CSJ - SPL2413-1983

GACETA JUDKCKAL

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ORGANO DIE !LA CORTIE SUJPRIEMA DIE JUSTHCHA

DllRECTORJES:

RELATORA SALA CIVIL DOCTORA AMELIA BARRERA DE GAFARO

RELATORA SALA PENAL DOCTORA HELDA CHARRY DE VALENCIA

RELATORA SALA LABORAL DOCTORA ESPERANZA INES MARQUEZ ORTIZ RELATOR SALA CONSTITUCIONAL DOCTOR MIGUEL ANTONIO ROA CASTELBLANCO TOMO CLXXV - Bogotá -Colombia - Enero a Diciembre de 1983 - Número 2413

LAS LEYES QUE "DECRETEN INVERSIONES PUBLICAS" SOLO PUEDEN

SER DICTADAS CON INICIATIVA DEL GOBIERNO, OBJECIONES

PRESIDENCIALES. HONORES AL LIBERTADOR SIMON BOLIVAR Y A

LOS HEROES DE LA MAGNA EPOPEYA DE U. CAMPAÑA LIBERTADORA

DE 1819 EN SU CENTESIMO SEXAGESIMO ANIVERSARIO.

Hnexequibles: la parte del artículo 2• que dice: "y para que ordenen la realización de las finalidades en ella prevista", y la expresión "y/o ejecutarán", del artículo 3•. !Los ordinales e) y f) del artículo 3•. Una parte ) del artículo 4•.1Exequibles las partes restantes de los artículos anteriores y los demás artículos objetados del mismo proyecto.

Corte Suprema de justicia Sala Plena Sentencia número l.

Referencia: Expediente número 1O 1 3 (1 0-0).

Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley número !05 (Cáma

ra) y 109 (Senado) de 1979 "Por la cual la Nación rinde honores al Libertador Simón Bolívar y a los héroes de la Magna Epopeya de la Campaña Libertadora de 1819 en su Centésimo Sexagésimo Ani versario y se dictan otras disposiciones".

6 GACETA JUDICIAL Número 2413

Magistrado sustanéiador: doctor Carlos Medellín.

Bogotá, D.E., enero veinte (20) de mil novecientos ochenta y tres (1983). Aprobada según Acta número 01 de enero 20 de 1983. La Corte Suprema de Justicia procede a examinar y decidir sobre el pliego de objeciones formuladas por el Presidente de la República contra el Proyecto de Ley de la referencia, de conformidad con lo ordenado por la Constitución Nacional en los artículos 90 y 214-l. El procedimiento se cumple de acuerdo con las reglas del artículo 12 del Decreto número 432 de 1969. l. ANTECEDENTES Con fecha 16 de octubre de 1979, el representante Napoleón Peralta Barrera presentó en la Secretaría General de la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley "por la cual la Nación se asocia a la Conmemoración del Centésimo Sexagésimo Aniversario de la Campaña Libertadora de 1819 y se dictan otras disposiciones" (Número 105 de la Cámara). Tal proyecto no fue de la iniciativa del gobierno ni fue prohijado por éste. El proyecto tuvo ponencia con pliego de modificaciones aprobado el 14 de noviembre de 1979. Uno de los cambios introducidos al original, fue precisamente en cuanto al título, el cual quedó: "Por la cual la Nación rinde honores al Libertador

Simón Bolívar y a los héroes de la Magna Epopeya de la Campaña Libertadora de 1819 en ~u Cernésimo Sexagésimo Aniversario, y se dictan otras disposiciones". En la plenaria de la Cámara fue aprobado el 21 de noviembre de 1979; en la Comisión Segunda del Senado obtuvo aprobación el 28 de noviembre del mismo año, con ponencia y modificaciones del Senador Rafael Navia Barón, y el 13 de diciembre siguiente en la Plenaria de esa Corporación, habiendo sido devuelto a la Cámara el mismo día. En ésta se aprueba la ponencia del representante Heraclio Fernández Sandoval el13 de agosto de 1980. El 29 de septiembre de este último año el proyecto es enviado al Presidente de la República para su sanción, quien lo devuelve el 9 de ( octubre de 1980 con objeciones parciales. La respectiva ponencia del representante Carlos H. Morales "para el estudio en primer debate de las objeciones formuladas por la rama ejecutiva", y su proposición de declarar infundadas tales objeciones, fueron aprobadas por la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara el 26 de noviembre de 1980. El 2 de diciembre siguiente el proyecto es remitido a la Presidencia de la Cámara para que proceda de acuerdo con los artículos 87 y 90 de la Constitución. Por último, en sesión del 2 de diciembre de 1981, con ponencia del representan te Ricardo Ramírez Osorio, la Cámara de Representantes, Comisión Segunda Constitucional Permanente, por unanimidad declaró infundadas las objeciones del ejecutivo; otro tanto ocurrió en el Senado, en la sesión de su Comisión Segunda

Constitucional Permanente del día 1 de diciembre de 1982. La correspondiente o proposición termina con la orden de remitir a la Corte Suprema de Justicia el Proyecto de Ley "para los fines pertinentes contemplados en la Carta Constitucional de la República". Llegado el expediente a esta Corporación el 14 de diciembre próximo pasado, fue repartido el día 11 de los corrientes.

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2. TEXTO J)~:l. PRoYECJ"O D~: LEY NÚM~:Ro 105 DE !A CÁMARA y 109 DJo:l. s~:NAJX)

··EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: / Artículo primero. La Nación rinde honores y tributo de admiración y agradeci miento al Libertador Simón Bolívar y a todos los héroes combatientes en la epopeya libertaria de 1819.

Artículo segundo. Créanse sendas Juntas en los Departamentos de Boyacá y Cundinamarca para el cuidado y administración de las obras que por esta Ley han de ejecutarse en sus respectivos departamentos y para que ordenen la realización de las finalidades en ella previstas. Dichas Juntas estarán conformadas por el Gobernador o su Delegado; representantes de la Academia de Historia y Sociedad Bolivariana de cada departamento; sendas representantes de los Ministerios de Defensa y Educa ción, el Gerente de la Lotería de cada departamento, y un representante de los Presidentes de los Concejos de los municipios favorecidos, en cada departamento. Artículo tercero. Las Juntas creadas por esta Ley, coordinarán, promoverán, y/o

ejecutarán lo siguiente, según corresponda a su respectivo departamento: a) Construcción del Parque Nacional "Pantano de Vargas", donde tuvo lugar la Batalla del mismo nombre, el 25 de julio de 1819, integrando en un solo conjunto Los Cerros del Cangrejo, de Bolívar, y de la Guerra, el Puesto de Mando Realista, la Casa de Varguitas, y dentro de él, Sala de Extensión Cultural, Biblioteca, Museo, Mausoleo de los Héroes, edificio para el Colegio Cooperativo "Juan José Rondón" y1 la Inspección de Policía; ) b) Demarcación del "Paseo de los Libertadores" desde Paya y Pisba hasta Santa Fe de Bogotá, pasando por el Pantano de Vargas y el Puente de Boyacá, con la. consiguiente construcción de vías carreteables y peatonales señalizadas con símbolos, estatuas, nombres, etc., alusivos a los hechos y nombres de la gesta libertadora; e) La construcción de obras de infraestructura, tales como electrificación, acueductos, alcantarillados, puestos de salud, plazas de mercado, parques, centros educacionales, paradores turísticos, centros comunales y artesanales, vías de penetra ción, en toda la zona de influencia del "Paseo de los Libertadores", desde Paya hasta Bogotá, pasando por Pisba, Labranza grande, Socha, Gámeza, Monguí, Tópaga, Mongua, Tasco, Corrales, Busbanzá, Floresta, Sativasur, Sativanorte, Betétiva, Belén, Cerinza, Santa Rosa de Viterbo, Duitama, Bonza, Pantano de Vargas, Paipa,

Toca, Chivatá, Tunja, Puente de Boyacá, Ventaquemada, Víllapinzón, Chocontá y demás municipios y veredas aledaños; d) La construcción o remodelación de parques y plazas que ostenten el nombre del Libertador Simón Bolívar, en los municipios antes citados y en aquellos otros por él visitados, en diferentes épocas, en Boyacá y Cundinamarca; 8 CACETA JUDICIAL Número 241> e) La erección de una estatua del Libertador en el Cerro de Bolívar, en el Pantano de Vargas; f) La construcción o remodelación de las Avenidas a Bmlla, Bomba-Higueras Avenida Américas y Boyacá, en Duitama, y vías de acceso a Paipa, conformando circuitos turísticos; g) La determinación del ciclorama y demás obras inconclusas del Puente de Boyacá. Artículo cuarto. Las Juntas creadas podrán recibir auxilios de la Nación, departamento o municipio y serán fiscalizadas por representantes de la Contraloría General de la República. Además se faculta a las Loterías de Boyacá y Cundinamarca para realizar anualmente una rifa con destino a la conservación de las obras y cumplimiento de los mandatos de esta Ley. Las utilidades serán entregadas por partes iguales a las Juntas de que trata el Artículo segundo. Artículo quinto. Además de las iniciativas de las Juntas, éstas deberán: a) Reconstruir periódicamente la marcha de los Libertadores y la Batalla del "Pantano de Vargas"; b) Institucionalizar el concurso nacional de bandas de música en el municipio

de Paipa; e) Promocionar en los otros municipios y localidades, eventos artísticos, depor tivos, concursos históricos, en homenaje a los Libertadores; d) Realizar Congresos Internacionales y promover la publicación de los ideales de integración latinoamericana y pensamiento y obra de Simón Bolívar. Artículo sexto. Decláranse de utilidad pública e interés social, los terrenos e inmuebles necesarios para el cumplimiento de esta Ley, conforme a lo estipulado en los numerales siguientes: l. Donde tuvo lugar la Batalla del "Pantano de Vargas", el25 de julio de 1819.

2. Los que conforman la ruta de los Libertadores, desde Paya y Pisba, hasta Santa Fe de Bogotá, pasando por el "Pantano de Vargas" y Puente de Boyacá.

Artículo séptimo. Esta Ley rige desde la fecha de su sanción.,

3. LAS ORWCIONES DEL EJECUTIVO Con fecha 9 de octubre de 1980, el Presidente de la República envió al Presidente de la Cámara de Representantes el Oficio número 10532; en él expresa textualmente: «Me encuentro obligado a devolver a usted sin sanción ejecutiva el Proyecto de Ley "Por la cual la Nación rinde honores al Libertador Simón Bolívar y a los héroes de la Magna Epopeya de la Campaña Libertadora de 1819, en su Centésimo Sexagésimo Aniversario, y se dictan otras disposiciones", número 105 (Cámara) y 109 (Senado) de 1979.

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El gobierno comparte el justo homenaje que se rinde a la gesta libertadora, pero en ejercicio del control constitucional previo que le ha encomendado la Carta se ve precisado a objetar por inconstitucional el proyecto en sus artículos 2", 3", 4", 5" y 6". En primer lugar, la Constitución Política consagra los principios básicos de la estructura de la administración pública señalando que ella estará conformada por Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, entidades que crea el legislador para el cumplimiento de las funciones propias de la rama ejecutiva. A nivel nacional compete a ellos la cumplida ejecución de los planes y proyectos de inversión, la construcción y conservación de obras y la ordenación del gasto público en general. En tal virtud resulta violatorio de la Constitución y del régimen jurídico crear juntas administradoras para el cumplimiento y ejecución de funciones propias del Gobierno Nacional. Por otra parte, se estima que el artículo 3" contraría los artículos 76, numeral4" y 79, inciso segundo de la Constitución Política, pues según la primera disposición las leyes a que se refiere el ordinal 4" del artículo 76 y las que decreten inversiones públicas sólo pueden ser dictadas a iniciativa del gobierno, y en el presente caso se dispone la construcción de un conjunto de obras públicas a iniciativa de uno de los honorables miembros del Congreso. De análoga manera, el artículo 76, ordinal 4", de la Carta señala que las obras públicas que haya de emprender o continuar la Nación deben sujetarse a planes y programas en los cuales se determinen los recursos e inversiones que se autorizan para la ejecución y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos,

disposiciones de obligatorio cumplimiento que el proyecto pretermite. Con sentimientos de consideración y aprecio.

(Fdo.) JULIO CESAR TURBA Y AY ALA.•

4. CoNsm~:RACION~:s o~: LA CoRT~: Primera. Las objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de Ley 105 de la Cámara y l 09 del Senado, se refieren específicamente a los artículos 2", 3", 4", 5" y 6", es decir, casi a la totalidad de su articulado, pues sólo han quedado excluidos el artículo l ", por el cual "la Nación rinde honores y tributo de admiración y agradeci miento al Libertador Simón Bolívar y a todos los héroes combatientes en la epopeya libertaria de 18 "19", y el artículo 7" que se refiere a la vigencia de la Ley.

Segunda. Dichas objeciones, de índole constitucional, se concretan sintética mente así: a) La creación de juntas administradoras en los Departamentos de Boyacá y Cundinamarca, prevista en el artículo 2" del Proyecto, es violatoria de la Carta, por cuanto ésta "consagra los principios básicos de la estructura de la administración pública señalando que ella estará conformada por Ministerios, Departamentos Ad ministrativos y Establecimientos Públicos". En lo nacional "compete a ellos la cumplida ejecución de los planes y proyectos de inversión, la construcción y conser vación de obras y la ordenación del gasto público en general"; 10 CACETA JUDICIAL Número 2413 b) Según lo dispone la Constitución en sus artículos 76-4 y 79 inciso 2", las leyes

que decreten inversiones públicas "sólo pueden ser dictadas a iniciativa del gobierno, y en el presente caso se dispone la construcción de un conjunto de obras públicas a iniciativa de los honorables miembros del Congreso" (Artículo 3" del Proyecto); e) Dichas obras públicas, según lo ordena la Carta, "deben sujetarse a planes y programas en los cuales se determinen los recursos e inversiones que se autorizan para la ejecución y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos", disposiciones que el proyecto pretermite. zo Tercera. El artículo del Proyecto de Ley que se analiza ordena la creación de "sendas Juntas en los Departamentos de Boyacá y Cundinamarca", y les señala ciertos objetivos que se concretan aún más en el artículo 3°. En cuanto dichas Juntas deban cuidar y administrar "las obras que por esta Ley han de ejecutarse", no se ve que tal actividad contradiga preceptos constitucionales, pues se trata de labores secundarias de colaboración con la administración pública, como ocurre en varios casos sin detrimento de los objetivos propios de ésta. Otra cosa es, sin embargo, que las Juntas en cuestión puedan ordenar la realización de las finalidades previstas en la futura Ley, ya que en tal caso quedarían facultadas para ejercer funciones de ordenamiento y ordenación de obras públicas y de gastos inherentes a ellas, lo cual es asunto exclusivo de los organismos de la administración que la Carta prevé al determinar su estructura. Si ello así ocurriere, se estarían adicionando a éstas entidades no contempladas en los artículos 76-9 y 1O d e la Constitución, y asignándo

les funciones reservadas a ellas, a través de un Proyecto de Ley que por esa misma razón, y por su naturaleza, requeriría la iniciativa del ejecutivo como lo dispone el zo inciso del artículo 79 del Código Superior. En tal sentido lo contrario a sus normas viene a ser la expresión "y para que ordenen la realización de las finalidades en ella previstas" del artículo segundo del Proyecto de Ley en referencia, así como la expresión "y/o ejecutarán", del artículo tercero. Cuarta. El artículo tercero del mismo pretende señalar varias obras que las referidas Juntas "coordinarán, promoverán, y/o ejecutarán". De ellas unas son muy propias de una ley de honores, porque en efecto representan la materialización del homenaje que el Proyecto de Ley busca rendir al Libertador y a los héroes de 1819, en obras tales como el Parque Nacional "Pantano de Vargas", el "Paseo de los Libertado res", la construcción o remodelación de parques y plazas que ostenten el nombre del Libertador Simón Bolívar, la erección de estatuas suyas, y otras obras de igual carácter y con el mismo significado. Pero aliado de éstas los literales e) y f) del artículo tercero se proponen ordenar la ejecución de otras especies de obras públicas que no presentan las mismas características de las anteriores, si no que se manda construir a propósito del homenaje a los héroes de la independencia, pero que, por su naturaleza, no corresponden ciertamente a ese propósito, tales como obras de electrificación, acueductos, alcantarillados, puestos de salud, plazas de mercado, vías de penetración y otras semejantes. Lo mismo acontece con las obras a que se refiere el literal f) del

referido artículo. Cierto es que atañe al Congreso decretar honores públicos y señalar monumen tos que deban erigirse, en los términos del artículo 76-17 de la Carta. Pero es cosa Número 2413 GACETA JUDICIAL 11 distinta que, so pretexto de tales honores y monumentos, se decreten obras diferentes que, por lo mismo, varían el carácter de los proyectos y exigen la estricta aplicación del artículo 79 de la Constitución en cuanto a su iniciativa, como sucede en el caso presente con respecto a los literales e) y f) del artículo 3o del Proyecto de Ley que se examina. De aceptarse que esto así ocurriera, bastaría que cualquiera clase de obras destinadas al uso público llevarán el nombre de algún héroe o personaje digno de homenaje, para que el proyecto se considerara como de honores y siguiera el curso de los de su clase, produciéndose de tal manera fraude a las normas de la Carta que rigen específicamente lo relacionado con leyes destinadas a ordenar obras públicas e inversiones correspondientes. Quinta. El artículo cuarto del proyecto contiene dos disposiciones: en la primera se busca autorizar a las Juntas para recibir auxilios nacionales, departamentales y municipales, y se ordena su fiscalización por la Contraloría General de la República, en lo cual no se observa violación alguna de la Carta; en la segunda se autoriza a las Loterías de Boyacá y Cundinamarca para realizar una rifa anual "con destino a la conservación de las obras y cumplimiento de los mandatos de esta Ley", y se agrega que las utilidades se entreguen por partes iguales a las Juntas de que trata el artículo 2o.

Es en esta parte de dicho artículo 4o donde se aprecia lesión constitucional. Las loterías son empresas departamentales que desarrollan actividad monopolística y que, como tales, forman parte del patrimonio autónomo de las entidades públicas a las que pertenecen. Los artículos 182 y 183 de la Carta, en particular este último, garantizan tal independencia de esos patrimonios en términos específicos: "los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva; gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares y no podrán ser ocupados sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada". De manera que al disponerse la entrega de utilidades de las loterías a las Juntas de que trata el artículo 2o del proyecto, el legislador estaría inmiscuyéndose, sin poderlo hacer, en la destinación de unas rentas departamentales cuyo manejo autónomo ordena la Constitución. Sexta. No encuentra la Corte que se justifiquen constitucionalmente las demás objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de Ley materia de su revisión. Los artículos censurados, excluidas las partes que se dejan anotadas, ordenan la ejecución de obras y el ejercicio de actividades que se ajustan bien al carácter de una ley de honores y explican el tratamiento constitucional que se le ha dado al proyecto. El artículo 6o se orienta a declarar de utilidad pública e interés social los campos que fueron escenario de la Batalla del "Pantano de Vargas" y los que conforman la Ruta de los Libertadores, como presupuesto indispensable para la realización de las obras nomumentales conmemorativas de la Campaña Libertadora de 1819. La norma es,

pues, el complemento necesario de la ley de honores, y se ajusta a las exigencias de la Constitución. DECISIÓN A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, con base en el estudio de la Sala Constitucional, y con la competencia y las atribuciones que le otorgan los artículos 90 y 214-l de la Constitución Política de Colombia, 12 GACETA jUDICIAL Número 2413

RESUELVE: Primero. En el Proyecto de Ley número 105 de la Cámara y 109 del Senado, "Por la cual la Nación rinde honores al Libertador Simón Bolívar y a los héroes de la Magna Epopeya de la Campaña Libertadora de 1819 en su Centésimo Sexagésimo Aniversario y se dictan otras disposiciones", soN INEXEQUIBLES: zu - La parte del artículo que dice: "y para que ordenen la realización de las finalidades en ella previstas", y la expresión "y/o ejecutarán", del artículo tercero. - Los ordinales e) y f) del artículo tercero. - La parte del artículo 4o que dice: "además, se facultará a las Loterías de Boyacá y Cundinamarca para realizar anualmente una rifa con destino a la conservación de las obras y cumplimiento de los mandatos de esta Ley. Las utilidades serán entregadas por partes iguales a las Juntas de que trata el artículo segundo.

SoN EXEQUIBLES las parles restantes de los artículos anteriores, y los demás artículos objetados del mismo proyecto. Cópiese, publíquese, comuníquese al Congreso de la República, al Presidente de la República y a los Ministros de Hacienda y Salud, insértese en la Gaceta Judicial,

remítase el expediente para la sanción a que haya lugar y archívese. José Eduardo Gnecco Correa, Presidente; Jerónimo Argáez Castello, César Ayerbe Chaux, Luis Enrique Aldana R., Fabio Calderón Botero (Ausente); Manuel Enrique Daw A., José María Esg uerra S amper, Dante Luis Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, Germán Giraldo Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez,Juan H ernández Sáenz (Ausente); Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina M oyano, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes EchandÚL, jorge Salcedo Segura, Luis Carlos Sáchica, Pedro ElÚLS Serrano AbadÚL, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria. Rafael Reyes Negrelli Secretario