CSJ - SPL2207-1970

COM: lP'IE'FIENCIA\. lP'A\.RA\. CONOCIE~ I!)JE ILA§ A\.CCXONIE§ lrNDIEM:NliZA\'fO~liA\§ lP'O~ lHriECIHrO§ liJ OlP'IE~A\.CliONJE§ JI)JE ILA\ A\JI)M:JU\Tlf§'f~A\ClfON "De la cita de las disposiciones constitu mas constitucionales invocadas por el ac cionales que se dicen violadas y de las ra tor ni otra cualquiera". zones en que se sustenta la acusación, se Corle §uprema i!lle Justicia. - §ala IP'llern.a. ve que los cargos de la demanda consisten, Bogotá, D. E., julio veintidós de mil no sustancialmente, en un supuesto exceso en vecientos setenta. el ejercicio .de las facultades otorgadas al

(Magistrado Ponente: Doctor Hernán Toro Gobierno por la Ley 27 de 1963 .. Tal es el Agudelo). argumento fundamental, aunque el actor El ciudadano IP'ei!llro Nei Rueda Urilbe, en no lo relaciona, expresamente, con el nu ejercicio de la acción pública que consagra meral 12 del artículo. 76, pero sí con los el artículo 214 de la Constitución, solicita numerales 1 <.> y 29 del mismo artículo, que de la Corte que se declare inexequible el reservan al Congreso la potestad de hacer artículo 28 del Decreto-ley 528 de marzo las leyes, interpretarlas, derogarlas o expe de 1964. dir códigos y modificar sus disposiciones; con el artículo 55, sobre funciones separa LA DEMANDA

das de las ramas del poder público; con el 1) La disposición objeto de la demanda, 118, numeral 89, del cual se deduce que los dice así: decretos-leyes deben estar en armonía con o las facultades del caso; y con los artículos "][))ecreto número 528 de 19641: 119, 120, que no otorgan al Gobierno pode (Marzo. 9) res algunos para expedir normas como la acus:Jda, dentro de sus atribuciones ordi Por el cual se dictan normas sobre orga nización judicial y competencia, se desa narias. · rrolla el artículo 217 de la Constitución y se Pero si, como atrás se vio, el Gobierno fue adoptan otras disposiciones. investido de facultades extraordinarias para delimitar las competencias de que se ha El Presidente de la República de Colombia, tratado, y así lo hizo, produciéndose en con en ejercicio de las facultades extraordina secuencia un definido cambio en los proce rias que le confiere la Ley 27 de 1963, previo dimientos y jurisdicciones para deducir res estudio de la Comisión Asesora creada por ponsabilidad al Estado por hechos u opera el artículo 29 de la misma ley, y con apro ciones administrativas, y si además recibió bación del Consejo de Ministros, autorizaciones para dictar los preceptos que ][))ooreta fueren necesarios en orden a facilitar ese tránsito, se sigue que al regular lo relativo a la caducidad, aunque en forma algo im Artículo 28. La competencia para conocer propia, mediante el artículo 28 del Decreto de las acciones indemnizatorias por hechos ley 528 de 1964, no excedió las facultades u operaciones de la administración está con

de la Ley 27 de 1963, ni infringió las nordicionada a que dichas acciones se instau2-f. - Gaceta. Const. 278 GACETA JUDICIAL Número 2338 Bis ------------------------------- ·----------------------------- r2n dentro de los tres años sigi.Iientes a la según lo dijo en providencias de 11 de agos rcalización del hecho u operación corresto de 1969 y 7 de n'Jviembre del mismo año; pondiente". pero el dem·:mdante estima que también se La normg, acusada rige desde el 1<> de jumodifieó así el artículo 2!536 del C. Civil, lio de 1965, según mandato del Decreto-ley que señala veinte años para la prescripción . 1822 de 17 de julio de 1964. de la acción ordinária, "a través de la cual 2) La Ley 27 de 1963 invocada por el Gose venían reclamando las indemnizaciones bierno para dictar el Decreto 528 de 1964, contra las personas morales estatales, por en la parte que según el actor puede tener ser esa. la norma aplicable al caso, salvo en al<runa relación con el articulo 28 de dicho los eventos de que setratara de culpa indi decreto, sería la siguiente: recta, es decir, cuando el. daño se había "Artículo 1<> De conformidad con el nucausado por los terceros responsables de rneral 12 del artículo 76 de la Constitución que habla el artículo 2358 ibídem". N;:¡c~cmal, revístese al Presidente de la Repú- Así el Gobierno excedió los límites de las blica de facultades extraordinarias hasta el facultades otorgadas por el legislador, por20 de julio de 1964, para los efectos sique nada en ellas permite modificar las re guientes: glas sobre pr€scripción o caducidad, dice el "Primero. Para reorganizar la Rama Judemandante, quien continúa: "Yo ho en risdiccional del Poder Público. En tal virtud cuentro fundada la afirmación del Consejo el Presidente podrá: ... d) Delimitar la de Estado cu8ndo dice que la norma madi competencia de la Corte Suprema de Justificada fue la del inciso tercero del artículo cia y del Consejo de Estado, a fin de dar 83 del c. c. A. porque si al dictarse esa exacto cumplimiento al numeral 3Q del arnorma no era al Consejo al que correspon tículo 141 de la Constitución Nacional; e) día conocer de las acci0nes indemnizat.orias Modificar las normas sobre competencia de por culpa extracontractual, sino a la H. la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Corte, y ello por virtud de ley expresa y de de Estado y de los Tribunales AdministraSala especial creada con esos fines, es jurí tivos; f) Reorg-anizar las Salas de la Corte dicamente inaceptable que el breve término Suprema de Justicia, del Consejo de Estado · de caducidad de naturaleza meramente con y de los Tribunales Superiores del Distrito tencioso-administrativa, rigiera para aque Judicial". lla clase de acciones de naturaleza civil y 3) El actor inicia su exposición señalando de tratamiento ordinario. Es decir, que si que la Ley 27 de 1963 sólo autorizó al Gobierlas acciones indemnizator:ias por culpa ex no, según la parte transcrita, para delim!tar tracontractual no estuvieron contempl8das

y precisar las compete~cias de que alll se por el C. C. A. y siguieron, después de la trata. como lo hizo mediante elDecreto-ley vigencia de éste y a pesar del estatuto, so528 d'e 1964 en los artículos 16-y siguientes, metidas a la jurisdicción civil, no es posible en lo que se refiere a la Corte, y en los arpensar que su caducidad se rigiera por las tículos 20, 30, 31 y 32 en. cuanto al Consejo normas de aquel Código, que no las con a de Estado y a los Tribunales Administratempl:~ba y cuyos preceptos era ajena Y tivos, pero que no estaba facultado para extraña". establecer términos de caducidad o prescrip4) El actor estima infringidos, en conse ción de acciones judiciales, administrativas cuencia, los siguientes artículos de la Car o contencioso-administrativas, que fue lo ta: el 76 que atribuye al Congreso la facul que en esencia hizo a través del artículo 28, tad de hacer las leyes .y de interpretarlas, demandado, no obstante que por las palamodificarlas y expedir códigos (numer8;l,es bras utilizadas aparentemente sólo se dirige 1 y 2); el 55, que establece la separac10n a regular una competencia. de las ramas del poder; el 118, numeral 8Q, El Consejo de Estado, continúa el actor, que sólo permite ejercer las facultades, ~ero siempre ha entendido que tal artículo 28 no excederlas; y el 119, que no le confiere establece un término de caducidad de la al Gobierno autorización alguna para legis acción, y que con él se modificó lo dispueslar sobre caducidad o prescripción, todo ello

to en el artículo 83 de la Ley 167 de 1941, por las razones atrás expuestas, es· decir, Número 2338 Bis GACETA JUDICIAL 279 porque la ley de facultades no contiene al túan sendas funciones dentro de un solo guna que pueda relacionarse con el objeto proceso de definición o declaración. Si Juan y alcances del artículo 28 del Decreto 528 ha abandonado su derecho por cierto tiem de 1964. Y como el artículo 120 señala en po y a virtud de la ley su acción se ha forma taxativa las atribuciones del Presi enervado, el juez ha perdido en el mismo dente, sin que ninguna .pueda utilizarse pa instante, por· el mismo motivo, la compe ra propósitos como los de la norma acusada, tencia para decir el derecho de Juan; se ·también fue así violado. trata de dos facultades, .la del actor y la del juez, pertenecientes a una sola activi CONCEPT DEL PROCURADOR dad estatal, que perm!}nece una, pero de una sola cosa tratada por la ciencia en dos 1) El Procurador General de la Nación sentidDs, en el de la caducidad de la acción estima que el artículo 28, demandado, si y en la consiguiente, con substanci9l cadu contiene un precepto relativo a la compe cidad, perdónese el uso de esta palabra, de tencia, puesto que la sujeta a un_a condición la jurisdicción para el caso. Sobra decir que extintiva o resolutoria, lo cual puede ser la jurisdicción para el caso es la compe peco científico, pero en todo caso vinculado tencia". a la ley de autorizaciones, y agrega tex 2) Finalmente, el Procurador concluye su

tualmente: exposición así: "En la norma acusada se "La ·cnmpetencia es la actuación de la emplea el vocablo condición en lugar de jurisdicción por el juez en un caso deter término, para desig-nar un hecho que es minado. Estas últimas palabras son funda futuro pero-no incierto. Esto no obsta para mentales, la competencia mira siempre al que en la aplicación de la norma se pueda caso de Juan, no a todos los casos que el sin dificultad y sin oscuridad realizar el juez pue;:la comprender dentro de su invesfin de la institución. Se trata simplemente tidura jurisdiccional. · de un vocablo impropio. "El juez puede conocer del caso particu l<>r de Juan si Juan puede accionar al juez. "Cuando se debatió el dogma de la inma La .ac·ción es el derecho en contienda, o me culada concepción uno de , los m~s impre_ jor, contendiéndose, y la competencia, el sionentes argumentos, segun entiendo, en derecho que se contiende en manos del juez. favor de la tesis fue éste, que naturalmente El juez es competente si el actor lo es, el se presentó con sus desarrollos teológicos: juez no es competente si el actor no lo es. Era posible y convenía, luego fue. Perdo Una relación sustancial une la facultad de nando la sagrada cuestión que se le empa .una persona para accionar la jurisdicción, rente con un asunto de alcurnia tan huma para poner en función al juez, con la facul na, podemos decir que en nuestro caso el

tad del juez para definir el derecho de esa Gobierno, facultado para estatuir . sobre persona. Muy bien podríamos decir que no competencias,· bien podía poner un término se trata de un complejo jurídico procesal a la que confería, y era conveniente que lo bipartita., sino de la visión dualista de un pusiera. Luego el texto que se aviene -a este solo problema". Ucet y potest, es. La caducidad a que estaba Y más adelante el Procurador dice: "La sometida la acción tratada como asunto de jurisdicción es un fenómeno jurídico, de derecho privado, era la ordinaria, demasia derecho público, que consiste en la función do larga; trasmutada la natural~z~ de ~sas estatal de dar certeza al derecho· contro reclamaciones al derecho admimstratlvo, vertido; llevada al caso de Juan reclamante c::~ía en un término excesivamente corto. de una indemnización contra una entidad Podía el Gobierno limitar la competencia oficial, se llama competencia y sigue con en el tiempo, y era conveniente que lo hi servando la unidad que se proyecta de la ciera, y dictó una norma que hermana la jurisdicción: se trata de que Juan impetre potestad y utilidad, luego ha ~e concluirse una indemnización y de que el juez la otor que la norma es, o sea, que esta acorde con gue o deniegue. Si Juan la puede demandar, la facultad y por lo tanto con la Consti el juez propio la podrá definir, ambos actución". 280 GACETA JUDICIAL Número 2338 Bis En consecuencia, el Procurador estima tenciosas de derecho privado en que fueran

que no hubo infracción de la Carta parte la Nación, departamentos y munici alg~na y que debe declararse exequible la norma pios, no fue claro inicialmente que estuviera acusada. privada, por virtud de la Ley 167 de 1941, de tal competencia, y la Sala de Negocios CONSIDERACIONES DE LA CORTE Generales de la Corte, aunque en ocasiones estimó que ella correspondía ya a la juris 1) Con base en los preceptos del Título dicción contencioso-administrativa, como XXXIV, Libro 49, del Código Civil, sobre también lo sostenía en principio el Consejo responsabilidad extracontractual, la juris de Estado, empero continuó conociendo de prudencia en un principio derivó la corres esos asuntos. pondiente al Estado por sus actos o hechos Se daba, pues, una dualidad de acciones y operaciones, propios o de sus agentes, ca y jurisoicciones en materia de reclamos in paces de inferir un daño o agravio, la cual demnizatorios contra hechos u operaciones se deducía en un todo conforme a las nor de la administración: la contencioso-admi mas sustantivas y pracedimentales de ca nistrativa, que consagra el artículo 68 del rácter civil, regidas también las prescrip Código de la materia, para ser promovida ciones del caso por las mismas disposiciones. ante esa jurisdicción especial, regida por Pero, además, se produjo una evolución sus propios principios, entre ellos por la conceptual, paralela a aquellas doctri cadueidad que fij 8.ba la parte final del inciso nas, sustentada en los avances del derecho tercero del artículo 83, o sea cuatro meses;

público y en principios constitucionales, que y una de tipo civil, fundada en los artículos señala cómo esa responsabilidad no era ne 2341 y siguientes del código respectivo, que cesario y antes era impropio derivarla de la jurisdicción ordinaria venía aceptando, los preceptos civiles en referencia, pues goberna,.da tal acción por esos principios y siendo el Estado el que tiene a su cargo la también por las prescripeiones consignadas prestación de los servicios públicos y la pro en el mismo estatuto, por ejemplo una ordi tección de todos los residentes, la responsa naria de veinte años por responsabilidad bilidad por sus actos, hechos u operaciones directa del Estado, o de tres cuando era in que causen daño, es de tipo administrativo. directa. aplicando en este caso la regla es Aunque existía el Consejo de Estado, con pecial del inciso segundo del artículo 2358 la atribución constitucional de "desempeñar del C. Civil. las funciones de Tribunal Supremo de. lo 2) Se tenía, entonces, una situación que Contencioso Administrativo", conforme a conducía a incértidumbre y contradicciones las reglas legales, y expedida la ley 167 de eventuales, basada en interpretaciones he 1941, que organizó esa jurisdicción, sin em chas con autoridad tanto por la Corte co bargo por la justicia ordinaria, en ejercicio mo por el Consejo de Estado, y en las con de acciones civiles, se siguió dando curso a secuentes prácticas admitidas por una y reclamos indemnizatorios por hechos u ope otra jurisdicción, que el legislador de 1963 raciones de la administración, y pese a.que decidió cortar y déJinir en forma precisa, al

el artículo 68 de dkha ley señaló la vía reafirmar la competencia exclusiva del Con contencioso-administrativa para demandar sejo de Estado para desempeñar las funcio las indemnizaciones o prestaciones corres nes de Tribunal Supremo de lo Contencioso pondientes. Administrativo. Y a tal propósito tendieron Y es que como la elaboración de las las autorizaciones de los literales d), e) y doctrinas sobre responsabilidad del Estado f) del numeral primero del artículo 19 de reconocían su origen primero en la juris la Ley 27 de 1963, como en estos se dice y dicción ordinaria en lo civil, y en las dispo como se expuso por el Ministro de Justicia siciones sustantivas y procedimentales de ante el Senado, en su sesión del 11 de sep-. la misma naturaleza, según se anotó, a lo tiembre de 1963, al afirmar: cual se agrega que a dicha jurisdicción se "Otro punto de la reforma es limitar la atribuía, de modo general, según ciertas competencia de ·la Corte Suprema de Justi reglas, el conocimiento de cuestiones concia y del Consejo de E~.tado, a fin de dar Número 2338 Bis GACETA JUDICIAL 281 exacto cumplimiento al numeral 39 del ar cioso-administrativa de la acción se preten tículo 141 de la Constitución Nacional. To diera que seguía regida por la 'legislación dos los abogados están de acuerdo en que civil, inclusive en materia de prescripción, estamos en mora de hacer ésto. La Corte o que por otro extremo se aplicara el térmi ,Suprema de Justicia debe ser solamente no de caducidad de cuatro meses que con tribunal de casación. Y sin embargo tiene templaba el artículo 83, inciso tercero, de

funciones distintas. Entonces, esas funCio la Ley 167 de 1941. . nes que no le competen las vamos a pasar en virtud de una disposición constitucional . De ~í que la legislación nueva, que pre cisaba sm dudas la competencia de lo con el artículo 141, ·al Consejo de Estado. Es~ tencioso-administrativo para estas acciones es la razón de modificar las normas sobre ha~í8: imperati-y~ una ~egla de tránsito, qu~ competencia de la Corte Suprema de Justi deflmera tambien aquel aspecto. La caduci cia, del Consejo de Estado y de los Tribu dad .de la acción, como bien se sabe es una nales AdministrativGs, para poder hacer la figura propia del derecho admini~trativo redistribución de que hablamos. Reorgani seg~~ la cual!, transcurrido el término qu~ · zar las Salas de la Corte Suprema de Justi fiJe, la accwn no puede ejercitarse, y es cia, del Consejo de Estado y de los Tribu s~ nales Superiores de Distrito Judicial por la d~ferente a la prescripción, propiamente dicha, aunque en tenga efectos simi misma razón, porque ya no podrá justifi ~sencia lares a la extintiva. Y como el Decreto-ley carse la Sala de Negocios Generales de la 528 de 1964, se repite, reiteró la naturaleza Corte Suprema de Justicia, por ejemplo, sino contencioso-administrativa de las acciones solamente las salas de casación". indemnizatorias por hechos u operaciones 3) En distintos preceptos el Decreto-ley de la administración, era lógico. que intro 528 de 1964 intro-dujo las reformas a que dujera expresamente la noción de caducidad

se refería la ley en este particular. Por ejem como sustitutiva de la de prescripción civil plo, aclaró que la competencia de la juris que, por las circunstancias antes reseñadas, dicción civil es para conocer de los asuntos en ocasiones se venía admitiendo. de "mer-o derecho privado", aunque en ellos En realidad, el artículo 28, objeto de acu sea parte la Nación u otras entidades te sación, fue eso lo que instituyó, aunque en rritoriales o establecimientos públicos, pero términos impropios o contrarios a la técni siempre así que la contienda verse estricta mente sobre mero derecho privado; y de ca procesal, pues no es exactamente la com otra parte, en el artículo 20, reiteró con petencia la .q ue desaparece o se limita por precisión que, con ciertas excepciones, el transcurso de tres años a que él" se refiere, to~a sino que la acción correspondiente es la que "la contencioso-administrativa juri~dicción caduca al vencerse dicho plazo. Pero ni por está instituida para definir los negocios ori esa redacción impropia, ni por el alcance ginados en las decisiones que tome la admi real del precepto, se viola la Carta, que en nistración, en las operaciones que ejecute parte alguna se ocupa de dar directrices y en los hechos que ocurran con motivo de para regular lo relativo a prescripción o ca sus actividades"; y por ende tiene ésta la ducidad de las acciones ni sobre factores competencia exclusiva para conocer de las para determinar en detalle ciertas compe acciones a que se refiere el artículo 68 de

la Ley 167. de 1941, en orden a obtener el tencias. restablecimiento del derecho cuando la vio-· Sin embargo, como atrás se dijo, es evi lación consiste en un hecho u operación dente que el artículo 28 del Decreto 528 administrativa. de 1964 tiene como verdadero alcance el de Pero al reafirmarse así tal ·competencia, establecer una caducidad de la acción res dados los. antecedentes jurisprudenciales pectiva. Y para ello había facultades, pues atrás citados, que vinculaban las acciones el literal q) del numeral primero d.el artícu indemnizatorias por aquellos hechos u ope lo 19-de la Ley 27 de 1963, invocada para raciones a la normación civil, podía quedar expedir la norma objeto de acusación, ex una nueva fuente de confusión, como es la presamente confiere al Gobierno autoriza de que no obstante la naturaleza contenciones en orden a "expedir las medidas que 282 GACETA JUDICIAL Número 2338 Bis fueren nooesrurias para el tránsito de una y 120, que no otorgan al Gobierno poderes legislación a otra". algunos para expedir normas como la acu Y ante la situación, de tiempo atrás crea sada, dentro de sus atribuciones ordinarias. da, en cuanto a las acciones indemnizatorias Pero si, como atrás se vio, el Gobierno fue y a la incertidumbre que en materia de pres investido de facultades extraordinarias para cripción o caducidad pudiera· surgir, no delimitar las competencias de que se ha obstante la naturaleza contencioso-adminis tratado, y así lo hizo, produeiéndose en con trativa de aquéllas, resultaba obvia la nece

secuencia un definido cambio en los proce sidad de disponer lo conveniente para el dimientos y jurisdicciones para deducir res tránsito de una situación a otra, de la in ponsabilidad al Estado por hechos u opera certidumbre de la interpretación anterior a ciones administrativas, y si además recibió la certeza de la nueva legislación, tanto pa autorizaciones para dictar los preceptos que ra el Estado como para los particulares. fueren necesarios en orden a facilitar ese De otra parte, y reconocida por el Gobier tránsito, se sigue que al regular lo relativo no la necesidad de la norma que facilitara a la caducidad, aunque en forma algo im el paso de un sistema a otro, el término para propia, mediante el artículo 28 del Decreto la caducidad de las acciones indemnizato ley 528 de 1964, no excedió las facult:;¡,des de rias por hechos u operaciones de la admi la Ley 27 de 1963, ni infringió las normas nistración, sin ser el del inciso tercero del constitucionales invocadas por el actor ni artículo 83 de la Ley 167 de 1941, que por otra cualquiera. · lo breve hubiera podido .ocasionar a los particulares sorpresivo enervamiento de sus FALLO acciones, tampoco convenía que fuera uno excesivamente largo, con perjuicio de la En mérito de lo expuesto, la Corte Supre seguridad jurídica. De ahí que se fijara un ma de J·usticia, §alla lP'Xena, previo estudio de término, el de tres años, idéntico al de la la Sala Constitucional y oído el concepto del

prescripción extintiva de las acciones civi Procurador General de la Nac~ón, y en ejer les para reclamar por el daño causado por cicio de la competencia que le otorga el terceras personas, de cuyos actos respon artículo 214 de la Constitueión Política, den quienes las tienen a su cargo (artículos 2347, 2350 y 2358 del C. C.), precisamente ~uehre fuente doctrinal, en las primeras etapas, de la responsabilidad deducida contra el Esta Es exe«J!uliMe el artículo 28 del Decreto-ley do por hechos de sus agentes. número 528 de 1964 (marzo 9). 4) De la cita de las disposiciones consti Publíquese, cópiese, notif:íquese, insértese tucionales que se dicen violadas y de las en la Gaceia .1Tudicial. Comuníquese a quien razones en que se sustenta la acusación, se corresponda y archívese el expediente. ve que los cargos de la demanda consisten, sustancialmente, en un supuesto exceso en Gutllermo Ospina Fernández, Mario Alario Di el ejercicio de las facultades otorgadas al Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Hum Gobierno por la Ley 27 de 1963 .. Tal es el berto Barrera Domínguez, Juan Benavides Pa argumento fundamental, aunque el actor trón, Ernesto Blanco Cabrera, grnesto Cediel An no lo relaciona, expresamente, con el nu gel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra meral 12 del artículo 76, pero sí con los Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Sa

numerales 1 y 2 del mismo artículo, que lazar, Germán Giraldo Zuluaga, César Gómez reservan. al Congreso la potestad de hacer Estrada, Edmundo Harker Pu],rana, Tito Octavio las leyes, interpretarlas, derogarlas o expe Hernández, Alvaro Luna Gómez, Luis Eduardo dir códigos y modificar sus. disposiciones; Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique con el artículo 55, sobre funciones separadas Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sar de las ramas del poder público; con el 118, miento Buitrago, Eustorgio Sarria, Hernán Toro numeral 89, del cual se deduce que los de Agudelo, José María Velasco Guerrero. cretos-leyes deben estar en armonía con las facultades del caso; y con los artículos 119 Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.