Y en las disposiciones controvertidas que se ceptúa en su inciso segundo, en lo pertinente, examinan del Decreto 150 de 1976, el legislador aunque al respecto no relaciona las gobernacio extraordinario ha buscado ceñirse a los marcos nes, que corresponde al Presidente de la Repú constitucionales y aún a las "leyes marco" (no blica ''la distribución de los negocios . . . entre me refiero a la de facultades extraordinarias) ministerios (y) departamentos administrativos'', de la administración, al encauzar el reparto de } pero que ella se hará, ''según sus afinidades'', las tareas delegadas de la contratación, en los esto es, de acuerdo con el reparto de tareas del ministros a quienes por afinidad de materia y Gobierno y no en forma indiscriminada y capri cuantía corresponda la gestión, así: en el de Re chosa. laciones Exteriores, respecto de los contratos y Este mandato comporta entonces no sólo la convenios celebrados en el exterior o con otras facultad autónoma del Presidente para distri naciones o entidades de Derecho Internacional, buir y encomendar gestiones entre los ministerios a nombre de la nación (artículo 133) ; en el de y departamentos administrativos, sino además y Defensa para contratar con entidades públicas o

ante todo la restricta y dependiente competencia privadas cuando el objeto sea la construcción de de hacerlo según sus afinidades, las cuales, dado obras por unidades de ingenieros militares, y nuestro marco constitucional, sólo las puede se también sólo a nombre de la nación (artículo ñalar y catalogar la ley, conforme a lo que es171), y, con e~clusión de los gobernadores para 182 GACETA JUDICIAL Número 2403 la celebración de contratos de donación (artículo lo que está más alto" (Diccionario de la Lengua, 154), porque el estatuto de contratos referido 1970), pero que la propia Carta se encarga de sólo regula lo de la Administración Central y aclarar satisfactoriamente: el Presidente de la descentralizada por servicios de la nación y no República nombra libremente los Ministros y los la territorial ni la desconcentración de tareas del .Jefes de Departamentos Administrativos y dis Presidente en sus agentes seccionales, según lo tribuye entre ellos y los establecimientos pn indicado en la letra ordinal l) de la Ley 28 de blicos los negocios, según sus afinidades ( artícu 1974 y en el artículo 1Q del Decreto 150 de 1976. los 120 y 132) ; también reglamenta las leyes para su cumplida ejecución con fuerza legal No encuentro, pues, al respecto, inconstitucio ( 120-3), o sea expide normatividad jurídica de nalidad alguna por parte de los preceptos del mayor valor que la de los jefes superiores. Si decreto extraordinario en comento. éstos no acatan lo preceptuado por el Presidente

5. Además, de acuerdo con nuestra Consti violan la ley y desobedecen su política. A su vez

tución, no parece existir potestad implícita en los Jefes Superiores deciden en definitiva gu el administrador, sino en el legislador. Y no hay bernamentalmente los negocios que se les asignan, duda, en cambio, de que, cuando la potestad del pues contra sus decisiones no existe apelaeión legislador es expresa, ésta no puede ser contra o consulta (Decreto 2733 de 1959). dicha o limitada por una implícita, del supremo En esta forma el Presidente de la República administrador. tiene la supremacía en toda la administración,

III. Conclusión no sólo en cuanto nombra los Ministros y los remueve libremente, sino en cuanto también li En mérito de lo expuesto, por las razones bremente les asigna las funciones creadas por anotadas, fuera de las de la ponencia para fallo, la ley y les reglamenta la autonomía para deci considero EXEQUIDLES los artículos 133, 154 y dirlas. 171 del Decreto 150 de 1976, y, por no encontrar

2Q Pero las funciones que la Constitución y reparos de inconstitucionalidad en relación con las leyes asignan al Presidente de la República Jos demás preceptos acusados del mismo estatuto, son múltiples y complejas y ni siquiera se limi o sean sus otros 16, 113 y 172, comparto también tan a la administración, sino que tiene funciones íntegramente su exequibilidad. de colegislador, de legislador y aun de colabo Man11,el Gaona Cruz. rador en la administración de justicia. Esta multiplicidad da lugar a los fenómenos jurídicos de la descentralización administrativa, Salvamento de voto de la desconcentración y a la delegación de fun

ciones. La primera puede ser por servicios o te Nos permitimos disentir parcialmente de la rritorial a entidades que son personas jurídicas, sentencia de fecha 18 de junio, respecto de la en estos casos la responsabilidad se transfiere na, constitucionalidad de los artículos 16, 133, a las entidades que desarrollan las funciones que 154, 171 y 172 del Decreto 150 de 19i5, por estas se les asignan. La desconcentración es el simple razones: reparto de funciones entre los dependientes de 1Q En el sistema vigente de la descentraliza la administración que por tal hecho reciben el ción administrativa, originario de la Constitu nombre de :funcionarios públicos. ción de 1886, y fuertemente restringido por 3Q La delegación tiene modalidades propias, posteriores reformas, se destaca la siguiente es según que las funciones presidenciales sean crea tructura : el Presidente de la República no sólo das por la Constitución o por la ley. Aquellas es el Jefe del Estado, sino la Suprema autoridad funciones que la Carta asigna al Presidente como administrativa (artículo 120); a su vez los Mi Jefe del Estado y las que tiene en sus relaciones nistros y los Jefes de Departamentos Adminis con la rama legislativa o con la administración trativos son los Jefes Superiores de la Admi de justicia, debe cumplirlas personalmente, a nistración (artículo 135). menos que la propia carta le permita designar Al parecer se presenta una contradicción en otra persona sin que haya delegación, así : el tre las calidades de Jefe Supremo de la Admi Presidente debe abrir las sesiones ordinarias o nistración y Jefes Superiores de la Administra extraordinarias del Congreso y clausurarlas, di

ción, que la semántica no resuelve. Supremo: rectamente o por medio de uno o varios minis "que no tiene superior" y· superior: "díc('se de tros; o mandar acusar a algunos :funcionarios Número 2403 GACETA JUDICIAL 183 por infracción de la Constitución o la ley. En decreto ejecutivo y el legislador ninguna inge cambio, no puede autorizar a nadie para pre rencia tiene en dicho reparto. El Presidente es sentar terna para el cargo de Procurador o para autónomo para hacerlo y al legislador compete conceder indultos o para sancionar las leyes. respetarlo. Esta discreeionaliclad corresponde co rregirla al Tribunal Supremo de lo contencioso Las funciones de carácter administrativo se administrativo si considera que no hay afinidad ñaladas en la Carta debe cumplirlas también el en los negocios atribuidos a alguna sección. El Presidente por sí mismo a menos que el legisl& legislador no puede, por ningún motivo, inmis dor lo autorice para delegar en los Jefes Supe cuirse en la distribución de los negocios según su riores o en los Gobernadores como jefes de las afinidad. entidades descentralizadas territorialmente; esta autorización se hace por ley. 59 Estas consideraciones llevan a encontrar la inconstitucionalidad de una norma, cuando el En cuanto a las funciones que el legislador legislador autoriza la delegación de una función asigna al Presidente puede el propio legislador en determinado Ministro o Jefe de Departamen señalar otro funcionario para que las cumpla o to Administrativo, porque, si así lo hace, presio suprimirlas si lo considera conveniente. Es así

na al Gobierno para asignar en la distribución cómo por ley se señalan determinadas funcio de negocios una función a determinado funcio nes que no son creadas por la Constitución y las nario limitando su autonomía y le impide modi asigna a las Superintendencias, que no son de ficarla si ya se ha hecho la distribución. creación constitucional, pudiendo variarlas dis crecionalmente. Esta facultad es omnímoda del Presidente, sin sujeción al Congreso. 49 Pero las funciones constitucionales cuya delegación puede autorizar el legislador son es Si el Presidente acepta el señalamiento de trictamente las de orden administrativo o ejecu delegatario hecho por el legislador, la delegación tivo, aun con mayor tecnicismo las funciones no se ciñe a la constitución de que se haga "se gubernativas, encaminadas a crear situaciones gún disponga el Presidente''; y si el Presidente jurídicas individuales o concretas, al contrario hace valer su autonomía constitucional al de de las legislativas, generadoras de situaciones signar el delegatario, contraría la ley. generales y abstractas. Por estas razones consideramos que son in Son pues, solamente las funciones gubernati constitucionales los artículos 133, 171 del De vas las que pueden ser delegadas con autoriza creto 150 de 1976, en la parte que señalan a los ción del legislador, pero esta rama del poder de 1\'Iini<;tros de Relaciones Exteriores y de Defensa be limitar su intervención a autorizar, ya que la Nacional, respectivamente, como delegatarios pa delegación se hace ''según lo disponga el Presi ra la celebración de algunos . . . . . . . . . . .... dente". Y esto es lógico porque es al Presidente

Luis 8m·miento B1t·itrago, H1tm'berto Mesa a quien corresponde autónomamente ''distribuir González, Osear 8alazar Chaves, Carlos Mede los negocios según sus afinidades, entre Minis llín Forero. terios, Departamentos Administrativos y Esta blecimientos Públicos''. Este reparto se hace por Fecha ut supra.