CSJ - SPL2001-1971

OJBJflECl!ONJE§ lP~IESlllDllENCl!AlLIES . llnconstitucionanidad den proyecto de Rey, "por la cuan na Nación c.ontribuye a na financiación den ensanche y na renovación de na red enéctrica troncal del Departamento den JHiuina", por vionación a nos articunos 79 y 80 de na Constitución N~cionall. 'll'ales disposiciones consa gran, conforme al espíritu den constituyente de 1968, na planificación del gasto público, con cediéndone an ]Ejecutivo, la iniciativa en nos proyectos de ley relacionados con Ha materia a que se refiere el ordinali 49 den articulo 76. Precisión de conceptos. !Ley U de 1967. CORTE SUPREMA-DE JUSTICIA modernización de la red eléctrica del Departa mento del Huila, a partir de la vigencia fiscal SAT.-~A PI.-~ EN A de 1969. ''Artículo 29 El aporte a que se refiere el (Magistrado ponente: doctor Guillermo González artículo anterior será hecho por la Nacióü a la Charry). Empresa Centrales Eléctricas del Huila, S. A., por conducto del Instituto ele Aprovechamiento Ro¡!otá, D. E., 20 de enero de 1971. de Aguas y Fomento Eléctrico, el cual deberá dirigir y supervigilar la inversión de los fondos que por mrdio de esta ley se destinan. Objeciones del señor Presidente de la Repú "Artículo 39 El Gobierno Nacional deberá blica al proyecto de ley, "por la cual la N ación incluir en los proyectos de presupuesto de ren contribuye a la financiación del ensanche y la

tas y ley de apropiaciones para las vigencias renovación de la red eléctrica troncal del De de 1970 y 1971 los contados anuales segundo y partamento del Huila". tercero del aporte que por medio de la presente En cumplimiento de lo dispuesto por el ar r.-~ey se decreta. tículo 90 de la Constitución Nacional el señor Para atender al pago del aporte de que se Presidente de la República ha enviado, por con trata durante la vigencia de 1969, el Gobierno ducto del Secretario General de la Presidencia, queda autorizado para hacer los traslados y con oficio número 300086 de 21 de diciembre abrir los créditos snplementales que sean nece de 1970, el proyecto de ley, ''por la cual la sarios. Nación contribuye a la financiación del ensanche "Artículo 49 Esta Ley rige desde su sanción". Y la renovación de la red eléctrica troncal del Departamento del Huila", para que la Corte, Las objeciones presidenciales se apoyan en con arreglo a sus atribuciones, decida sobre la que se trata de decretar una inversión pública exequibilidad del mismo. La razón de tal envío con cargo a la Nación, sin que el Gobierno hu consiste en que las objeciones formuladas por biera tomado la iniciativa de tal gasto, como lo el Jefe del Estado a dicho proyecto cuando le dispone el artículo 79 de la Constitución, y sin fue enviado para la sanción ejecutiva, fueron que, por lo mismo, se hubiera seguido el trámite <!eclaradas sin fundamento por el Congreso. que para dichas leyes señala el artículo 80 de la misma en concordancia ·Con lo preceptuado en el

El proyecto se compone de cu_atro artículos, numeral 49 del artículo 76 ibídern. Agregó el -- rmyo texto dice así : Gobierno en su mensaje de objeciones que, si "Artículo 1 Q La N ación contribuirá con la bien es cierto que el proyecto contaba con la suma de diez millones de pesos ($ 10.000. 000) opinión favorable de organismos técnicos del or año durante tres años, al ensanche la Estado t'llo no emnece t'l r.nmnlimi<mto Pl'lh·il'to 14 GACETA JUDICIAL Nos. 2340, 2341 y 2342 de los procedimientos constitucionales señalados llevailo a cabo y de los sistemas administrativos para su tramitación. y previsiones técnicas para su ejecución. Son Cumplido el procedimiento legal, se procede a estos los criterios que informan un verdadero decidir mediante las siguientes consideraciones: plan, el cual, más detalladamente fue definido por la Corte en sentencia de 1 Q de agosto de La r·ef,orma constitucional de 1968 (Acto Le 1969, en los siguientes términos: gislativo N9 1), con el objeto de someter a un principio de orden y sistematización lo concer ''La planeación comprende: niente al gasto público, optó por el camino de la a) El inventario de recursos disponibles; planificación y reservó al Gobierno, con algurtas b) El inventario de las necesidades por satis excepciones, la pr·errogativa de elaborar y pre facer. sentar· a la consideración del Congreso los pro yectos de ley que contuvieran los planes y pro ''Como etapas complementarias, cuyo desa gramas cor~ducent"es. Así aparece del seg1mdo rrollo hace operante la tarea ele la planeación,

inciso del artíct~lo 79 de la Carta, al exceptuar están: de la libre iniciativa de los miembros del Con "La programación, o sea la ordenación de los greso, "las leyes a que se refieren bos ordinales recursos y los medios de satisfacción de las 39, 49, 99 y 22, del artículo 76, y las leyes que necesidades ; decreten inversiones públicas o privadas, las q1te 1 'La ejec1wión, conforme a lo programado; ordenen participaciones en las rentas nacionales "La coordinación, como garantía de armonía o transfer·encias de las mismasj las q1w creen de procedimientos y resultados; servicios a car·go de la N ación o los traspasen a éstaj las que autoricen aportes o suscripciones "La evaluación, o sea la comprobación de la del Estado a empresas ind1¡,striales 10 comercia eficacia administrativa de la ejecución. les, y las que decreten exenciones de impuestos, '' '4. El 'plan de desarrollo económico' y el contribuciones o tasas nacionales, todas las cua correspondiente 'programa', surgen como pro les sólo podrán .~er dictada.s o ref,or·madas a ducto de la pla:rieación. iniciativa del Gobierno". 1 Plan, según la segunda acepción del diccio~ De otra parte, el numeral 49 citado, se refiere nario de la R.eal Academia Española, es un in a ''la fijación de planes y programas de desarro tento o proyecto; la palabra 'programa' signifi llo económico y social a que debe someterse la ca etimológicamente 'anunciar por escrito', y economía nacional, y los de las obras públicas que según el mismo diccionario es una previa decla

hayan de emprenderse o continuarse, con la de ración de lo que se piensa hacer en alguna terminación de los recursos .e inversiones que materia u ocasión. Pero en un país democrático, se autoricen para su ejecución y de las medidas en el cual mucha parte de la actividad econó necesarias para impulsar el cumplimiento de mica, depende de decisiones de los individuos los mismos". y no de mandatos del Estado, los planes tienen un doble carácter, por un lado son el anuncio Las normas que acaban de citarse requieren algunas precisiones en cuanto a su contenido y de lo que las entidades públicas piensan hacer~ por ejemplo en materia de vías de comunica alcance procedimental para establecer cómo, las ción, de centrales eléctricas, etc., y por otro son materias a que ellas se refieren, se pueden con una especie de pronósticos, un juicio sobre el vertir válidamente en leyes. Así, el ordinal 4<> curso que tomarán las cosas, sobre el probable del artículo 76, se refiere a dos clases de planes : resultado de las actividades de los individuos los que tengan por objeto el desarrollo económico bajo los estímulos más. o menos fuertes que y social a que debe someterse la economía nacio ofrezca el estado para orientarlas y bajo el in nal y los que se refieren a. obras públicas que flujo de ciertos factores económicos previsibles. hayan de emprenderse o continuarse; pero ambos deben contener la determinación ''ele los recur Así ha surgido, en la técnica de la CEPAL, el con cepto de las 'metas', dentro de la labor de sos e inversiones que se autoricen para su eje programación. Esta se traduce finalmente en

cución y de las medidas necesarias para impulsar determinar metas, o sea puntos o términos que el cumplimiento de los mismos". Se trata, por se señalan para una carrera, para un esfuerzo 'lo mismo,. de una ordenación sistematizada y que se cumple en cierto término'. completa de uno o varios aspectos del desarrollo económico, que debe comprender no sólo las me 'En términos generales pueden distinguirse tas y objetivos del proyecto respectivo, sino, ade cuatro etapas en la formulación ele un plan de míÍ.: 111 fii11r.ión de los medios económicos ara desarrollo: el dia nóstico el ronóstico el señaNos. 2340, 2341 y 2342 GACETA JUDICIAL 15 !amiento de metas y la indicación de las medidas proyectos de ley correspondiente·s y de proponer de política económica que se consideren más la reforma de las leyes pertinentes. En síntesis, adecuadas para orientar el conjunto de la eco puede afirmarse que el espíritu de la reforma nomía hacia el logro de las metas previstas'. constitucional de 1968 en las disposiciones que se vienen comentando, fue el de sustraer a la '' (Plan de Desarrollo Económico. -Publicacio libre iniciativa de los miembros del Congreso nes de la ESAP. Bogotá, 1963)" aquellas leyes que impliquen un plan de desa rrollo económico o social o una modalidad de Entendido así el alcance del ordinal 49 del inversión que afecte el gasto público o el mismo artículo 76, resulta evidente, en primer término, que el concepto y objeto del plan no puede en plan, para dársela exclusivamente al Gobierno.

tenderse circunscrito a actividades o servicios de Esto no significa qüe la actividad parlamenta ria haya sido anulada en cuanto a la expedición cargo exclusivo de la Nación, dando a este vo cablo el estrecho sentido de una entidad política y tramitación de los proyectos de ley sobre las territorial, diferente del Departamento, el Mu materias mencionadas; pues respecto de los pla-. nicipio, la Intendencia o la Comisaría. Por el nes y programas señalados en el numeral 49 del ·Contrario, es natural, y en ocasiones necesario, artículo 76, pueden introducirles adiciones y mo que comprenda indistintamente según las cir dificaciones en la forma y términos señalados por cunstancias, a todas las entidades citadas o a el artículo 80; y en cuanto a los previstos en el una o varias de ·ellas en un determinado con artículo 79, si bien es cierto que la reforma de junto o a una zona regiqnal pues el concepto las leyes cuya materia se contiene en el segundo de ''desarrollo económico y social de la econo inciso, debe ser propuesta por el Gobierno, ello mía nacional", abarca todo el complejo de acti no impide que en el curso de las discusiones vidades, funciones y servicios que en uno u otro parlamentarias puedan suscitarse modificaciones . sentido concurren a integrar el ·Criterio de una a lo propuesto, o aún ser negadas, como se clis / verdadera economía general. Nada se opone den pone en el inciso 49 de la norma. tro de la actual normación constitucional, a que Resta por examinar la excepción atrás men pueda elaborarse un plan que se refiera especí cionada y contenida en el tercer inciso del ficamente, por ejemplo, al desarrollo de la insartículo 79, conforme a la cual son de libre

-. trucción públi~a, al fomento de fundación y am iniciativa de los miembros del Congreso las leyes pliación de hospitales, al incremento de caminos atinentes a las materias contempladas en el ordi vecinales y otras vías de comunicación, etc., aun nal 20 del artículo 76, es decir, las que tengan · cuando dicho plan comprenda servicios que cons por objeto ''fomentar las empresas útiles o be titucional o legalmente no pertenezcan a la Na néficas dignas de estímulo o apoyo, con estricta ción sino a otras entidades territoriales. Es, sujeción a los planes y programas correspondien además, una forma técnica y 1·azonable de sus~ tes". Es claro que dichas leyes implican nece tituir el anárquico sistema de ''auxilios'', por sariamente una inversión, y, por lo mismo, la una tarea permanente e integrada a cuyo través excepción se refiere no sólo a la libertad de puedan cumplirse realizaciones materiales que iniciativa, sino también al sistema de unidad aquellos no pueden satisfacer adecuadamente. Y del gasto público establecido en los artículos 76, en segundo término, se deduce que materias ordinal ;!:9 y 79, inciso 29. La Corte, en pro tales como las enumeradas en el artículo 39 de videncias anteriores, ha estimado, con razón, que la Ley 11 de 1967, puedan llegar a ser, o ya lo la Ley 11 cle_1967 es un estatuto reglamentario .sean, objeto de los planes a que se refiere el de tal excepción y que, por tanto, las materias or~~al 49 del precepto comentado. a que su artículo 39 se refiere, pueden ser objeto de leyes sin las limitaciones de procedimiento

)' <fiuanto al artículo 79 se refiere, él debe ser parlamentario que se han venido comentando. entendido en concordancia con el 76, numeral 49, Mas, como planteada la cuestión así, simplemen no sólo por la expresa correlación de los textos, te, podría· presentarse una grave contradicción sino porque en aquél se hace mención a las leyes con las conclusiones extraídas. del examen de los que decreten inversiones públicas o privadas, sin artículos 76 y 79, conviene aclarar su alcance distinciones sobre el objeto o finalidad de ellas, para que haya armonía entre los -dos sistemas, y porque se refiere a continuación a otras acti mediante las siguientes precisiones: vidades y materias, todas las cuales implican una modalidad del gasto público, cuya unidad, 1 ~ Dicha ley no es un "plan", en el sentido - sistematización y orden tratan de resguardarse técnico-jurídico atrás establecido. El artículo 39 ;"- mediante la prerrog~tiva otorgada al Gobierno contiene . una simple enumeración ele materias de tomar la iniciativa en la presentación de los y actividades consideradas como ú.tiles, pero aue 16 GACETA JUDICIAL Nos. 2340, 2341 y 2342 pueden ser objeto, y algunas de ellas lo han sido era el conducente. Se aduce, en apoyo de esta de verdaderos planes de desarrollo ; afirmación, que la materia del proyecto de ley se encuentra expresamente prevista en la Ley 11 2:;¡. Si hacen parte de un plan o son objeto de de 1967, reglamentaria de aquel texto, dentro él, los proyectos de ley que a ellas se refieran de la cual se indica, entre de las clenominaclas deberán someterse a las reglas de los artículos 76,

''empresas útiles o benéficas dignas de estímulo ordinal 49 y 79, inciso 29. De otra suerte todo el esfuerzo del constituyente para mantener la y apoyo", "la construcción, ensanche y soste~ nimiento de centrales o plantas hidroeléctricas, unidad y el orden en el gasto público sufriría técnicas, etc. . .. ". Se agrega, finalmente, que grave quebranto; si lo anterior fuere equivocado, y en realidad se 3:;¡. Debe tratúse de obras o realizaciones ais tratara de la materia contemplada en el ordinal ladas, no contempladas en los planes o programas 49 del mismo artículo 76, se llenaron toclos los cuya iniciativa ante el Congreso se ha re&ervado req nisitos constitucionales, no sólo por la anexión al Gobierno y que, además, encuadren dentro del al proyecto ele los documentos necesarios, sino concepto de actividades benéficas y por lo mismo, por haber obtenido para él la expresa adhesión dignas de estímulo y apoyo ; del Gobierno, por conducto del Ministro de Ha 4~ La ''estricta sujeción a los planes y pro cienda, funcionario que en oficio clel 24 de ¡;¡ep gramas correspondientes", de que habla el ordi tiembre de 1969, expresó que "el Gobierno pro nal 29, in fine, del artículo 76, se refiere al some hija el proyecto de ley número 53 de 1968 'por timiento de dichas obras y proyectos a los planes la cual la Nación eontribuye a la financiación y programas particulares de cada una de ellas, del ensanche y la renovación de la red eléctrica

como garantía de que la inversión propuesta se troncal clel Departamento del Huila', vista su adecúa a determinadas modalidades técnicas y utilidad social y económica, como la integración de servicio, y es suficiente para su realización. a los planes nacionales de electrificación, y los Hacia dicha finalidad apuntan las exigencias de estudios ele factibilidad, costos, etc., que lo los artículos 49 y 12 de la ley; acompañan''. 5:;¡. El procedimiento de expedición de estas Para la Cm·te es claro, l·uego de un detenido leyes, es el ordinario. Difiere en este aspecto del estudio del expediente, que el proyecto objetado señalado para los que se refieren a materias se refim·e a una materia de las contempladas en objeto de planes y programas de desarrollo el inciso 29 del at·t:ículo 79, cuya iniciativa no económico y social, y de obras públicas, los cuales part·ió del Gobierno oomo allí se dispone . .Ade se encuentran sometidos a un procedimiento sui más, en el rnensaje de objeciones el mismo Pre géneris, señalado en el artículo 80 de la Carta, sidente considera que la matet·ia del proyecto y cuyo primer debate clebe cumplirse ante la ele está ·incluída dentt·o de lo previsto por la se nominada ''comisión especial permanente'', in gwnda parte del ordinal 49 del artíc1tlo 76. El tegrada por representantes de los miembros ele prohijamiento hecho por el Ministro de Hacien las clos Cámaras del Congreso, y eontinuar su da quedó desvirtuado con las objeciones formu curso, con toclo rigor, como se dispone en el res ladas por el Presidente y su Ministro de Obras

to de la disposición. Públicas, pues de otro modo, éstas no se habrían Aparte lo anterior clebe observarse en el caso producido. Por este extremo· existe, pues, una que ·se estudia, la discrepancia existente entre violación del procedimiento señalado por el ar los informes aprobados por el Senado y por la tículo 80 de la Carta. La lectura del proyecto Cámara, respectivamente, para declarar infun indica claramente qtte se trata de gravar a la dadas las objeciones presidenciales al proyecto Nación oon una swrna de$ 30.000.000, pagaderos de ley en discusión. En efecto, mientras que en en tres años, para adelantm· el plan de ensancha el primero se admite que evidentemente se trata miento y modernización de una red eléctrica de un gasto público a cargo de la ~ación, de troncal departamental. Pero si pm· la sola cir-. los señalados en el ordinal 49 del artículo 76 de cunstancia de que esta m·isma actividad se en~ la Carta, pero que por no existir aún la Comi cnentra incl1dáa dentro de la emtmeración con sión Especial permanente prevista en el artículo tenida en el artículo 39 de la Ley 11 de 1967, 80, debió someterse al procedimiento ordinario pudiera tenerse como 1tna "empresa útil o be establecido para las leyes corrientes, -con lo cual néfica", y extraña, pm· lo mismo, para los efec se estima superada la observación presidencial, tos de su trámite :¡p expedición, a lo dispuest() en la segunda se afirma que se trata del caso pm· el aTtículo 80 de la Carta, corno lo sost1wo

ele excepción prevista en el ordinal 20 del artícula Cámam -hipótesis no aceptable como se ha 1.-. 7l'. """fm ntw 1:1 1'11111 amwl nroceclimiento no vistodebe decirse ue los t·e uisitos '!le a 1teNos. 2340, 2341 y 234J2 GACETA JUDICIAL 17 lla ley señala para la viabilidad constittwional del ensanche y la renovación de la red eléctrica del proyecto ThO aparecen cumplidos en el ex troncal del Departamento del Huila". pedientej y habría que .concluir, de igttal modo, Comuníqu-ese al Presidente de Hi República y qtte el proyecto objetado es inexequible. Esos a los Presidentes del Senado y de la Cámara de requisitos se encuentran señalados como ya se Representantes. vio, en los artículos 4Q y 12 de· la ley mencionada, y la ausencia de los últimos, ha dicho la Corte, Árchívese el expediente. constituye causa suficiente para tener el proyec to como inconstitucional. Y aun cuando respecto de los señalados en la primera norma, se ha Luis Eduardo M esa V elásquez, M ario Alario admitido que pueden ser cumplidos al momento Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, de verificarse el pago ordenado en la ley, tal Humberto Barrera Domíng1tez, Ernesto Blanco previsión debetomarse en ella misma y aquí no Cabrera, Jttan Benavides Patrón, Ernesto Cediel se hizo. En los términos precedentes la Corte amplía Angel, José Gabriel de la Vega, J o.sé María

y precisa su interpretación que en casos anterio Esgtter.ra Samper, Migttel Angel García B., .Jor res hizo sobre el sentido y alcance de las normas ge Gaviria Salazar, Germán Giralda Zuluaga, constitucionales y legales examinadas, advirtien Guillermo González Charry, Alejandro Córdoba do que las decisiones tomadas en ellos fueron 111edina, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna adecuadas a su examen concreto. Por las consideraciones precedentes, la Corte Gómez, Gttillermo Ospina Fernández, Lttis Car Suprema de Justicia en Sala Plena, previo estu los Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique dio de la Sala Constitucional, Romero Soto, J1tlio Roncallo Acrsta, Luis Sar miento Buitrago, Eustorgio Sarria, José María

RESUELVE:

V elasco Guerrero. Es inconstitucional el proyecto de ley, "por la cual la Nación contribuye a la financiación H eriber.to Caycedo Méndez, Secretario General.