CSJ - SPL2705-1981

lF AC1Uli.f.ll"AJD)JES lEXftAOIRIDTIN.A..RTIAS lP AIRA JLA lRlEJFOJRlWA l?OS'.Il"-SlEC1UNIDAJRTIA IDecllált"asl!! irrueXI!!I!JlllllfiMI2 Jlll®li' seli' ñrruc®ll\ls~n~llllci®ll\lall, ell llñtel!"all ~) i!llell u~ícw® 59 i!llell ID>12cl!"e~o-R12y 9 1!\IUÚil!Illl!!ll"@ 8]. i!lle 1980 121!\1 lla Jlllall"~l!! Uj¡lllll!! Sil! Sllllllili'ay~ CllllY® ~11!:d® I1!S ell SllgWI!!ll\1~12: 9 '"e) JD)e~l!!nmirruali' na rru®ll!Illl!!rrucllatllllli'a i!lle lloo Jlllli'®grall!Illas y de los títulos correspondientes, así como las condiciones en que éstos pueden ser otorgados". Cumplidos los trámites de rigor, la Procura Corte Suprema de Justicia duría General de la Nación ha descorrido el tras Sala Constitucional lado ordenado por la Constitución, solicitando a la Corte ''declare que es exequible la parte del Bogotá, D. E., mayo 27 de 1981. literal e) del artículo 69 del Decreto-ley número Magistrado ponente: doctor Ricar·do Medina Mo 81 de 22 de enero de 1980, materia de la acción yana. de inconstitucionalidad' '. Aprobada según Acta número 54 de mayo 27 II

de 1981.

La norma impugnada REF.: Expediente número 847. Norma acusada: A continuación transcribe la Corte el texto in literal e) del articulo 6'? del Decreto 81 de tegral del literal demandado, lo mismo que el 1980 reorgánico del !efes. Actor: Camilo acápite del artículo correspondiente, subrayán Gutiérrez Jaramillo. dose la fracción materia de la mentada impug I nación.

La acción "Artículo 69 La Junta Directiva del !efes tie ne las siguientes funciones: El ciudadano Camilo Gutiérrez Jaramillo, en " ejercicio de la acción pública consagrada en el ''e) Determinar la nomenclatura de los pro artículo 214 de la Constitución Nacional, pide gramas y de los títulos correspondientes, así co a la Corte Suprema de Justicia que: "como con mo las condiciones en que éstos pueden ser otor secuencia de su inconstitucionalidad se decrete gados". la inexequibilidad'' de una parte del literal e) del artículo 69 del Decreto extraordinario nú III mero 81 de 1980, mediante el cual, el Ejecutivo, en uso de las facultades otorgadas por el Con Las normas ·violadas greso por la Ley 8\1 de 1979, procedió a "reorga Afirma el demandante que : ''La disposición nizar el Instituto Colombiano para el Fomento acusada contraviene el artículo 2 ; 39 inciso 1Q ; de la Educación Superior". 76 ordinal 12 (artículo 14 del Acto legislativo Por su parte, la ciudadana Claudia Uribe Gon número 1 de 1979) ; 118 ordinal 89 de la Consti

zález, expresando que actúa ''en armonía con tución Nacional". lo previsto en los artículos 214 y 215 de la Cons IV titución Política", ha presentado a la Corte un escrito, con el fin de oponerse ''a la petición de El fundamento de la violación inexequibilidad promovida mediante la deman Sobre dos argumentos estructura su discurso da'' anteriormente citada. el demandante, a saber: por un lado, que la comNúmero 2405 GACJBT A . JUD][CXA.I.. 185 petencia para legislar en materia de títulos le parte alguna autorización al Presidente para corresponde exclusivamente al "legislador" y, de que en calidad de legislador transitorio atribuya otra parte, que ia ley por la cual el Congreso funciones en materia de títulos, habilitando a trasladó facultades al Ejecutivo, no incluía, la una entidad diferente al Congreso. Ciertamente de atribuir a ningún organismo funciones en la en el absurdo caso de que el legislador autorizara materia de títulos universitarios ya aludida: al Presidente para que gracias a facultades ex ''habilitando a una entidad diferente al Con traordinarias se desprenda de una prerrogativa greso". otorgada por la Constitución, y no a otro orga nismo, pues lo hubiera señalado con nitidez en Luego de hace-!' algunas referencias histórico constitucionales alrededor de'l artículo 39 de la la Ley 8~ de 1979. No cabe duda de que al auto Carta Fundamental y de citar algunas jurispru rizar en el artículo 3Q de la Ley 8~ para : ' ... dictar sus estatutos orgánicos en los cuales se dencias de la Corte, el demandante sintetiza su

defina su naturaleza jurídica, la composición y pensamiento en la siguiente forma: funciones de sus órganos de dirección ... '. La " ... con ocasión del ejercicio de las faculta Rama Ejecutiva no puede desplazar competen des extraordinarias de la Ley 8~ de 1979 el Pre cias que la Constitución tiene ya previstas como sidente ha desplazado una competencia que en el caso señalado, y que de ser así desvertebra constitucionalmente le corresponde al legislador rían la jerarquía jurídica inherente a un estado a un organismo directivo del Instituto Colombia de derecho". no para el Fomento de la Educación Superior. En efecto, la presencia del artículo 39 en la · V Constitución Nacional, en el inciso que se consi El concepto de la Procnrad~tría dera infringido, no proviene de un capricho alegre del constituyente sino que como en muchas Como ya se expresó, la Procuraduría solicita de las prescripciones contenidas en e'l Título III a la Corte en sn concepto ''declare que es exe de la Carta, y que tocan con la libertad de las quible la parte del literal e) del artículo 6Q del personas, obedece a la necesidad de encargar al Decreto-ley número 81 de 22 de enero de 1980. legislador la reglamentación y determinación del materia de la acción de inconstitucionalic}ad ". · alcance de ciertas garantías como ésta. No obstante lo anterior, encuentra la Procura ''Además, se trata de una función que en el ca duría en primer término que la demanda ''no so de ser ejercida, coloca a los destinatarios de la cobija la proposición jurídica completa y por norma en una situación abstracta e impersonal, tanto se configura ineptitud sustancial'' de la

lo que cierta e ineludiblemente corresponde por misma, lo cual "inhibe una decisión de fondo". principio al legislador, en el sistema institucioComo basamento jurídico del aserto anterior, nal colombiano". · la Procuraduría expresa 'lo siguiente : Y, más adelante agrega: '' . . . aparte de la disposición . . . materia de la acusación ... existen otras normas dentro del ''Al atribuir un decreto extraordinario a la Decreto-ley número 81 de 1980 que versan sobre Junta Directiva del Icfes la posibilidad de deter asunto o materia similar y que no fueron inclui minar la nomenclatura de los títulos y aun las das en la acción pública bajo referencia, verbi condiciones en que ellos pueden ser otorgados se gratia, los artículos 10, 18-b y 18-d, sobre validez contraviene el artícu'lo 39 de la Constitución Na. legal o convalidación de títulos y homologación cional en la medida que el constituyente le ha de materias. Así, pues, la demanda adolece del atribuido en ese punto la competencia al legisla mentado vicio, que inhibe una decisión de fondo. dor, el cual quedó autorizado para 'exigir títulos Si se repara el contexto de estas disposiciones, de idoneidad', pero no para Hevarla a la Junta surge espontánea la conclusión de que se refieren Directiva de un establecimiento público como es a la misma materia, indesatable en su resolución el Icfes, el cual tendría en adelante la vocación jurídica, en grado tal que, resolviendo solamente para reemplazar al legislador, lo cual se traduce

algunos puntos de ésta, otros que tienen igual o en una ostensible incongruencia jurídica. similar significación jurídica dejarían intacta ''De igual manera se puede predicar la incons la institución, y a contrario sensu., que sólo exa titucionalidad de la disposición acusada, en la minando y resolviendo sobre todos podría cubrir medida en que la ley que otorgó las facultades se su integridad, en sentido favorable o adverso extraordinarias para dictar el Decreto extraor a la Carta Constitucional, como es la misión de dinario número 81 de 1980, no contempló en la honorable Corte Suprema de Justicia".

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De igual manera y aludiendo a un importante las facultades extraordinarias· que el Congreso aspecto atinente a la técnica del control de la Nacional le confiere mediante la ley pertinente, Constitución, la. Procuraduría advierte que: el Presidente de la República puede dictar los correspondientes decretos extraordinarios ... ' ''. '' ... cuando se acusa como inconstitucional un decreto-ley, sin que se ataque la ley de faculta VI des, no es correcto invocar como transgredido el artículo 76-12 de la Constitución Política, tal El alegato de la parte impngnante como ocurre en la acción de inexequibilidad bajo referencia. La contrariedad existiría sí frente En el escrito mediante el cual se impugi1a la al canon 118-8 de la Carta". demanda de inconstitucionalidad, se sintetizan A continuación, la Procuraduría se refiere a los argumentos encaminados a desvirtuar los las facultades del Instituto Colombiano para el fundamentos de aquélla, en la siguiente forma:

Fomento de la Educación Superior, a su origen "No se ve de qué manera o forma el precepto en el Fondo Universitario Nacional, según el De legal acusado puede quebrantar el artículo 39 creto 3686 de 1954, a su transformación institu de la Constitución en el inciso 1Q, como lo ar cional actual y a su reorganización por el Decre gumenta el impugnador, quien sin razón valedera to-ley número 3156 de 1968, para concluir que: confunde la exigibilidad de títulos de idoneidad, ''Esta entidad ha tenido entre sus funciones materia del legislador, con los grados o títulos las atinentes a la vigilancia y orientación del que dispensan los establecimientos públicos o funcionamiento, la unificación de programas, la privados de educación y que son objeto de la ins expedición y validación de títulos y diplomas y pección, vigilancia, dirección y control del Es elcontro¡ de tarifas para matrículas de las insti tado y del Gobierno''. tuciones públicas y privadas de enseñanza su " perior o postsecundaria, conforme con las pautas trazadas por el Congreso Nacional a través de ''Determinar los títulos en el sentido obvio y leyes y por el Presidente de la República ... ". natural del término, no es otra cosa que señalar o fijar la denominación académica de los grados En último término la Procuraduría analiza la a los cuales conduce un programa de educación Ley 8~ de 1979, por la cual se le trasladaron al superior, conforme con las reglas consagradas Ejecutivo las facultades atinentes al Sistema en el Capítulo II, Título II de'l Decreto 80 de

de Educación Superior en cuyos artículos: 1980, por el cual se reformó la educación post ''Se encuentran las facultades de que disponía secundaria, función ésta que se enmarca dentro el Presidente de la República para el encuadra de las atribuciones constitucionales del Estado y miento del Icfes a las pautas de la reforma de la del Gobierno, conforme con los artículos 41 y educación post-secundaria según la misma ley. 120-12 de la Constitución Nacional, y que en Si ésta enrumbó por determinados principios fi virtud del artículo 182 del Decreto extraordina losóficos y técnicos el Sistema de Educación Su rio número 80 de 1980, debe ser ejercida por el perior, es natural que el Instituto Colombiano Gobierno Nacional con la colaboración inmediata para el Fomento de la Educación Superior, de del Icfes ". bía adecuarse a estos principios trazados en la Termina la impugnante citando en abono de ley de facultades, o de lo contrario desentonaría su tesis, apartes de la providencia dictada por la de la reforma. Las facultades otorgadas por el Corte Suprema el 14 de diciembre de 1979 "que Congreso al ·Presidente deben ser ciertamente declaró inexequibles los artículos 16, 17, 21, 22 precisas, como lo ordena el artículo 76-12 de la y 23 del Decreto.:ley 970 de 1979' '. Constitución, pero esa precisión no puede llegar hasta el mínimo grado de previsión, hasta todos VII los particularismos necesarios para discriminar al máximo lo pretendido por la ley, pues ésta entonces directamente fijaría las determinacio Consideramones de la Corte

nes específicas del caso y, obviamente sobrarían

A. Competencia de la Sala Constitucional. las facultades al Primer Magistrado 'para con cluir que: puesto que el legislador ordinario La Sala Constitucional de la Corte Suprema puede desplazar sus facultades extraordinaria de Justicia es competente para conocer del pre mente en forma temporal al Presidente de la sente proceso de constitucionalidad, de confor República, consecuencialmente, en desarro'llo de midad con lo dispuesto por el artículo 214-4 de Número .2405 GACETA JUDICIAL 187 la Carta Fundamental, subrogado por el artículo las condiciones en que éstos pueden ser otorga 58 del Acto legislativo número 1 de 1979. dos", quebranta o no la Constitución NacionaL

B. Temporalidad del Decreto acusado. J.;a Corte Suprema, Sala Constitucional, en providencia del 13 de mayo del año próximo pa El Decreto-ley número 81 de 1980, del cual sado de 1980, con ponencia del Magistrado Car es parte la norma acusada, fue expedido el día los Medellín, al estudiar la constitucionalidad 22 del mes de enero del citado año. de la mencionada J.;ey Slil de facultades, precisó diáfanamente el objeto determinado por ella, en Quiere decir esto que, por lo que hace a las la siguiente forma: condiciones de temporalidad, propias de la ley de facultades, la norma censurada se dictó con ''Se consideran sumariamente los linderos del sujeción al plazo determinado por el Congreso objeto determinado por 'la T1ey Slil de 1979, y los límites de su objetivo, así: · en la Ley Slil de 1979.

''a) Definir la naturaleza del Sistema de Edu En efecto, esta última ley, en su artículo 1Q, cación Postsecundaria, tanto pública como pri otorgó facultades extraordinarias al Ejecutivo vada; para 'legislar sobre las materias allí previstas ''por el término de un año''; y la promulgación "b) Diversificar el aprendizaje de carreras de la misma se llevó a cabo el día primero del técnicas de acuerdo con una planificación de las mes de febrero de mil novecientos setenta y nue necesidades profesionales del país; ve, al insertarse en el número 35191 del ''Diario ''e) Establecer requisitos y procedimientos Oficial'' de tal fecha. para la creación y funcionamiento de institucio e. ta proposición jurídica completa. nes públicas y privadas, en concordancia con los planes sectoriales ele desarrollo, y con criterios Encuentra la Corte que la teoría de la propo de democratización y descentralización; sición jurídica ·completa, cuya aceptación lle "d) Reorganizar la Universidad Nacional de varía por supuesto a una decisión inhibitoria, Colombia y las demás universidades e institucio no es aplicable en el presente proceso de consti nes oficiales de nivel postsecundario, con preci tucionalidad. En efecto, si bien el Decreto 81 de sión de sus estatutos y de los contenidos básicos 1980, se ocupa de la materia atinente a los títulos de éstos en materia académica, administrativa y universitarios en diversas disposiciones de'l .mis financiera. A lo anterior, se agrega otro objeto mo, éstas se refieren sin embargo a aspectos

institucionalmente diferente: las nonuas sobre diferentes, del que es materia del reproche de Escalafón Nacional que se deben expedir y lo constitucionalidad en el presente proceso. que ha de hacerse :mie ntra~) e'llo ocurre. Y se Consiguientemente, la Corte dictará sentencia define además, qué se entiende por 'Institucio de mérito, de conformidad con la solicitud sub nes oficiales del Sistema de Educación Postse sidiaria de la Procuraduría General de la Na cundario' ... ". ción. 2Q Ahora bien, se trata por lo tanto de precisar si dentro del marco de las facultades anteriores,

D. Análisis de constitucilonalidad de la norma puede encontrar acomodo algo tan importante y acusada. específico como definir cuál es el órgano que De conformidad con lo anterior, surtida nor dentro de la estructura del Estado tiene facul malmente la tramitación del juicio, y en orden tades para determinar en el futuro cuál es 'la a tomar la decisión correspondiente, la Corte nomenclatura y cuáles las condiciones en que los procede a ello, mediante las siguientes conside títulos universitarios pueden ser otorgados, por raciones. las instituciones ·correspondientes de educación superior.

1Q En primer término es conveniente precisar el alcance de las facultades otorgadas al Ejecu . No solamente en las constituciones, sino que tivo por el Congreso mediante la citada Ley 8~ también en otros sistemas normativos de menor de 1979, a fin de dilucidar en el marco limitado jerarquía, de antiguo se ha tenido como aspecto

por ellas, si la norma impugnada, según la cual fundamental de las mismas, una llamada parte la Junta Directiva del Instituto Colombiano para orgánica que corr~sponde por supuesto nada me el Fomento de la Educación Superior tiene co nos que a 'la creación y concreción de los Órga mo una de sus funciones, determinar la nomen nos a través de los cuales se ejercen lás diversas clatura ''de 'los títulos correspondientes, así como tareas estatales. · ·

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No resulta por lo tanto inusitado señalar que futuro sobre dicha materia ; y es en este sentido, en último análisis y a partir de este ángulo de se insiste, en el cual estima la Corte que la ley yisión, el Estado no es otra cosa que un conjunto de facultades no comprendía autorizaciones al de órganos a través de los cuales se l'levan a tér Presidente en orden a la precisión de tal orga mino las opciones políticas fundamentales y ac nismo. cesorias del mismo. 49 La norma acusada es por lo tanto contraria De consiguiente, encuentra la Corte que, en el a la Constitución Nacional. El hecho de legislar marco estricto que constitucionalmente discipli sin las facultades pertinentes por parte del Eje na el otorgamiento al Ejecutivo por parte del cutivo conlleva un obvio exceso en el ejercicio Congreso de facultades extraordinarias precisa-s del poder, con el quebrantamiento consiguiente y pro tempore, la facultad para darle a su turno del ordinal 89 del artículo 118 de aquélla. atribuciones a un órgano determinado, mayor En este sentido resulta superfluo transcribir mente si ellas son de la importancia de las aquí

la jurisprudencia de la Corte, la cual ha sido tan cuestionadas, tiene que ser cierta e inequívoca. uniforme como reiterada. Asiste razón a la Procuraduría, cuando afir 59 Pero si lo anterior resultara discutible, im ma en su concepto que la precisión prevista en porta añadir que, frente al ejercicio de las facul la Constitución en la materia en examen "no tades provenientes del artículo 76.12 de la Cons puede llegar hasta el máximo grado de previ titución, no so'lamente existen los límites de sión, hasta todos los particularismos necesarios materia y de temporalidad ya citados, sino que para discriminar al máximo lo pretendido por la a ellos deben agregarse los que la propia Consti ley"; pero en este caso, como considera haberlo tución señala al Congreso y al Ejecutivo; y que demostrado la Corte, no se encuentra ésta ante en el presente caso se traducen en la determina un mero particularismo, sino ante una cuestión ción de cuál es la forma prevista en la Carta de especial significado dentro de la estructura Fundamental para legislar en materia de títulos y funcionamiento de los órganos del Estado. de idoneidad profesional. 39 Teniendo en cuenta la ya numerosa serie Y esta forma, al tenor de lo dispuesto por el de demandas que se han presentado contra los artículo 39 de la Constitución, no es otra que la diversos decretos que integran la reforma del ley, ya de manera directa, o indirecta, por medio sistema de educación postsecundaria llevada a de precisas facultades; lo cual excluye consi cabo por el Gobierno; y dada naturalmente la guientemente que tal cosa pueda realizarse mera coherencia que debe existir entre las decisiones mente a través de un establecimiento público,

tomadas en relación con aquéllas, conviene hacer como el Instituto Colombiano para el Fomento las siguientes observaciones: de la Educación Superior en este caso. De consi guiente este artículo de la Constitución Nacional La Corte, mediante providencia del 4 de mar también ha sido transgredido por la norma acu zo del presente año, declaró la exequibilidad de sada. un grupo de artículos del Decreto 80 de 1980, en el juicio número 825 en el que fuera actor Al efecto, la Corte Suprema, al conocer preci William Namen Vargas, sobre la base de que samente en sede de constitucionaUdad, del Decre las disposiciones respectivas no conllevaban por to 970 del 18 de junio de 1970, por medio el Ejecutivo un desbordamiento de las facultades del cual se reglamentaba la obtención de títulos otorgadas por la citada Ley 81¡\ del año anterior. universitarios respecto de los estudios de Dere cho, y el cual fue dictado con base en facultades En tal oportunidad la Corte consideró que las extraordinarias otorgadas al Ejecutivo por el citadas facultades le permitían al Ejecutivo dis Congreso mediante la Ley 16 de 1968, manifestó ciplinar lo relativo al otorgamiento, a 'las condi en Sala Plena, con ponencia del Magistrado Eus ciones para tal otorgamiento y a la nomenclatura torgio Sarria, entre otras cosas las siguientes: de los títulos universitarios, por estimar que el régimen de éstos es materia indisoluble del Sis "La reglamentación y la idoneidad de los tí tema de Educación Superior. hilos miran a las profesiones; los oficios son ob jeto únicamente de inspección; y ambas consti

En el caso en estudio, como se ha visto, no se tuyen una limitación al principio general de la trata ya de 'la nomenclatura y condiciones para libertad. la obtención de los títulos universitarios, sino de la de~erminación del organismo encargado pre La reglamentación de las profesiones consti cisam~nte de ejercer funciones legislativas en el tuye un imperativo de 'la seguridad social y una Número 2405 GACETA JUDICIAL 189 garantía de los derechos humanos. Con este cri ''El Instituto Colombiano para el Fomento de terio se ha legislado en todos los países 'para el la Educación Superior -Icfes-, es un estable ejercicio de algunas profesiones las instituciones cimiento público adscrito al Ministerio de Edu de los Estados civilizados exigen la prueba ele cación Nacional, auxiliar del Gobierno para el idoneidad por medio de títulos universitarios o ejercicio de las funciones que constitucionalmen acadénU:cos (subraya la Corte). Tales son los de te le corresponden con respecto a la educación abogado, médico, cirujano, dentista, farmaccuta superior" (subraya la Corte). y comadrón'. Fuerza concluir de todo lo anterior que la nor T_;a reglamentación se refiere a las profesiones ma demandada es contraria a la Constitución, de título universitario o académico que exigen debiendo por lo tanto la Corte decidir en tal estudios regulares, controlados que culminan con sentido. el respectivo título de idoneidad. VIII Esta doctrina la mantiene en vigor la Corte, y la adiciona así: el artículo 39, inciso 1 Q, com Decisión prende dos competencias 'legislativas; una exigir

títulos de idoneidad, y otra, regular el ejercicio .A mérito de ]o expuesto, la Corte Suprema de de las profesiones. .Justicia -Sala Constitucional-, en ejercicio a de la facultad que le confiere el articulo 214 de a) En cuanto la facultad constitucional de la Constitución Nacional y escuchada la Procu exigir títulos de idoneidad, ésta conlleva la raduría General de la Nación, de definirlos, clasificarlos y señalarles su im portancia y su valor legal. En otras palabras: es Resuelve: la ley la que debe cumplir estas dos actividades, bien directamente, bien indirectamente a través de precisas autorizaciones extraordinarias del Declárase INEXEQUIBLE, por ser inconstitucio nal, el literal e) del artículo 69 del Decreto-ley Congreso a:l Presidente de la República. Ningún número 81 de 1980, en la parte que se subraya, otro acto jurídico emanado del ejercicio del Po cuyo texto es el siguiente : der Público puede realizar esta función que to ca nada menos que con la libertad humana y los ''e) Determinar 'la nomenclatura de los pro derechos que de ella se desprenden'' (diciembre gramas y de los títulos correspondie·ntes, así co 14 de 1970. Gaceta Judicial, tomo XXXVII bis mo las condiciones en q1w éstos pueden ser otornúmero 2338 bis, página 4 77). gados". · 6Q Por último debe tenerse en cuenta que, da Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno da la naturaleza jurídica y la índole de las fun Nacional, insértese en la Ga.ceta Judicial y ar

ciones desarrolladas por el Instituto Colombiano chívese el expediente. para el Fomento de la Educación Superior, tam Jorge V élez García poco resulta ajustado a la Constitución otorgarle Presidente. las facultades contempladas en la norma sub examine. Gregario Becerra, (con juez), jJ-Januel Gaona e Cruz, Ricardo Medina Moyano, H1tmberto Mesa En punto a la precisión de tal naturaleza ju rídica, basta con mencionar lo dispuesto en el González, Serm~o T1tlio Pinzón Durán, Mario La trOrre Rueda, Osear Solazar Chaves. artículo 1 Q del Decreto 81 cuya norma se estudia, el cual al reiterar la fisonomía del mismo dis L1tis F. Serrano A. pone que: Secretario.