CSJ - SPL28-1983

EMERGENCIA ECONOMICA. AVALUOS CATASTRALES. UNIDAD MATERIAL Y OBJETIVA DE LOS ASUNTOS JUZGADOS. llnexequible el Decreto número 233 de 1983.

Corte Suprema de justicia Sala Plena Sentencia número 28.

Referencia: Expediente número 1037 (128-E).

Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 233 de 1983, "Por el cual se modifica y adiciona parcialmente el Decreto número 3745 de 1982".

Magistrados ponentes: doctor Carlos Medellín; doctor, Manuel Gaona Cruz.

Aprobada por Acta número 21 de marzo 17 de 1983. Bogotá, D. E., marzo diecisiete (17) de mil novecientos ochenta y tres (1983). En oportunidad el Gobierno Nacional hizo llegar a la Corte Suprema de Justicia el Decreto Legislativo número 233 de 1983, "Por el cual se modifica y adiciona parcialmente el Decreto número 37 4 5 de 1982", el cual fue expedido en ejercicio de las facultades que otorga el artículo 122 de la Constitución Política. Para dar cumplimiento a los mandatos del Parágrafo de este artículo, y del artículo 214 del mismo estatuto superior, esta Corporación procederá a decidir sobre su constitucio nalidad. El texto del Decreto en revisión es como sigue: ,,DECRETO NUMERO 233 DE 1983 (febrero 4) Por el cual se modifica y adicionan parcialmente el Decreto número 3745 de 1982. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le

confiere el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982,

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DECRETA: Artículo 1• La letra e) del artículo 3• del Decreto número 3745 de 1982 quedará así: e) La variación de la productividad y la situación de los mercados internacio nales.

Artículo 2• El artículo 12 del Decreto número 3745 de 1982, quedará así: Artículo 12. Antes del 30 de junio de cada año, los propietarios o poseedores de inmuebles o de mejoras podrán presentar ante la correspondiente Oficina de Catas tro, la estimación del avalúo catastral. En los municipios donde no hubiere Oficina de Catastro, su presentación se hará ante el Tesorero Municipal. Dicha estimación no podrá ser inferior al avalúo vigente más el reajuste que corresponda al año en el cual se hace la correspondiente estimación y se incorporará al Catastro con fecha 31 de diciembre del año en el cual se haya efectuado. Unicamente para el año de 1983, la estimación prevista en este artículo será incorporada por las Oficinas de Catastro o por las Tesorerías Municipales, según el caso, en la fecha de su presentación. Artículo 3• El artículo 14 del Decreto número 3745 de 1982 quedará así: Artículo 14. En caso de expropiación de inmuebles, el Estado pagará el menor de estos dos valores: el avalúo catastral vigente en la fecha de la sentencia que decrete la expropiación, más un treinta por ciento (30%) o el avalúo comercial determinado

para tal fin por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en la misma fecha. Artículo 4• Antes del 31 de diciembre de 1983, los Concejos Municipales, el Concejo del Distrito Especial de Bogotá y las demás autoridades competentes, desvincularán del avalúo catastral la fijación de las tarifas de los servicios públicos. Artículo 5• Adiciónase el artículo 29 del Decreto número 3745 de 1982 con el siguiente inciso: En todo lo demás, los predios del Distrito Especial de Bogotá se regirán por las disposiciones del Decreto número 3745 de 1982 y las del presente decreto. Artículo 6• Este decreto rige desde la fecha de su promulgación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, a 4 de febrero de 1983,,. A fin de dar cumplimiento a las disposiciones del artículo 214 de la Carta, y del artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, el presente negocio fue fijado en lista en la Secretaría de la Corte por el término de tres días. sin que se hubiera presentado intervención ciudadana. CoNcEPTO DEL PRocuRADOR El Procurador General de la Nación manifiesta que, por tratarse de un decreto que apenas modifica y adiciona algunas normas del número 3745 de 1982 sobre 430 GACETA JUDICIAL Número 2413 catastro, su vista fiscal número 613 del 31 de enero del presente año resulta igualmen te aplicable al caso presente. Resume enseguida el contenido de cada uno de los cinco artículos sustanciales del Decreto número 233, y agrega que "resulta incuestionable

que el Gobierno Nacional al dictar el decreto que se examina, ha procedido dentro de los límites que le señala la Constitución Política, por las razones siguientes: l. Es evidente que dentro del estado de emergencia, puede derogar, modificar o adicionar los decretos legislativos que haya dictado cuando estime que debe hacerlo por razones de conveniencia, o para enmendar un yerro o aclarar alguna disposición; y,

2. Es deber y no simple facultad del gobierno durante el término que señala el Decreto número 3742 mantener su actividad y ejercer las facultades dentro de los precisos límites requeridos para volver a la normalidad económica, como lo ha hecho al modificar y adicionar algunos preceptos que por su concepción o redacción resultarían, según el caso, inconvenientes, oscuros o inaplicables".

Con respecto a la regla que versa sobre expropiaciones, la 3• de este decreto, modificatoria del artículo 14 del Decreto número 3745 de 1982, el Procurador reitera lo expresado en su concepto número 613, y agrega que "para la determinación del monto de dicha indemnización puede el Legislador fijar pautas, orientaciones, criterios, pero no limitar, por manera definitiva el valor máximo que pueda recono cerse, pues sólo en presencia del caso concreto resultan adecuadas las valoraciones para determinar el precio del bien y la magnitud de los perjuicios derivados de su traspaso forzoso al Estado. Por ello estimo que el artículo 3o del decreto en revisión, por medio del cual se modificó el artículo 14 del Decreto número 3745 de 1982, resulta violatorio del inciso 3o del artículo 30 de la Constitución Nacional". Con excepción de dicho artículo 3°, el Jefe del Ministerio Público considera que el

Decreto número 23 3 de 1983 es constitucional. CoNsiDERACIONES DE LA CoRTE Primera. Por ser el examinado un decreto de emergencia económica expedido con fundamento en las atribuciones señaladas en el artículo 122 de la Constitución, y en desarrollo del Decreto número 37 4 2 de 1982 que la declaró, es competente la Corte para conocer sobre su exequibilidad según lo previsto en dicho precepto y en el 214 de la misma. Segunda. No obstante ser dos decretos diferentes en sus características tempora les y de extensión y comprensión, lo cierto es que entre el Decretó número 3745 de 1982 y el233 de 1983, que s~ revisa, existe una relación tan íntima y directa en su materia común, que los dos constituyen una unidad objetiva, toda vez que el segundo apenas determina escasas modificaciones y adiciones del primero en sus cinco artículos sustanciales. La naturaleza, la finalidad, los mecanismos, el asunto material de uno y otro son los mismos, por manera que habiendo sido revisado por la Corte el 3745 de 1982, mediante el Proceso número 1017 (117-E) la decisión allí adoptada ha de ser la misma a la que ahora se tome, ya que no es posible pretender que exista cosa juzgada, por tratarse de dos estatutos diferentes, aunque materialmente la unidad de Número 2413 GACETA JUDICIAL 431 ellos es tal que hace ineludible la reiteración de las consideraciones que dieron fundamento a la primera decisión.

Tercera. Los presupuestos: orden social, orden institucional y orden público.

l. Pártese de la base de que el orden es un fenómeno de predisposición a la

armonía, así ésta nunca se logre de manera total en la realidad, y de que el orden social es un principio de humana convivencia colectiva que atañe más al mundo del deber ser o axiológico que al mundo del ser u ontológico, puesto que aunque siempre se busque nunca se logra de manera completa y permanente. Si la sociedad se mantuviera en perfecta y perenne armonía, sobraría lo jurídico, la normatividad, el derecho, pues éste tiene por razón de ser el imperio coactivo y regulativo del comportamiento humano, que nunca se supone unánime, para adecuarlo a los fines sociaies e individuales prescritos por la sociedad política. De ahí por qué el orden jamás podrá ser un fin en sí mismo, sino que debe ser entendido como un principio de relativa organización hacia fines más trascendentes para el grupo. Y el orden institucional es el reflejo del querer predominante del orden social, es la forma como la sociedad quiere su organización. El orden público no es más que la correlación armoniosa entre el orden social y el orden institucional, y el desorden público es l<i sensible ruptura de esa correlación. En este contexto, el orden jurídico es la expresión de validez y eficacia del orden institucional para lograr los fines del grupo, pero nunca su imperio debe ir contra el propio orden institucional que lo legitima y justifica, pues si desbordara su razón de ser institucional en vez de contribuir al orden lo desquiciaría, contribuiría al desorden. Tal, en síntesis, en lo que atañe al papel de esta Institución, la razón de la función de guarda de las demás, plasmadas en nuestra Constitución Política.

2. Trátase en esta providencia, en sustancia, de determinar si frente a las exigencias de nuestro orden institucional es válida o no la expresión normativa que se juzga, o sea en este caso, el Decreto número 233 de 1983, "por el cual se modifica y adiciona parcialmente el Decreto número 3745 de 1982".

Las más de las veces las anormalidades económicas son fenómenos técnicos que mientras no trasciendan el ámbito social para deteriorar gravemente el sosiego colectivo, no pueden quedar reguladas al amparo del artículo 122 de la Constitución, y además, no obstante las ceñidas excepciones que se señalarán, no justifican permisión al ejecutivo para valerse de dicho precepto con el fin de modificar el régimen general y ordinario de tributación.

Cuarta: Los elementos configurativos del artículo 122.

Son de tres órdenes: los causales, los objetivos y los instrumentales.

l. El elemento causal. Comienza el artículo 122 de la Carta por indicar con precisión las clases de hechos que son susceptibles de producir una emergencia económica, dentro de ciertas circunstancias específicas.

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Se trata, en efecto, de "hechos distintos de los previstos en el artículo 121 ", que además sobrevengan. Ello significa, en primer lugar, que tales hechos no pueden ser de los que afecten el orden público político, que es el bien jurídico protegido por aquella norma, sino otros diferentes lesivos no de aquel orden sino del llamado orden público económico o social del país, o constitutivos de grave calamidad pública. En esa diferencia radica lo nuevo de la institución que se configura en el artículo 122, y

que nació precisamente para separar del121lo que en él hubiere podido existir de diferente naturaleza a ese orden público político, y que venía dando oportunidad para que, con su pretexto, se legislara irregularmente sobre asuntos extraños a esa natura leza, como lo son, por lo general, los de índole económica. Ello significa, entonces, que el Constituyente previó con sabiduría la posibilidad de que existan situaciones anómalas que alteren el orden público político sin que necesariamente afecten el orden económico; y lo contrario, que en determinado momento del acontecer social, sucedan hechos perturbadores del orden económico, o amenazadores de él, o constitutivos de grave calamidad pública, sin que necesariamente produzcan altera ción del orden público político. O que se den las dos situaciones simultáneamente pero de manera diferente en cuanto a sus motivos, ·a sus consecuencias jurídicas y a su tratamiento. Pero, además, los hechos causantes de la emergencia económica deben sobreve nir, lo que significa "venir improvisadamente", y también "acaecer o suceder una cosa, además o después de otra", según lo explica la Academia. Estos han de ser sobrevinientes en cuanto a situaciones ya dadas, en cuanto a los hechos que consti tuyen normalmente el orden económico y que, en muchos casos, lo distinguen y caracterizan, según se verá al tratar lo relacionado con el objeto de la emergencia y los medios que la Constitución permite utilizar a propósito de ella. Por manera que, además de lo anotado, los hechos motivadores de la emergen cia económica no pueden ser de los que suelen ocurrir cotidianamente, de los que

suceden regularmente, de los que se producen de manera ordinaria, de los que se acumulan siendo normales, y menos aún de los que constituyen el acontecer sistemático que llamamos orden, y representan su fenomenología. Sino que tales hechos, para que sean sobrevinientes, como lo exige la Carta, han de tener, al contrario, características de ocurrencia insólita, de suceso irregular, ele acontecer extraordinario, y por esta vía tornan el orden en desorden grave, o generan amenaza de grave desorden, o constituyen calamidad pública con la misma gravedad.

2. El elemento objetivo.

El objeto natural de la institución que configura el artículo.122 del Código Superior es el orden económico o social cuya perturbación o amenaza de tal, se requiere como circunstancia esencial de la emergencia. También lo es la tranquili dad social que se altera por grave calamidad pública. No hay duda en cuanto al sentido con que se usa en el texto constitucional la expresión orden económico, pues se trata del orden propio de un sistema, del orden inherente a una organización, del orden que se produce como resultado del ordena miento, como "colocación de las cosas en el lugar que les corresponde", como buena disposición de ellas entre sí y como regla o modo que se observa para hacerlas, según Número 2413 GACETA JUDICIAL 433 algunas de las acepciones que ofrece la Academia. En cualquiera de ellas se supone la normalidad en el sucederse las cosas dentro de su orden, y no se excluye, sino al contrario, la posibilidad de un orden con imperfecciones, insuficiencias, injusticias, desequilibrios, como las que se dan en el orden económico de los países en vía de

desarrollo, y aun en el de países ya desarrollados, en los tiempos que corren. La existencia de tales defectos no le resta al sistema su carácter de orden, así entendido. Al contrario, ellos pueden constituir en un momento dado, signos, distintivos, características que sirven para identificar un orden y distinguirlo de otros. Idealmente un orden defectuoso puede depender de un sistema anómalo, o pertenecer a él, sin dejar de ser orden. Diríase, pues, que es posible la existencia de una normalidad dentro de la anormalidad, de un orden económico regular dentro de un sistema defectuoso. Tal es, pues, el objeto de la emergencia económica, y por obvia implicación, según requerimiento constitucional, el de la perturbación o de la amenaza de ella, graves ambas, y efectos de hechos económicos, sociales o calamitosos, lo que quiere decir, en resumen, que todo ello debe suceder en circunstancias excepcionales, extraordinarias, fuera de lo común, esto es, fuera del orden y contra él. Todo ello tiene singular importancia para hacer distinción entre hechos ordinarios del orden económico, propios del correspondiente sistema, y hechos ajenos a él en cuanto insólitos y extraordinarios.

3. El elemento in.strume_ntal.

Debidamente comprobados los elementos causales, objetivos y circunstanciales que se acaban de anotar, que es lo que da lugar a la declaración del estado de emergencia, es jurídicamente procedente el empleo de los instrumentos que autoriza la Carta para ser utilizados por el gobierno en función legislativa excepcional. Tales son, concretamente: a) El decreto con fuerza de ley declaratorio de la emergencia económica, con

sus circunstancias temporales (término para el uso de las facultades, y por períodos que sumados no excedan de noventa días en el año), formales (firmas de todos los ministros, concepto previo del Consejo de Estado, motivación pertinente), conse cuenciales (convocatoria al Congreso, si no estuviere reunido); b) Decretos legislativos con el único, "exclusivo" fin de "conjurar la crisis" e "impedir la extensión de sus efectos", y que "solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia" y que no deberán desmejorar "los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores" (artículo 122, incisos 2o y 6°). Clarísima se advierte la intención del Constituyente de 1968, al emplear ciertos términos de significado absoluto e indubitable connotación, para especificar y califi car rigurosamente los instrumentos de excepción con que quiso dotar al ejecutivo para la· corrección adecuada y oportuna de los fenómenos también excepcionales determinantes de la emergencia económica. Tal propósito no ha sido otro que el de , establecer insuperables limitaciones en el uso de aquellos medios y en la proyección de sus alcances. Términos tales como: exclusivamente, aplicado a los decretos que se

G. CONSllT\JCIONAl · PRIMERA PARTE 83 • 2S 434 CACETA JUDICIAL Número 2413 dicten en desarrollo del artículo 122, para que ellos no puedan tener otra finalidad que la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; solamente, aplicado a

la materia de los mismos para explicar que ella no puede referirse sino a los hechos causantes de la emergencia; relación directa, entre éstos y aquélla, lo que excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial; y específica, vale decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de idéntica especie, y por tanto en ningún caso genérica. Normas redactadas con tanta precisión en sus vocablos, con claridad tan a propósito, no dan lugar a que quienes las confronten ensayen interpretaciones de casi imposible ocurrencia. Jurídicamente es preciso entender y destacar que el conjunto de poderes dados por la Carta al ejecutivo para enfrentar los fenómenos causantes de emergencia económica y social, y que se traducen en la utilización de determinados medios legales, no significan que el gobierno pueda devenir en legislador ordinario, sino que tales han de tener el mismo carácter excepcional de su objeto y de las causas de éste, y su misma dimensión en extensión y contenido, hasta el punto de que cualquier exceso sobre éstos, inevitablemente implica el mismo exceso en el uso de la facultad de excepción en que se apoyan. Quinta. Razón histórico-institucional de la emergencia económica. El orden público económico y el orden público político. l. A partir de la expedición del Decreto Legislativo de Estado de Sitio número 2350 de 1944, que regulaba aspectos relativos al régimen laboral y al intervencionis mo del Estado en la economía, con vocación de permanencia, y que fue el que sirvió de inspiración al Congreso para expedir la Ley 6' de 1945, comenzó a formalizarse en

la práctica la tesis ambivalente de que el orden público podía verse alterado no sólo por razones de carácter político sino también de índole económica. Desde entonces se abrió la brecha hacia la práctica perniciosa y desmedida, ajena a la finalidad específica prevista en el artículo 121, de legislar en materia económica por medio de decretos legislativos de estado de sitio, lo cual generó una desviación de la institución en cuanto a sus fines, que esencialmente apuntan al restablecimiento del orden público político o a la atenuación de los efectos del desorden, y en cuanto a su duración, pues las medidas excepcionales sólo rigen mientras se halle perturbado el orden público y no para después de levantarse el estado de sitio. Como quiera que mientras el Congreso no se prestara a aprobar mediante ley los decretos así expedidos no se levantaba el estado de sitio por el gobierno ya que el país no podía quedarse sin legislación económica, se fue gestando paulatinamente hasta volverse crónica la normalización de la anormalidad institu cional engendrada por la distorsión del artículo 121 de la Constitución.

2. Con el propósito de hacer comprender mejor la dimensión del desborda miento del estado de sitio hasta cuando tuvo lugar la reforma constitucional de 1968 y de hacer ver que el alcance que desde ese año se le dio al artículo 122 sobre estado de emergencia fue muy restringido, se destaca que, aparte de los hechos de orden social, doctrinario y político que hubieran podido contribuir a la hipertrofia del estado de sitio, cuya evaluación no atañe a la Corte, desde 1936 se había impuesto una férrea

Número 2413 GACETA JUDICIAL 435 limitación en el artículo 32 de la Carta al intervencionismo del ejecutivo por medio de decretos leyes, la cual en gran medida repercutió en el abuso del artículo 121. Mediante el artículo 11 del Acto Legislativo número 1 de 1936, el Constituyente instituyó el intervencionismo del Estado en el proceso económico (para la época artículo 28 de la Carta), pero desde ese mismo momento advirtió que sólo podría llevarse a cabo "por medio de leyes". Con ocasión de aquella norma se suscitó ardua polémica doctrinaria y jurisprudencia) sobre el alcance de la competencia asignada a la ley para intervenir la economía: unos consideraban que el Estado no podía hacerlo sino por previsión directa, indelegable y exclusiva de la ley como expresión formal del Congreso, y que por tanto le estaba vedada esa atribución al ejecutivo aún por el mecanismo de los decretos-ley originados en normas de facultades extraordinarias, a las que se refiere actualmente el artículo 76-12 de la Carta; otros, por el contrario, sostenían que el Constituyente del 36 había exigido apenas que la competencia interventora tuviera origen en la ley, pero que podía ser ejercida no sólo en forma directa y completa por el Congreso, sino también de manera derivada o indirecta por el ejecutivo por la vía de la investidura legal de facultades extraordinarias a fin de que éste profiriera decretos-ley que las desarrollaran. Se expidió luego el artículo 4• del Acto Legislativo número 1 de 1945 que modificó el 11 del Acto Legislativo número 1 de 1936, por el cual se dispuso que la

intervención podía efectuarse ya no sólo "por medio de ley", sino "por mandato de la ley", o sea, con fundamento u origen en ésta pero sin necesidad de que ella se ocupara íntegramente de su regulación. No obstante el Constituyente de 1945 sentó paradóji camente la siguiente cláusula constitucional en el inciso segundo del mentado artículo, la cual perduró hasta 1968: "Esta función no podrá ejercerse en uso de las facultades del artículo 69, ordinal 12 (hoy 76-12), de la Constitución". Desde 194 5 hasta la reforma constitucional de 1968 quedó en claro que el gobierno no podía intervenir el proceso económico por medio de decretos derivados de leyes de facultades extraordinarias del Congreso, previstas en el artículo 76-12 de la Carta, sino apenas, para ciertos efectos restringidos, mediante decretos especiales o de autorizaciones que expidiera con fundamento en las leyes que lo permitieran según lo prescrito en el artículo 76-11 de la misma. El hecho es que dura~te todo aquel tiempo el Congreso, que era el competente para legislar en materia de intervención económica y social, por lo general no lo hacía, y que el ejecutivo, que buscaba hacerlo, no podía lograrlo sino por medio del mecanismo irregular de los decretos legislativos de estado de sitio amparado en la cada vez más consolidada teoría de la etiología económica y política de la perturbación del orden público.

3. Al entrar en vigencia el Acto Legislativo número 1 de 1968 se logró atenuar el uso desmedido del artículo 121 fortaleciendo su control de constitucionalidad

(artículos 121 y 214 C. N.), restringiéndolo a sus finalidades institucionales origina

rias (artículo 121 ), aboliendo la prohibición de intervenir la economía por medio de 436 GACnA JUDICIAL Número 2413 decretos-ley (artículo 32), otorgándole al ejecutivo mayor injerencia en Ía eiabora ción y aprobación de las leyes mediante el mecanismo de la iniciativa exclusiva para presentar proyectos de ley sobre estructuración administrativa, gasto público, tributa ción, y organización del régimen fiscal, presupuesta) y de planeación (artículo 79); permitiéndole al Presidente de la República intervenir en forma autónoma por vía reglamentaria constitucional en el Banco de Emisión y en el ahorro privado (artículo 120-14), y, finalmente, reservando para casos excepcionales o de emergencia eco nómica y social distintos de los previstos en el artículo 121, la facultad restricta del ejecutivo para expedir decretos con vocación de vigencia permanente en materia económica y social (artículo 122), pero obviamente sin llegar a pensar que esta vía circunstancial se convirtiera en otra desbordante institución similar o mayor a la que precisamente con su creación se buscaba delimitar. La mayoría de nuestra legislación económica expedida después de 1968 ha tenido que pasar desde entonces por el tamiz ordinario de la ley por vía directa o de facultades extraordinarias, teniendo como matriz de su gestación al Congreso como legislador ordinario y no al ejecutivo como legislador excepcional de estado de sitio o de emergencia. De otra parte, desde hace más de una década el ejecutivo no ha vuelto a legislar en asuntos que no correspondan al orden público político por la vía de los

decretos legislativos de estado de sitio. El resultado es entonces positivo para nuestro régimen constitucional. En rigor, por imperio de la historia, conclúyese que lo que con mayor fuerza condujo a la distorsión institucional del artículo 121 antes de 1968, no fue la falta del artículo 122 que sólo se utilizó por primera vez seis años después de su creación, lo cual denota la excepcionalidad de su implantamiento, sino esencialmente la prohibi ción del Constituyente al Congreso de investir al ejecutivo de facultades extraordina rias y a éste de utilizarlas en materia de intervención económica. Fue así como una vez abolida la prohibición, el estado de derecho se encauzó por los derroteros institucionales ordinarios del intervencionismo económico. Sexta. El alcance de las atribuciones del gobierno en estado de emergencia. l. Nuestro sistema capitalista de estirpe institucional democrática, asentado en el caso colombiano sobre inveterados pilares de penuria y de subdesarrollo económi cos, está diseñado con la suficiente consistencia y flexibilidad para resistir como inherentes a su contextura y estructura los fenómenos cíclicos y coyunturales norma les de la inflación, de la devaluación monetaria, del déficit fiscal constante, de la emisión monetaria recurrente, de la crisis en los precios internacionales de los productos de exportación, del desempleo, de la estanflación, entre otros, dentro de mayores o menores grados de intensidad y confluencia, como fenomenología propia del mecanismo, y esta situación se ha vuelto regular y no es por lo tanto "sobrevinien te", de conformidad con su significado precisado atrás, sino propia del sistema, de su

dinámica, de su acaecer, sin que dé lugar entonces a inminente e irreparable agrietamiento del orden social, del orden institucional, del orden público, ni del orden jurídico, y por ende resulta regulable por las vías institucionales y jurídicas democráticas y ordinarias y no por los medios monocráticos y excepcionales de la emergencia.

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No es que la Corte desconozca una realidad, simplemente reconoce que su existencia no es siempre emergente y que apenas clama por una legislación que trate de adecuarse a ella por las vías normales previstas en la Carta. La delicada teoría económica reposa sobre bases científicas conforme a las cuales la previsión anticipada de los fenómenos cíclicos y coyunturales de la econo mía capitalista exige la planeación estatal y no su negligente imprevisión que contribuya a la agudización de fenómenos, "paulatinos" o "acelerados", al decir del Decreto número 3742, como justificación única constitucional y doctrinaria de la competencia de legislación tributaria excepcional expedida al margen de la función del Congreso. Además, dada su naturaleza, la institución de la emergencia económica no es total ni permanente; puede entenderse como el fruto de imprevistas situaciones que alteren profundamente el inestable equilibrio relativo de la economía nacional en un sector determinado, o estar ocasionada por el acelerado y agudo proceso de agrava miento de una crisis estructural, mas no como un mecanismo recurrente y cotidiano que suplante en forma general y progresiva el orden jurídico ordinario.

2. Ciertamente, de conformidad con los artículos 32, 43, 55, 76, ordinales 12 y·

14 y 79 inciso segundo de la Carta, es el Congreso el que debe decidir sobre la legislación económica impositiva, fiscal, presupuesta], de planeación y de gasto público en forma directa o por vía de facultades extraordinarias al Presidente de la República cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen; pero repárase en que el ejecutivo tiene también la competencia, compartida o exclusiva, de impulsión legislativa en esas materias, hasta el extremo de que el Constituyente de 1968 condicionó de tal manera la colaboración funcional al respecto que si el gobierno no presenta proyecto de ley sobre ellas el Congreso no puede por sí solo lograr su completa y oportuna regulación, ni ser, por lo tanto, el responsable de tal omisión. Séptima. El consentimiento deliberativo y representativo del impuesto y del presupuesto y los impuestos extraordinarios y excepcionales. l. De otra parte, sobre el mismo tema, el punto esencial de referencia del nacimiento histórico y doctrinario deLEstado democrático en Occidente, como ya tuvo oportunidad de hacerlo ver esta Corporación en la sentencia de 8 de abril de 1981 sobre "retención cafetera" (Proceso número 83 5), es el del origen deliberativo y parlamentario del tributo o del impuesto, desde cuando el Rey Juan Sin Tierra aceptó otorgar la "Carta Magna" de 1215, en la que se consagró que los representantes de la comunidad tributarían al erario parte d