CSJ - SPL2002-1981

FACUJL'll'ADES AlL lE.JflECU'Jl'l[VO JExequilble el a1rtículo 10 del Decreto 2610 de 1979. ''En los casos de liquidación, las cuotas que Corte Sttprema de Justicia hayan pagado los promitentes compradores o Sala Constitucional afiliados tendrán el carácter de créditos privi legiados de segunda clase en los términos del Bogotá, D. E., febrero 20 de 1981. numeral 3 del artículo 2497 del Código Civil Magistrado ponente: doctor Jorge V élez García. siempre que la· promesa de contrato haya sido válidamente celebrada y el Superintendente o su Aprobado según Acta número 15 de 20 de fe Agente Liquidador tenga la certeza de la fecha brero de 1981. de su otorgalniento". · REF.: Expediente número 826. Norma acusada: El actor señala como infringidos los artículos articulo 10 del Decreto-ley número 2610 de 55, 76 inciso primero y atribuciones 1~, 2~, 12

1979. Demandante: Mario Alario Méndez. y 118 ordinal 8Q de la Constitución Nacional.

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la competencia que Concepto de violación le confiere la regla 4~ del &rtículo 214 de la l. El actor· transcribe literalmente los artícu Constitución Nacional, va a resolver la acción los 99 y 10, literal d), de la Ley 61 de 1978, para de inexequibilidad que, con fundamento en el aseverar que con fundamento en las atribuciones artículo 215 ibídem, ha elevado el ciudadano

de tales normas, "y especialmente del literal d) Mario Alario Méndez contra el artículo 10 del de la Ley 15 de 1978, según laJ invocación que de Decreto-ley número 2610 de 1979. este se hace en el decreto" (sic, aunque sin sub Lm disposición acusada y las normas violadas rayar en el original), fue expedido el susodicho El texto de la norma objeto del reproche de Decreto 2610 de octubre 26 de 1979, cuyo ar inconstitucionalidad fue literalmente transcrito tículo 10 es blanco del ataque. Agrega que el en el libelo de la demanda, con la inclusión del objeto del decreto impugnado sería adoptar las respectivo contexto capital, en la siguiente for medidas necesarias para fortalecer y hacer efec ma: tivos los mecanismos de control q1te habrían de ejercerse sobre las empresas dedicadas a las ac "DECRETO NUMERO 2610 DE 1979 tividades de urbanización, constrttcción, compra '' (octubre 26) venta y arrendamiento de vivienda (las subrayas son del libelo demanda torio). "por el cual se reforma la Ley 66 de 1968

2. Arguye el actor, que conforme con el ar ''El Presidente de la República, en uso de las tículo 76, ordinal 12 de la Constitución Nacio facultades constitucionales y en especial de las nal, cuando por necesidad o conveniencia el que le confiere el literal d) del artículo 10 de Presidente es revestido de facultades extraordi la Ley 61 de diciembre 15 de 1978, y oído el con narias, precisas y pro tempore, es claro que su cepto de la comisión parlamentaria, ejercicio ha de circunscribirse a los límites ma

teriales y temporales impuestos por la ley. Cual "Decreta: quier exceso viola la ley de autorizaciones y, por " ende, la Constitución. Reiter& que deben ser ''Artículo 10. El artículo 21 de la Ley 66 de precisas, o sea determinadas, exactas, abstraídas 1968 qued&rá así: o separadas por el entendimiento, distintas de Número 2405 GACErA JUDICIAL 35 otras con las que no sea dable confundirlas, es que trata el ordinal 3Q del artículo 2497. Agrega decir, según la expresión del delegatario Samper: que según el inciso primero y las reglas 11il y 21il "no vagas ni generales o indeterminadas". Y del artículo 76 de la Constitución Nacional, le además, pro ternporc esto es, por tiempo deter corresponde al Congreso hacer las leyes, refor minado, vencido el cual cesan las facultades del marlas y expedir los códigos en todos los ramos ejecutivo y retornan nueva y exclusivamente al de la legislación, y que tales atribuciones pueden Congreso. La violación de la sujeta materia y de ser ejercidas por el Presidente de la República, la temporalidad implica por ello, concretamente, ''pero sólo cuando es investido de facultades pre la transgresión de los artículos 55 y 118, ordinal eisas y temporales para ello, según lo establecido 8, de la Cartá. en el numeral 12 del mismo artículo". Concluye diciendo que la norma acusada, so pretexto de 3 . Estima el libelista que la disposición acu modificar el artículo 21 de la Ley 66 de 1968, sada de ninguna manera constituye la adopción modificó el Código Civil, violando los preceptos

de medidas para el fortalecimiento y efectividad constitucionales señalados al rebasar las facul de los mecanismos de control que han de ejercer tades de la Ley 61 de 1978, ''pues era menester se sobre las empresas dedicadas a las actividades que ésta hubiera autorizado en forma precisa la de urbanización, construcción, compraventa y adopción de normas que en alguna medida mo arrendamiento de vivienda, ''y su expedición no difiquen el Código Civil". es por lo mismo, ejercicio de la facultad de que trata el literal d, del artículo 10 de la Ley 61 de El concepto de la Proc?trawuría 1976 ".

4. Después de confrontar el texto acusado con El pensamiento de la Procuraduría se con las disposiciones de la ley de facultades, algunas creta en dos tipos de opiniones, a saber: de las cuales (como bien lo anota el libelista) , a) U no reafirma los criterios doctrinarios fueron declaradas inexequi'bles por la Corte mantenidos por ese despacho en concepto número

(sentencia número 22 del14 de agosto de 1979), 372 del 25 de mayo de 1979, respecto de la acción concluye afirmando: "Siendo, entonces, que el pública ventilada en el expediente número 728, literal d) del artículo 10 de la Ley 61 de 1978 según los cuales la Constitución admite la moda sólo facultó al Presidente de la República para lidad de las llamadas leyes orgánicas, instrumen la adopción de medidas necesarias para el forta to básico de regulación de determinada materia lecimiento y efectividad de los mecanismos de al cual deben ceñirse todas las leyes ordinarias

vigilancia y control de las empresas dedicadas que con posterioridad se expidan sobre la misma. a las actividades de urbanización, construcción, Tal ocurre, v. gr., con la ley del presupuesto compraventa y arrendamiento de vivienda; sien prevista en el artículo 210 del C. N. y con las do además, que en ningún otro artículo de la leyes de planes a que se refiere el artículo 76, ley de autorizaciones se encuentra conferida la ordinal 4 ibídem. La Ley 61 de 1978 en sus ar facultad que hubiera sido necesaria para ello, ha tículos 1Q y 2Q cumple esta finalidad programá de concluirse que el artículo 10 del Decreto 2610 tica; en el primero se autodenomina ley orgánica de 1979 es inconstitucional, y así, respetuosa y enuncia sus propósitos; en el segundo señala mente, solicito se declare". los marcos generales para impulsar el desarrollo

5. Finalmente, dice el demandante que el Có de las áreas urbanas. Concluye la Procuraduría digo Civil en el Título XL del Libro IV, después en que no se da ninguna incompatibilidad cons de establecer las distintas causas de preferencia, titucional cuando en una misma ley se dictan concluye en su artículo 2508 que la ley no reco normas orgánicas para orientar una determinada nocerá (el tiempo futuro es usado por el actor) acción estatal, y a la vez se confieren facultades otras causas de preferencia que las instituidas en extraordinarias al Presidente para su ejecución los artículos precedentes. Agrega que por el ar a través de disposiciones que, desde luego, no tículo 21 de la Ley 66 de 1968 se había dispuesto podrán ser sino una proyección necesaria de

que, en caso de liquidación, las cuotas pagadas aquella ley orgánica; por los promitentes compradores o afiliados ten b) Otro, recaba el alcance de las autorizacio drían el carácter de créditos privilegiados de la nes otorgadas al Presidente por la Ley 61 de cuarta clase en los términos del ordinal 1Q del 1978, para lo cual transcribe el literal d) del artículo 2502 del Código Civil. J_¡a disposición artículo 10 que a la letra prescribe: impugnada, sustitutiva de la anterior, introduce una nueva modificación al Código Civil, al dis "d) Se adoptarán las medidas necesarias pa poner que tales créditos tendrán el privilegio de ra fortalecer y hacer efectivos los mecanismos de 3ó GACETA JUDICIAL Número 2405 vigilancia y control de las empresas dedicadas a un año, contado a partir de la fecha de su pro las actividades de urbanización, construcción, mulgación, para la cumplida ejecución de los compraventa y arrendamiento de vivienda'' (la mandatos en ella contenidos. Dicha Ley fue pro subraya es del concepto). mulgada mediante su publicación en el "Diario En el caso de la ley orgánica de desarrollo Oficial'' núme.r o 35173 del 8 de enero de 1979 '· en consecuencia, y como el Decreto-ley número urbano, dos requisitos son necesarios -agrega 2610 fue expedido el 28 de octubre de 1979 ob el Procuradorpara que las disposiciones gu viamente se cumple la exigencia de que el 'acto bernamentales derivadas se ajusten a aquélla y hubiere nacido a la vida jurídica dentro del lap

por ende a la Constitución, a saber: que regulen so temporal otorgado para el uso de las facul la materia y que sean precisamente las necesa tades extraordinarias. rias. En cuanto a lo primero, la Procuraduría halla una amplia cabida de la disposición acu

3. Los puntos cuestionados por el demandan sada en el ámbito conceptual trazado por el le te, según aparece en su libelo, son los de que ''la gislador en el artículo 5Q de la Ley 61 de 1978, disposición impugnada . . . por manera alguna en cuanto este dispone que '' ... se racionalizará constituye la adopción de medidas para el for la intervención del Estado ... en las inversiones talecimiento y efectividad de los mecanismos de para vivienda y en las modalidades de compra control que han de ejercerse sobre las empresas venta y arrendamiento de unidades habitaciona dedicadas a las actividades de construcción, com les de interés social", norma directamente vin praventa y arrendamiento de vivienda'' que es culada con el preinserto literal d) del artículo el propósito expreso de las facultades ~xtraor­ 10 atinente a las facultades extraordinarias. dinarias, ni se relaciona con las demás normas En cuanto a lo segundo, el Procurador consi pertinentes de la ley que las otorga; y el de que, dera que el punto envuelve una cuestión de como la Ley 61 de 1978 en su artículo 10, literal hecho, porque es al Gobierno a quien le corres d), sólo facultó al Presidente de la República ponde decidir si las medidas tomadas son precisa para la adopción de medidas necesa1·ias en orden mente las necesarias, según el texto preincluido. a obtener el referido propósito, y ''como en nin

"Por ello -concluye la opinión de la Procura gún otro artículo de la ley de autorizaciones se duríaes el mismo Gobierno el llamado y au encuentra conferida la facultad que hubiere sido torizado para apreciar la conveniencia y nece necesm·ia para ello, ha de concluirse que el ar sidad de las normas que expidió en cumplimiento tículo 10 del Decreto 2610 de 1979 es inconsti de las facultades legislativas trasladadas''. tucional'' (se destaca necesarias en el texto transcrito, para hacer notar cómo el concepto e e de ''necesidad'' deferido a la apreciación del onsideraciones de la ort e Presidente de la República es desplazado a la l. Es pertin~nte observar, de entrada, que en ley de autorizaciones en el libelo demanda torio). el Decreto-ley numero 2610 de 1979, cuyo artícu Nítidamente surge aquí el fondo del asunto: lo 10 constituye el objeto propio de la presente se trata de una discrepancia de criterios eminen acusación, no se invoca por ninguna parte la temente subjetiva, según la cual, de una parte, Ley 15 de 1978, según lo asevera erróneamente el actor considera que la disposición reprochada el demandante. Dicha Ley, por la cual se adi en manera alguna constituye una medida apro ciona el presupuesto de rentas y recursos de piada para el propósito de lograr el fortaleci capital de la vigencia fiscal de 1978, en una miento y efectividad de los mecanismos de con suma que excede a los 3 mil cuatrocientos mi trol que han de ejercerse sobre las empresas

llones de pesos, nada tiene que ver con las ma dedicadas a las actividades de urbanización, cons terias relacionadas con el desarrollo urbano, trucción, compraventa y arrendamiento de vi conforme se desprende de su atenta y completa vienda, en tanto que, de otra (como es de supo lectura al tenor de su texto aparecido en el" Dia nerse a modo de premisa sine q1ta non de la rio Oficial'' número 35126 del 27 de octubre del existencia misma de la norma), el Ejecutivo preindicado año de 1978. consideró la adecuación de tal disposición al pro

2. En segundo término, prima facie se obser pósito enunciado; el actor opina que en ninguna va que sobran las alegaciones de la demanda parte de la ley de autorizaciones ''aparece la relacionadas con el lapso temporal apropiado pa facultad que hubiere sido necesaria para ello'' ra expedir el Decreto parcialmente censurado. (para modificar la posición de las cuotas paga Tja I.1ey 61 de 1978 revistió de facultades ex das por promitentes compradores y afiliados a traordinarias al Presidente de la República por entidades constructoras de vivienda en la escala Número 2405 GACETA JUDICIAL 37 de créditos privilegiados que establece el Código ii) El demandante aduce que como el literal Civil), mientras que el Gobierno estimó que era d) del artículo 10 de la Ley 61 de 1978 sólo necesaria la adopción de esa medida. facultó al Presidente para la adopción de me didas necesarias para el fortalecimiento y efec

4. En esta diferencia de pareceres, la Corte tividad de los mecanismos de vigilancia y control no le halla la razón al demandante, por los mo

de las empresas dedicadas a las actividades de tivos que sucintamente expresa a continuación: urbanización, construcción, compraventa y arren i) Objetivamente considerada la relación en damiento de vivienda, y que como, así mismo, tre: a) el propósito de fortalecer los mecanismos ''en ningún otro artículo de la ley de autoriza de vigilancia y control sobre las empresas dedi ciones se encuentra conferida la facultad que cadas a la industria de la construcción de vi hubiere sido necesaria para ello", (tácitamente vienda, o a su compraventa y arrendamiento, y se refiere a la disposición acusada), entonces ha b) el mejoramiento de la posición crediticia de de concluirse que ésta, es decir, el artículo 10 las personas que invierten sus ahorros en la ad del Decreto 2610 de 1979, es inconstitucional, y quisición de las habitaciones que aquéllas pro así ·pide que se declare. curan, surge un evidente nexo, si no absoluto por lo menos relativo, de causa a efecto, o de Ya se había observado atrás cómo la estimativa medio a fin, respectivamente, entre lo último y o valoración de las medidas necesarias que la ley lo primero. No cabe duda, en efecto, de que uno de facultades hizo radicar en el criterio del Eje de los mecanismos de control naturalmente en cutivo (para adoptar las medidas necesarias), caminados a hacer más estricto y riguroso el parece retrotraerla o desplazarla la demanda a régimen de responsabilidad contractual de los la propia ley de autorizaciones, en la cual, según constructores o vendedores de vivienda frente el actor, "no se encuentra la facultad que hu

a los compradores consiste en mejorar la posi biere sido necesaria'' para expedir la disposición ción de exigibilidad de los créditos a favor de censurada. Este quid pro qua un tanto sutil ca éstos y a cargo de aquéllos. Una mejor posición rece de eficacia argumental. En el presente caso de los créditos representados por las cuotas pa la autorización dada por el legislador al Ejecu gadas por los promitentes compradores o afilia tivo envuelve la facultad discrecional para adop dos a instituciones de vivienda, indudablemente tar las medidas que éste crea necesarias, mas no es un mecanismo por el cual indirectamente se para tomar sólo disposiciones cuya apreciación incrementa la responsabilidad de las industrias y calificación de necesarias ya hubieren sido de la construcción de habitaciones, lo cual re anteladamente preestablecidas de manera reglada dunda evidentemente en el fortalecimiento del dentro del propio catálogo de facultades que, control que el Estado debe ejercer sobre las mis paradójicamente, la misma ley dice conferir. Si mas. Adicionales digresiones en torno al tema ya de antemano el legislador supiera cuáles son resultarían tautológicas. las medidas necesarias para lograr un propósito En suma: el artículo 10 del Decreto 2610 de de bienestar social o conjurar determinados ma les, entonces debería tomarlas de una vez en 1979, por el cual se dispone que "en los casos de lugar de facultar al Ejecutivo para que poste liquidación, las cuotas que hayan pagado los pro mitentes compradores o afiliados tendrán el ca riormente las tome. rácter de créditos privilegiados de segunda clase en los términos del numeral 3 del artículo 2497 En consecuencia, el juicio de valor acerca de

del Código Civil ... ", es un instrumento legal cuáles deban ser las medidas necesarias no puede que, en comparación con el régimen anterior so ser hecho por el legislador, sino que es deferido bre la materia (que las asimila'ba a créditos de al Ejecutivo. Este es el que, dentro del lapso la cuarta clase en los términos del numeral 1Q temporal de la ley de facultades, y para alcanzar del artículo 2502 del Código Civil, según orde los propósitos que ésta persigue, queda autorizado naba el artículo 21 de la Ley 66 de 1968), busca para adoptar las medidas que él mismo considere fortalecer y hacer efectivo el control de las em necesarias conforme con la discrecionalidad que, presas dedicadas a las actividades de la urbani para evaluar esa necesidad, le otorga el Con zación, construcción y compraventa de viviendas, greso. O sea que el juicio de valor so'bre la nece por el aumento de la responsabilidad en la sa sidad de las medidas le ha sido deferido al Pre tisfacción de los créditos a su cargo y a favor sidente, luego el sitio para formularlo no puede de los compradores, mediante la ubicación de buscarse en la ley. Por lo tanto, en este particu dichos créditos en una escala de exigibilidad lar no es tampoco atendible la argumentación preferente. del demandante. 38 GAClBTA JUliHC!AJL Número 2405 iii) Finalmente, tampoco es valedero el reparo loro naturaleza diferentes a la ley común" (sen consistente en que la norma acusada modifica el tencia de 9 de abril de 1980, Magistrado sustan Código Civil, por lo cual se violarían las reglas ciador : doctor Luis Carlos Sáchica).

1{' y 2{' del artículo 76 de la Constitución Na Para el caso sub examine lo que p·articular cional. Y no lo es, porque el argumento de que mente importa precisar es que si las leyes y los en la ley de autorizaciones no existe facultad códigos ostentan un mismo rango en la jerar que expresamente autorice modificar dicho Có quía normativa y tienen igual valor jurídico, los digo carece de toda sustentación jurídica. En decretos-leyes emanados de las facultades ex efecto, dicha argumentación entraña la validez traordinarias pueden afectar indistintamente a de una hipótesis que la jurisprudencia de la cualquier clase de legislación pre-existente, así Corte ha rechazado repetidamente : la de que se trate de leyes comunes o de códigos. No es . existe una jerarquía en la legislación y dentro necesario que en las facultades se haya determi de ésta los códigos ocupan un rango superior al nado la clase de legislación que el Presidente de las leyes ; corolario de tal supuesto es el de puede afectar cuando las ejerza. que, si los códigos son una especie jerárquica En suma: las precisas facultades extraordina mente superior a las demás leyes, las facultades rias y pro tempore de que ha sido investido el extraordinarias que el Congreso le confiere al Presidente por el Congreso sólo tienen como lí Presidente de la República apenas admiten la mite la órbita material específica trazada por posibilidad de modificar las leyes pre-existentes, aquellas facultades y como término de su ejer mas no los códigos, salvo que también aquéllas

cicio el lapso temporal prefijado por la ley que confieran la autorización expresa al Presidente las otorga. Dentro de esta órbita material y tem para tocar los últimos. poral el Presidente puede emitir decretos-leyes En contra de lo anterior, la jurisprudencia de que afecten cualquier clase de legislación ante la Corte ha sostenido que, salvo la nomenclatura, rior: la de las leyes comunes o la de los códigos. no existe diferencia ni de origen, ni de contenido, N o prospera por ello la acusación examinada. ni de trámite en su formación (salvo lo dispuesto por el artículo 88 de la Constitución Nacional en Por lo anteriormente expuesto, la Corte Su prema de Justicia -Sala Constitucional-, oído caso de objeciones), entre las leyes comunes y los códigos; y por ello, tampoco existe relación de el concepto del Procurador General de la Nación, jerarquía entre éstos y aquéllas. Esta Corpo DECLARA EXEQUIBLE el artículo 10 del Decreto ración reafirma textualmente su pensamiento 2610 de 1979. así: "los códigos son expedidos por el Congreso Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en 'por medio de leyes', es decir, que los códigos la Gaceta Jndicial y archívese el expediente. son leyes, se tramitan y aprueban como leyes, se Jorge V élez García interpretan, reforman y derogan mediante leyes, Presidente. como lo prescriben los ordinales 1Q y 2Q del mis mo artículo 76 . . . el concepto de Código se H7tmberto Mesa González, Mario Latorre Rue

refiere simplemente a una cierta técnica legis da, Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín Forero, lativa, a una cierta forma de legislar, en tanto Ricardo Medina Moyano, Osear Salazar Chaves, que se pretenda una regulación sistemática de Servio Tulio Pinzón. una materia en un estatuto único, pero no alude Luis F. Serramo A.. a un conjunto de disposiciones de contenido, vaSecretario.