CSJ - SPL2407-1979

ES'll'llMUlLOS A lLA llNDUSTRlA DEL TURllSMO Exequnñlble en literall e) i!llell artículo 21 de la Ley 60 rle 1968. Corte Snprema de Justicia. - Sala Plena. - de su actividad y, en caso de multas, iniciar an Bogotá, D. E., 24 de julio de 1979. te las autoridades competentes las respectivas sanciones (sic) por jurisdicción coactiva para Magistrado ponente: doctor Gonzalo Vargas Rn el cobro de las mismas. biano. ''Parágrafo. La Corporación podrá delegar las funciones previstas en los literales b) y d) en Aprobada por Acta número 23. otros organismos oficiales del orden nacional, departamental o municipal". En ejercicio de derecho inherente a la ciuda danía, don Fernando Londoño Hoyos acusa el Fundamentos de la acción literal e) del artículo 21 de la Ley 60 de 1968 ''por la cual se establecen estímulos a la Indus El actor encuentra que la disposición acusada tria del Turismo y se dictan otras disposicio infringe el ordinal 39 del artículo 120 de la nes". Constitución que le asigna al Presidente de la República como Jefe del Estado y Suprema au Acto acusado: toridad administrativa la facultad de ''ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órde Aun cuando la demanda solamente está ende nes, decretos y resoluciones necesarias para la rezada contra el literal e), para mejor compren cumplida ejecución de las leyes". Y que esia sión del problema se transcribe la totalidad del facultad de reglamentar es constitucionalmente

mencionado artículo 21 : propia del Presidente, la que debe cumplir por ' 'Artículo 21. Corresponde a la Corporación medio de decretos firmados por el Ministro res Nacional de Turismo de Colombia en relación pectivo o por el Jefe de Departamento Admi con hoteles, restaurantes, bares, y similares, nistrativo correspondiente, y que tal función solo agencias de viajes, empresas transportadoras ex puede ser delegada en los Ministros, en los Jefes clusivamente turísticas, y, en general, con todas de Departamento Administrativo o en los Go a~uellas entidades que presten servicios al tu bernadores de Departamento, en los términos rismo. del artículo 135 de la Carta. a) Clasificarlas para todos los efectos legales; Que ''no puede remitirse a duda que la regla b) Otorgarles las respectivas licencias de funmentación de las actividades turísticas, lo mis cionamiento ; mo que la de cualquier otro comportamiento e) Reglamentar su operación; social afectado por las leyes de la República, sólo corresponde al Presidente, dentro de las d) Vigilar su funcionamiento ; funciones excluyentes de su competencia, que e) Sr-ñalar las tarifas de sus servlcios, en por ser de rango constitucional la ley en ningún coordinación con el Instituto Nacional del Trans caso pudiera variar. Luego la pretensión del porte, cuando se trate de transporte exclusiva ordinal e) del artículo 21 de la Ley 60 de 1968 mente turístico ; es jurídicamente imposible, como respetuosa f) Aplicar las sanciones a que haya lugar por mente vuelvo a solicitar a la honorable Corte que violación de las normas que regulen el ejercicio lo reconozca y declare, para que en el futuro los

Número 2401 GACETA JUDICIAL 107 reglamentos de la actividad turística cobijada Y por último, el representante del Ministerio por las leyes, sean dictados, al igual que todos Público estima que la norma impugnada encuen los que rigen en Colombia, por el Presidente de tra también fundamento en el numeral 10, ar la República, como la Constitución lo manda". tículo 76 de la Constitución, pues en tal sentido se limita a adicionar el estatuto de empresa Y, por último, como conclusión del libelo,. industrial o comercial del Estado como es la agrega el querellante este nuevo argumento: Corporación Nacional de Turismo, estatuto dic ''Acaso no deba cerrar esta demanda sin con tado mediante el Decreto extraordinario número siderar otra posibilidad quizá más descaminada 2700 el~ 28 de octubre de 1968. que las anteriores. Sería ella la de que alguien considerase la reglamentación de que trata el Considemciones de la. Corte ordinal e) del artículo 21 tantas veces citado, como una forma de la actividad interventora del En verdad son dos los ataques -bien que el Estado, que prevé y ordena el artículo 32 de la uno con carácter principalísimo y el otro mera Constitución. En el caso bien improbable de que mente circunstancial-, que se le hacen al literal se entendiese intervenir donde la ley dice regla e) artículo 21 de la Ley 60 de 1968 como viola mentar, sería todavía más obvio que las normas torios de preceptos constitucionales. E'l primero, pertinentes no podría dictarlas la Corporación arrebatarle al Ejecutivo función propia suya Nacional de Turismo. Las normas jurídicas de cual es la potestad reglamentaria (numeral 39

intervención son jurídicamente superiores a los artículo 120) traspasándola a agentes del Go simples reglamentos y es por ello bien claro que bienlo (Corporación Nacional de Turismo) dis las condiciones de su competencia son más rigu tinto ele las taxativamente descritas en el artículo rosas y estrictas. Así, que cuando se dijo para 135 (Ministros, Jefes de Departamento Admi rechazar el poder reglamentario de la Corpora nistrativo y Gobernadores). Y el segundo habi ción Nacional de Turismo, vale a [ort1:ori al ana litar a la Corporación Nacional de Turismo pa lizar la supuesta facultad que tuviese para desa ra realizar actos de intervencionismo de Estado rrollar en normas generales el poder interventori en la Industria Turística (artículo 32). del Estado". 19 La norma acnsada no es ejercicio de la Concepto del sefíor Procnmdor potestad reglamentaria: Al descorrer el traslado que le fue surtido, el La Corporación Nacional de Turismo fue señor Procurador expresa en síntesis lo siguiente: creada por el Decreto-ley número 2700 de 1968, Que la disposición impugnada, no obstante el dictado por el Presidente de la República en término ''reglamentar'' que emplea, no guarda ejercicio ele las facultades extraordinarias de que relación con la potestad reglamentaria de la ley fue revestido por la I..Jey 65 ele Hl67. que por ministerio de la Constitución correspon Desde su nacimiento se la definió como em de al Presidente de la R·epública. Porque lo que presa industrial y comercial del Estado, esto es, se le atribuye a la Corporación Nacional de 'ru

con personería jurídica, autonomía administra rismo es de amplitud mucho menor, y de con tiva y capital independiente para el cumpli tenido muy preciso, como es simplemente regular miento de las funciones que se le atribuyen, re la operación o funcionamiento de ciertas enti gida conforme a las reglas de derecho privado, dades o empresas vinculadas a 'la actividad tu vinculada al entonces Ministerio de Fomento rística, lo que puede y debe realizar sin relacio (hoy de Desarrollo Económico) y con domicilio nar sus actos o medidas con la misma l;ey 60 de en la Capital de la República pero con dependen 1968, ni con otra alguna sobre la materia en cias en otros lugares, dentro o fuera del país forma que impli'que su reglamentación en el (artículo 19) . sentido que surge del artículo 120 ordinal 39 de la Carta Po'lítica y que la doctrina y la juris En el artículo 29 se detallan y pormenorizan prudencia tienen minuciosamente analizado y las principales funciones que la Corporación de expuesto in extenso. Esta potestad permanece be desarrollar en pro de sus objetivos funda intacta en el Presidente ele la República quien mentales y además agrega en el literal j) qne la ejercerá en cualquier tiempo si encuentra ma tendrá también las funciones que le señalen sus teria reglamentable en los ordenamientos legales estatutos o que la ley o el Gobierno le encomien y si lo considera necesario o conveniente. den dentro de sus objetivos generales.

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En el artículo 3Q se dispone que la Junta Di entre los pueblos, en el caso del turismo inter rectiva estará presidida por el Ministro de Fo nacional, como también para vigorizar los lazos

mento (hoy de Desarrollo Económico) o su de de unión y solidaridad entre los habitantes de legado, y estará integrada además por el Jefe un mismo país, en el caso del turismo interno, del Departamento Administrativo de Planeación llevaron al Estado colombiano, después de va o su delegado y tres miembros más nombrados riada y no siempre afortunada experiencia, a la por el Presidente de la República. Es decir, que creación de un ente público que en representa el Jefe del Estado designa la totalidad de los ción de aquel tuviere a su cargo primordialmente miembros de dicha Junta Directiva. el desarrollo y supervigilancia de la actividad turística. Además, el Gerente de la Corporación Nacio nal de Turismo de Colombia es su representante Se creó así la Corporación Nacional de Turis legal y es funcionario de libre nombramiento y mo, como empresa industrial y comercial del remoción por el Presidente de la República ( ar Estado y el mejor instrumento para el logro de tículo 6Q). su importantísimo objetivo. Que por tratarse de empresa industrial y comercial del Estado, aun Es de advertir, para el recto entendimiento de cuando regida en principio por las normas del la norma acusada, que el Decreto-ley 2700 fue derecho privado, por excepción se regirá por las expedido el 28 de octubre de 1968, lo que signi normas del derecho público cuando se trate del fica que este ordenamiento ya se encontraba en ejercicio de actividades administrativas que al vigencia cuando fue sancionada la Ley 60 del Estado le competen. (Decreto-leyes números mismo año, hecho que tuvo ocurrencia el 26 de diciembre del año referido, casi dos meses des 1050 y 3130 de 1968).

pués. A primera vista puede parecer aberrante que un ente o empresa estatal ejercite al mismo Las características esenciales descritas para la tiempo actividades públicas y actividades priva Corporación Nacional de Turismo por el Decre das. to 2700 de 1968 y por la Ley 60 del mismo año, fueron recogidas por los estatutos de la empresa Pero es lo cierto que en el derecho público adoptados por su Junta Directiva y aprobados, moderno, al compás de las necesidades y al im primero, por el Decreto 265 de 1968 y luego por pulso ele su acelerado dinamismo, van surgiendo el Decreto 3018 de 1977. entidades nuevas que pueden no corresponder de manera ortodoxa a los cánones clásicos. Son En cuanto a. régimen de personal se prescribe las llamadas entidades "atípicas", porque parti en el artículo 36 del Decreto 3018 de 1977 que cipan simultáneamente de las características de las personas que prestan sus servicios a la Cor entidad pública y de entidad privada, como poración son trabajadores oficiales vinculados acontece, por ejemplo, para no citar sino dos mediante contrato de trabajo, y que sólo el Ge casos en nuestro ordenamiento positivo, el Banco rente es empleado público. de la República y el Banco Central Hipotecario. Tanto en el artículo 21 del Decreto 2700 de No se trata ciertamente de un hibridismo sino 1968 como en el artículo 32 del Decreto 3018 de que como el derecho es la imagen de la vida ésta 1977, se dispone que los actos que la Corpora se ve expresada cada día en formas distintas ción realice en desarrollo de sus actividades in que serán recogidas por nuevas estructuras, ju

dustriales y comerciales, están sujetos a las reglas rídicas. de derecho privado y a la jurisdicción ordinaria Basta leer con detenimiento toda la Ley 60 de conforme con las normas de competencia sobre la 1968 sobre estímulos para la industria del turis materia, y que los que realice para el cumpli mo, y especialmente su artículo 21, del cual, se miento de las funciones administrativas son ac repite, apenas uno de sus seis (6) literales cons tos adrninistrativos. tituye la materia de la acusación, para percatar Y que contra los actos administrativos creado se de que el término reglamentar no tiene allí el res de situaciones de carácter individual, para significado o el sentido de ejercicio de la potestad el agotamiento de la vía gubernativa, proceden reglamentaria que le atribuye la Constitución los recursos de reposición y de apelación. Nacional al Presidente de la República. La necesidad esencial para la comunidad co En efecto: lombiana de regular industria como la turística Se le asignan a la Corporación Nacional de de capital importancia en las relaciones actuales Turismo por ministerio de aquella Ley 60 de Numero 2401 GACETA JUDICIAL 1968, especialmente en su artículo 21 en relación Turismo se trata o debe versar sobre cuestiones con hoteles, restaurantes, bares, agencias de via de menor importancia, de poca monta, de sim jes, empresas transportadoras exclusivamente tu ples detalles atinentes a la operación cotidiana tísticas y entidades similares, además de la regla de hoteles, bares, restaurantes etc. mentación de la operación de éstas, las siguientes Puede no haber sido acertado, por suscitar

funciones : confusionismo, el escogimiento que de la palabra Clasificar dichas entidades para todos los efec o verbo reglamentar hizo el legislador de 1968 tos legales. Otorgarles la respectiva licencia de para describir la función de la Corporación N a funcionamiento. Vigilar su funcionamiento. Se cional de Turismo en relación con las empresas ñalar las tarifas de sus servicios. Y aplicarles las sometidas a su vigilancia. Pero además de que sanciones en que puedan incurrir en el ejercicio en derecho no existen palabras sacramentales, de de sus actividades. Actividades estas cinco que otra parte acontece que los fenómenos jurídicos no son materia de censura ya que la impugna valen o significan por lo que son en sí mismo, in ción, como atrás se dijo, se limita exclusivamente trínsecamente considerados y no por la denomi a la tercera marcada con el literal e) : la regla nación verbal que se les dé. Bien pudo el legis mentación de operaciones. lador haber escogido otro verbo más adecuado Aun cuando todas las facultades otorgadas por que el de reglamentar para expresar su inten la ley en el artículo 21 de la Corporación son ción al respecto: regular, determinar, fijar la congruentas entre sí, la Corte se limita a resal operación turística, y entonces quizá la cuestión tar la íntima conexión existente entre las facul litigiosa habría desaparecido. tades de vigilar el funcionamiento de las enti En todo caso la potestad reglamentaria per dades turísticas y reglamentar sus operaciones. manece intacta en el Presidente de la República, Ya que, según principio universal de herme quien la ejercerá en cualquier tiempo que en

néutica las disposiciones de una ley como las cuentre materia reglamentable en los ordena cláusulas de un contrato han de ser interpreta mientos legales y si lo considera necesario o con das de manera, que haya entre ellas las debidas veniente, tal como lo expresa el Procurador correspondencia y armonía. Porque razonable General de la Nación. mente para una buena vigilancia de las activida des turísticas es indispensable una buena regu La reglamentación en sentido estrictísimo lación o reglamentación de éstas. Fenómeno que atribuida a la Corporación Naci,onal de Turis por lo demás se ve todos los días en nuestra mo, no la considera la Corte, por ende, lesiva de praxis administrativa cuando los jefes de las la Constitución por no constituir desmedro o altas entidades gubernamentales dictan medidas arrebatamiento de la potestad reglamentaria tendientes a facilitar el control sobre las activi constitucional del Presidente de la República; dades u operaciones de las empresas o personas Sino atribución ordinaria en este tipo de super sometidas a su supervigilancia. Actividad que vigilancia que suelen ejercer las agencias admi ejercita bien por medio de resoluciones o bien nistrativas en su dinámica cotidiana, al través por medio de circulares u oficios que son en la especialmente de circulares o resoluciones en actualidad uno de los grandes medios de comu relación con las personas o actividades sujetas a nicación interna entre superiores e inferiores de sus respectivos controles. la administración y el público en general. Así Es claro en el terreno de la hipótesis, que en acontece, por ejemplo, en la Dirección General la utilización que la Corporación Nacional de de Aduanas, en la Dirección Nacional de Im

Turismo haya hecho o haga en el futuro de la puestos, en la Superintendencia de Sociedades, facultad atribuida por la norma acusada de re en la Superintendencia Bancaria, en la Super glamentar las operaciones turísticas, bien puede intendencia de Industria y Comercio, y se puede desbordarse y alcanzar a afectar la órbita de la decir en líneas generales que en todos los repar potestad reglamentaria privativamente atribuida timientos administrativos, tanto en las relacio al Presidente de la República. Pero entonces nes con los asociados como en las relaciones in como lo afirma el señor Procurador : ''La propia ternas entre los funcionarios administrativos. Carta y la ley ofrecen los medios para hacer Pero esta reglamentación estrictísima o mí retirar del ordenamiento los actos que por ese nima no alcanza a invadir la esfera constitucio aspecto resultaren viciados. Pero esa posibilidad nal de la potestad del Presidente de la República no es suficiente para estimar inexequible la nor porque en el caso de la Corporación Nacional de ma legal que confiere la atribución invocada".

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Y 2Q La norma amtsacla no es ley intervcn tores. Porque entendiendo por estado la totali m·onista. dad de los entes u organismos públicos, el legis lador está facultado constitucionalmente para La Corte considera que técnicamente por su designar cuál o cuáles de aquellos han de realizar contenido y por el proceso de su expedición no la intervención en el caso concreto de la activi aparecen en la Ley 60 de 1968 las características dad intervenida. Lo que habría acontecido en

de la ley interventora, quizá con la única excep este caso con la Corporación Nacional de Turis ción de la facultad atribuida a la Corporación mo que es empresa industrial y comercial del Colombiana de Turismo de fijar las tarifas para Estado, como ya se ha visto, y apta por consi la prestación de servicios por parte de las enti guiente para ser brazo o instrumento del Estado dades turísticas. a este respecto. A partir de la enmienda constitucional de e 1936, que habilitó al Estado colombiano para onclnsiones : realizar el intervencionismo en la actividad pri Por estas razones la Corte Suprema de Justi vada, las leyes que le han establecido son explí cia, -Sala Plena-, previo estudio de la Sala citas y no dan lugar a ninguna duda sobre el Constitucional y oído el señor Procurador Gene propósito intervencionista. Tales como la Ley 7¡;¡ ral de a Nación. de 1943, que dispuso la intervención del Estado para la fijación de los precios de los artículos y Resuelve: de los servicios de primera necesidad. Y espe cialmente la Ley 15 de 1959 sobre intervención Es EXEQUIBLE el literal e) del artículo 21 de en la industria del transporte, la cual en las la Ley 60 de 1968 "por la cual se establecen partes pertinentes de su epígrafe y de su artículo estímulos a la industria del turismo y se dictan 1Q, dice "Por la cual se da mandato al Estado otras disposiciones". para intervenir en la industria del transpor Cópiese, publíquese, comuníquese a quien co te ... " y "en desarrollo de los artículos 30, 32 rresponda, insértese en la Gaceta Jttdicial y ar

y 39 de la Constitución Nacional, el Gobierno, chívese el expediente. en representación del Estado y por mandato de esta ley, intervendrá en la industria del trans José María Esguerra Samper porte automotor, tanto urbano como en el ser Presidente. vicio por carreteras, para la movilización de car J crónimo Argáez Castello, Miguel Lleras Pi ga y pasajeros, con los siguientes objetivos ... ''. zarra, Dante Fiorillo Porras, Gustavo Gómez No parece razonable, pues la existencia de ley Velásqttez, Héctor Gómez Uribe, Alvaro Luna interventora que ocultara o disfrazara sus au Gómez, Alberto Ospina Botero, Hernando &jas ténticos propósitos y que de manera clandestina Otálora, Luis Sarmientl() Bttitrago, Ricardo Uri o subrepticia pretendiere establecer una deter be Holgttín, Gonzalo Vargas Rubiano, Enrique minada intervención. Da:za, Jesús Bcrnal Pinzón, Fabio Calderón Bo tero, Germán Gira,ldo Zuluaga, José Edttardo Empero en el supuesto de que se llegase a ca Gnecco C., .rnan Hernández Sáenz, Humberto lificar la Ley 60 de 1968, como ley intervencio M'nrcia Ballén, Luis Enriqtw &mero Soto, Luis nista, por lo menos en lo que respecta al sector Cairll()s Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía, de ella aquí acusado, tampoco sería inconstitu Fernando Uribe Restrepo, José María Velasco cional porque el artículo 32 de la Carta al esta Gtwrrero. blecer el intervencionismo de estado por mandato de la ley, le atribuye claramente al legislador la Ca1·los Gnillermo Rojas Vargas facultad de designar los organismos intervenSecretario General.