CSJ - SPL2611-1980

TINIICIIA'll'IIV A ILEGIISILA'll'IIVA EN ILA C.AMARA DE lRE.PlRJESEN'll'AN'll'lES, DEJBIIENDO SEIR. OIRIIGEN GllJJBJEIR.NAMEN'll'AlL na lExe~uniblle lLey 52 de 1978. Corte Supre'ma de Justicia cwn de las asignaciones, la determinación de Sala Constitucional las escalas de remuneración y el establecimiento del régimen prestacional del ejecutivo, del legis Bogotá, D. E., noviembre 26 de 1980. lativo, de la rama jurisdiccional como del Minis Magistrado poneute: doctor Mm·io Lato r re terio Público y de la Contraloría inciden sustan Rtteda. cialmente en los gastos de funcionamiento en su totalidad, por ello es preciso que sea el ejecutivo, Aprobada por Acta número 77 de noviembre quien organizando el presupuesto como reflejo 26 de 1980. de los planes y programas de desarrollo económi co y social, asuma la iniciativa de: los proyectos REF.: Expediente número 812. Norma acusada: de ley que afectan el gasto público, en general, y r~ey 52 de 1978. Planta do Personal del los gastos de funcionamiento, en especial". Congreso Nacional y Asignaciones. De· Está establecido por la historia de la ley, por mandante: Arturo Súnchez Z::nnbrano. certificados y por certificación de los Ministros El ciudadano Arturo Sánchez Zambrano, en de Gobierno y de Hacienda (folios 96 y 100) que ejercicio de la acción consagrada en el artículo esta Ley, como lo afirma el dema:ndante, no fue

215 de la Constitución, solicita se declare la in de iniciativa del Gobierno sino de miembros de exequibilidad de la Ley 52 de 1978. la Cámara de Representantes. La demanda El ciudadano Amaury Guerrero interviene como impugnador fundándose para ello en la La Ley 52 de 1978 ''por la cual se determina autonomía presupuesta! del Congreso y los per la Planta de Personal para el Congreso Nacio juicios que causaría la declaración de inexequi nal, se fijan sus asignaciones y se dictan otras bilidad de la lJey demandada. disposiciones", publicada en el Dütrio Oficial número 35172 de 15 de diciembre de 1978, esta La Procnrad:twía blece, como su título lo indica, el personal y las El Procurador solicita que se declare la exe asignaciones del Congreso, sus prestaciones so quibilidad de la Ley. Dice así en uno de los ciales, y su designación a más de otras cuestio apartes de su concepto: ''A partir de la Reforma nes relativas a estas materias y a este personal. Constitucional de 1968 se consagró en la Carta la El demandante considera que con esta ley se autonomía del Congreso para conformar la par han violado los siguientes artículos de la Consti tida de asignaciones con el fin de atender el tución: 79, 76 ordinal 99, 120 ordinal 21, 29, 55 gasto que demanda su funcionamiento. También y 208 en su parágrafo. el constituyente señaló un trámite claro y pre Estima que se ha incurrido en esta violación, ciso para el cumplimiento de esa, gestión (pará pues esta Ley corresponde a aquéllas que sólo grafo del artículo 208), procedimiento que con

pueden ser dictadas por iniciativa del Gobierno, ligeras modificaciones se conservt) en la Reforma y en este caso tuvo origen en la Cámara de Re Constitucional de 1979 ". Y en otro aparte: "De presentantes y fue presentada por miembros de la misma manera que la Carta dio autonomía al esa corporación. En efecto, dice en uno de les Congreso para confeccionar su p:royecto de apro párrafos de su demanda: ''Justamente, la fijapiaciones, se la otorgó, tenía que otorgársela, Número 2403 GACETA· JUDICIAL 259 para crear los cargos necesarios a la prestación el Parlamento hasta tal punto que es común hace de los servicios que demanda la actividad legis años hablar de la crisis de esta institución. lativa (artículo 103-5) y consecuencialmentc pa Entre nosotros, obviamente, por la época en ra señalarles la remuneración y prestaciones so que nace la República y por nuestro régimen ins ciales correspondientes (parágrafo del artículo titucional, no se manifiesta íntegramente esa 208). Así se halla pues concebida en la Constitu evolución del Congreso, pero él no es ajeno a al ción la operación administrativa interna de la gunas de esas manifestaciones que a veces han Rama Legislativa". adquirido el carácter de confrontación entre el Ejecutivo y el Legislativo. Así, en lo que hace e onsideraciones referencia a los funcionarios y empleados que requiere el Estado, y si se toma como término de comparación la Constitución de 1886, en ese es Para tratar la cuestión de la que debe ocupar tatuto se disponía que correspondía al Congreso

se la Corte, que no es sino un aspecto de la hacer las leyes y por medio de ellas, entre otras relación entre dos poderes, el Ejecutivo y el J.;e atribuciones, se le daba la de ''crear todos los gislativo, y hacerlo dentro de ese marco, se pue empleos que demande el servicio público y fijar de comenzar trayendo a cuento algunas nociones, sus respectivas dotaciones'' (Constitución de bien conocidas y repetidas y ya nada originales, ·sobre esta materia, pero convenientes para una 1886, artículo 76-7~). Mucho tiempo después en la Reforma Constitucional de 1968, se varió fun adecuada consideración de este asunto. damentalmente el sistema restringiendo en esto, Es sabido que se da como origen del Parla como en otros aspectos, las atribuciones del Con mento la necesidad que tuvo el Príncipe de pro greso. Así, en esta cuestión de los empleos, para curarse recursos para empresas que superaban limitarse a ella, se dispuso que las leyes sobre su hacienda privada, lo que lo condujo a convo esta materia a más de· otras de amplio alcance, car a aquellos súbditos, representantes del pue sólo podrían ser dictadas o reformadas por ini blo entonces, que podían proveerlo de esos ciativa del Gobierno. Pero a más de esta restric recursos; pero esto que en un principio fue oca ción se estableció otra : por esa reforma ya no sional, cuando el capricho o las necesidades del era atribución del Congreso la de crear todos Príncipe lo requerían, se convirtió en proceso los empleos sino que le correspondía únicamente regular y de ahí, con el paso del tiempo, adqui la de ''determinar la estructura de la adminis

rió la reunión de esos súbditos, el Parlamento, la tración mediante la creación de ministerios, de atribución de establecer el impuesto y determi partamentos administrativos y establecimientos nar los gastos en lo que vino a ser el presupuesto ; públicos, y fijar las escalas de remuneración co junto a esto, las peticiones que.se hacían al Prín rrespondientes a las distintas categorías de em cipe para que se adoptaran determinadas me pleos así como el régimen de prestaciones didas pasaron de comedidas solicitudes a trans sociales" (Constitución, artículos 79 y 76-99). formarse en obligatorias, en leyes que dictaba el Correspondiendo a esta nueva regulación, se atri mismo Parlamento; luego, en una larga evolu buyó al Presidente la facultad de ''crear, supri ción, el Parlamento conquistó otras prerrogati mir y fusionar los empleos que demande el vas para la institución como tal o para los miem servicio de los ministerios, departamentos admi bros que lo integraban, hasta llegar en algunos nistrativos y los subalternos del Ministerio Pú países en el período anterior a las últimas gue blico y señalar sus funciones especiales ( ... ) '' rras mundiales al predominio del Parlamento con (Constitución, artículo 120-21). En relación con relación al Ejecutivo. Pero posteriormente, o pa estas disposiciones pueden de una vez hacerse dos ralelo a esta evolución, que no es e~acta crono observaciones: es la primera que ellas constitu lógicamente ni aplicable a todos los Parlamen yen una excepción a la regla, según la cual las tos sino meramente esquemática, se lllanifiesta leyes pueden ·tener origen en cualquiera de las otra que consiste en la pérdida o la restricción Cámaras a propuesta de sus respectivos miem

de privilegios y funciones que se habían otor bros o de los ministros del despacho (artículo 79) gado al Parlamento -paradójicamente la pri y que, por lo tanto, por ser una excepción, de mera función que pierde o se le restringe, en al ben interpretarse en sentido estricto y restrin gunos Parlamentos desde mediados del siglo XIX, gido, y es la segunda observación que este sis es aquella a la cual se le atribuye su origen, la tema es únicamente aplicable a la administración facultad de disponer de los gastos públicos-, nacional entendiéndose por tal los ministerios, hasta readquirir el Ejecutivo, bien entrado este departamentos administrativos y establecimien siglo, preponderancia marcada en relación con tos públicos, concluyéndose por tanto, contra lo 260 GACETA JUDICIAL Número 2403· que afirma el demandante, que no es aplicable Congreso. En 1979 se hace en esta materia una ni a la Rama Legislativa, ni a la Rama Jurisdic importante reforma, aclarando definitivamente cional ni a la Contraloría Nacional. la discrepancia que se había presentado, otorgán dole al Congreso no sólo la facultad de elaborar En cuanto a los empleados del Congreso, des su propio presupuesto, como para algunos a esto de la Constitución de 1886, que es el término de se limitaba la Reforma de 1968, sino también comparación que se ha escogido, se dispuso entre dándole a las Mesas Directivas de las Cámaras las facultades de cada una de sus Cámaras la de la facultad de ejecutarlo (Acto legislativo nú

''crear y proveer los empleos necesarios para el mero 1 de 1979, artículo 56). desempeño de sus trabajos'' (Constitución de 1886, artículo 103-2:¡\), y más tarde, en la Refor Adquiere así el Congreso, a más de la autono ma de 1945, se precisó que aquellos empleos de mía administrativa, la autonomía financiera, el bían ser creados por la ley, y luego, en 1968, con último privilegio que han logrado también otros el propósito que el Congreso estuviera capacitado parlamentos o asambleas. Y esta autonomía para para cumplir sus funciones en un estado más elaborar y ejecutar su propio presupuesto con complejo y técnico, como se insistió entonces, se cedida a las Cámaras se ajusta, y lo contrario le amplió esta atribución otorgándole la facul sería ilógico, a la facultad de establecer los ser tad de ''crear los servicios administrativos y téc vicios administrativos y técnicos que requieran nicos de las Cámaras" (artículo 7 6-23). Y en y de designar, para ello, los empleados fijándoles estrecha relación con esto se fijó como facultad las asignaciones y prestaciones correspondientes. de cada Cámara la de ''proveer los empleos que No puede la Corte dejar de observar, aunque no para el despacho de sus trabajos específicamente es su campo, que leyes de esta naturaleza por rl haya creado la ley'' (artículo 103-5). crecimiento burocrático, pueden constituir una pesada carga para el presupuesto. Así, pues, la conclusión es clara según lo que No se violan, pues, ni los artículos 76 ordinal se ha dicho: la creación de los empleos en las

99, ni el 79 o el 120, ordinal 21 de la Constitu Cámaras y con ella la correlativa y necesaria ción, ni tampoco el artículo 2Q, pues el Congreso atribución de fijar sus asignaciones y prestacio ha ejercido sus poderes en los términos que pres nes sociales, es materia de ley cuya iniciativa cribe la Constitución, ni el 55 sobre separación puede provenir de miembros de las mismas Cá de poderes ya que las Cámaras han ejercido una maras, y la provisión de estos empleos está reser de las funcioúes que dentro de ella le correspon vada a cada una de las Cámaras. den, ni tampoco el 208 en su parágrafo, pues En relación con esta cuestión y en estrecha precisamente se ha seguido uno de los trámites concordancia con ella, puede examinarse la re en él prescritos, ni aparece violado por esta Ley gulación del presupuesto. Como se ha dicho, es ningún otro artículo de la Constitución. en esto en lo que al Parlamento, en algunos casos desde fecha muy temprana, se le restringen sus Fa.Uo faeultades por costumbre o disposición expresa. En virtud de las consideraciones anteriores Se estima, aunque se conserva en los regímenes la Corte Suprema de Justieia --Sala Constitu democráticos la aprobación en último término del cional-, en ejercicio de la competencia que le presupuesto por el Parlamento, que el presupues otorga el artículo 214 de la Constitución, y oído to es en sus distintos aspectos cuestión del Eje el concepto del Procurador General de la Nación.

cutivo: a él corresponde la preparación, la ela boración, la iniciativa de los gastos, la ejecución. Decide Así entre nosotros, para abreviar, en la l{,eforma Constitucional de 1968, se recorta la facultad que Es EXEQUIBLE la Ley 52 de 197 8. era tradicional en las Cámaras, de la iniciativa Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno del gasto y ella se concentra en el Ejecutivo. Pero Nacional, al Senado y a la Cámara de Represen al mismo tiempo, como una compensación, el tantes, insértese en la Gaceta Judicial y archí Congreso adquiere por intermedio de comisiones vese el expediente. de las mesas de las Cámaras, la atribución de ela Osear Salazar Chaves borar el presupuesto de su funcionamiento, eso Presidente. sí de acuerdo con leyes preexistentes, presupues to que debe ser incorporado al proyecto de ley Con salvamento de voto. de apropiaciones, permitiéndole al Gobierno úni camente formular observaciones, pero correspon Mario Lato1·re Rueda, Antonio de Irisarri Res diéndole la decisión definitiva a la comisión del trepo ( Conjnez), Carlos Medellín Forero (con Número 2403 GACETA JUDICIAL 261 salvamento de voto), Ricardo lllcdina Moyana, los empleos que específicamente haya creado la Hmnberto Mesa González, Luis Carlos Sáchiett ley para el desempeño de sus trabajos", potestad (con salvamento de voto), Jora e V élcz García. qtte no tiene más restricciones que las de la re ferida Ley; así mismo, no se discute que el Con

L1t-is Francisco Serrano A. greso goza ele iniciativa plena y de autonomía Secretario. total para proponer y ejecutar su presupuesto de funcionamiento, de conformidad con las res pectivas leye-s preexistentes, al tenor de las re Salvamento de voto gulaciones contenidas en el parágrafo del artículo 208 de la Constitución. Pero tales específicas ele Lnis Carlos Sáchica, Carlos Medellvn y Osea!/' competencias, la organizativa, la de nominación Salazm· Chaves. y las presupuestarias acabadas de mencionar, no le confieren iniciativa en cuanto al gasto mismo En forma respetuosa, expresamos nuestro di concretado en el régimen salarial de sus emplea sentimiento sobre la decisión proferida por la dos, pues éste, por tener tal naturaleza, es de Sala Constitucional en relación con la constitu iniciativa exclusiva del Ejecutivo, que es el ór cionalidad de la Ley 52 de 1978, por las siguien gano estatal a quien dio el constituyente de 1968 tes razones : el mecanismo de control consistente en la facul tad de determinar ias políticas de inversión y 1 ~ La Reforma Constitucional de 1968 tuvo co funcionamiento de los recursos públicos, a fin de mo uno de sus propósitos centrales el de restrin sujetarlas a métodos racionales para su mejor gir la iniciativa del gasto público al Congreso, aprovechamiento; para lo cual reservó u otorgó iniciativa privile giada, o exclusiva, al Gobierno en dicho campo. 41¡\ En consecuencia, el señalamiento legislati Así lo estableció en el inciso 2Q del artículo 79 vo de las escalas o sistema de remuneración de

del estatuto constitucional, disposición en la cual las distintas categorías de empleos de todos los enuncia todas las eventualidades de proyectos servicios del Estado, sólo puede ser decidido por legislativos que implican gasto público, para ter el Congreso sobre proyectos de ley presentados minar tal enumeración con esta limitación tajan por el Gobierno, sin perjuicio de su autonomía te : '' . . . todas las cuales (leyes), sólo podrán ser presupuestaria y de la que tiene para crear sus dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno"; organismos auxiliares y proveer los cargos que establezca, al efecto. 2l¡l Después de hacer esa asignación global de la iniciativa del gasto público al ejecutivo, el Adicionalmente, consideramos pertinente ob constituyente estableció en el inciso 3Q del mismo servar que si la Ley 52 de 1978 es condenada artículo 79 dos únicas excepciones en que reco como la que crea los empleos de los servicios ad noce que los congresistas pueden presentar pro ministrativos y técnicos del Congreso, sería in yectos de esta naturaleza: las leyes que desarro constitucional no sólo por no haber tenido ini llan las materias del numeral 20 del artículo 76 ciativa gubernamental sino porque violaría el y las relativas a exenciones personales del im precepto del artículo 63 que exige que todo em puesto sobre la renta, respecto de las cuales'' ten pleo debe tener funciones precisas, las cuales drán libre iniciativa los miembros del Congreso"; deben detallarse en la ley o en sus reglamentos, 3l¡l Es cierto que el Congreso, en virtud de lo requisito que no aparece cumplido en aquella previsto en el artículo 76, ordinal 23, tiene com norma.

petencia para ''crear los servicios administrati Por esto, estimamos que la l1ey 52 de 1978 ha vos y técnicos de las Cámaras", es decir, para debido ser declarada inconstitucional. estructurar u organizar las dependencias nece sarias para cumplir sus funciones constituciona les, competencia que ejerce a iniciativa propia, Luis Cm·los Sáchica, Carlos Medellín, Osear sin condición ni limitant e alguna ; también es Sala.zar Chaves. evidente que cada Cámara, según prescribe la atribución 6' del articulo 103? :puede "proveer Bo~otá1 D. E. 1 noviembr~ 26 de 1980,