CSJ - SPL30-1983

AUTORIZACIONES AL GOBIERNO PARA ADICIONAR EL

PRESUPUESTO. TRAMITE DE LAS LEYES EN EL PARLAMENTO.

OMISION DE NORMAS DEL REGLAMENTO EN LAS CAMARAS.

Exequible la Ley 130 de 1959. Corte Suprema de justicia Sala Plena Sentencia número 30.

Referencia: Proceso número 996.

Disposiciones acusadas: Ley 130 de 1959, sobre autorizaciones al gobierno para adicionar el Presupuesto y facultades extraordinarias.

Actor: José Libardo López Montes.

Magistrado Ponente: doctor Manuel Gaona Cruz.

Bogotá, D. E., marzo diecisiete (17) de mil novecientos ochenta y tres (1983). Aprobada por Acta número 21 de 17 de marzo de 1983. El ciudadano José Libardo López Montes en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 214 de la Constitución, demandó ante la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 130 de 1959, por vicios de trámite en su formación.

l. EL TEXTO DE LA LEY ACUSADA «LEY 130 DE 1959

(diciembre 22) Por la cual se autorizan unas operaciones financieras; se autoriza al Gobierno para adicionar el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones; se confzeren facultades extraordinarias al Presidente de la República, y se dictan otras disposiciones.

452 GACETA JUDICIAL Número 2413

EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: Artículo 1 Autorízase al Gobierno para celebrar operaciones de crédito interno o o externo, en moneda nacional, hasta por la suma de 200 millones de pesos, o para emitir bonos nacionales de deuda pública interna que se llamarán 'Bonos de Desarro

llo Económico', hasta por la misma suma, destinada a la financiación de planes de fomento económico y mejoramiento social. Artículo zo El Gobierno deberá destinar el producto de las operaciones que se autorizan por esta Ley, para financiar en moneda nacional lo siguiente: a) Terminación del Ferrocarril del Atlántico; rehabilitación de la red de ferroca rriles nacionales, y pago a los ferrocarriles nacionales de Colombia de la cuota-parte que corresponde a la Nación por los pasos de la carretera en los puentes del ferrocarril sobre ei río Magdalena; b) Pago, durante el aíio de 1960, de la cuota correspondiente, al empréstito concedido para los equipos de la Termoeléctrica de Boyacá adquiridos con cargo a la financiación CIA VE; e) Aporte de la Nación al Instituto de Fomento Eléctrico; d) Aporte de la Nación al Instituto de Fomento Industrial; e) Aporte de la Nación a la Caja de Crédito Agrario; f) Montaje de una nueva fábrica de soda en la Costa Atlántica; ensanche de la planta de Betania, y acondicionamiento de las salinas de Manaure para fillP~ de exportación de sal; g) Aporte de la Nación al Instituto Nacional de Fomento Municipal. Artículo 3" Autorízase al Gobierno para dictar las providencias que fueren necesarias a fin de asegurar la suscripción y colocación de los empréstitos en documentos de deuda pública interna de que trata esta Ley; para garantizar adecuada mente su servicio y amortización e intereses, y para celebrar operaciones de crédito interno o externo con el carácter de avances a corto plazo, renovables, para ser

cubiertos con el producto de las emisiones de los mismos bonos; y para celebrar con el Banco de la República los contratos de fideicomiso necesarios. Artículo 4" Autorízase al Gobierno para pactar las modificaciones que fueren del caso en el servicio de la deuda pública interna de la Nación en cuanto a plazo, intereses y demás condiciones estipuladas en los contratos vigentes, para llevar a cabo transacciones o arreglos respecto al cumplimiento de contratos externos de compra o suministro de mercancías o elementos que, a juicio del Gobierno, no sean indispen sables para el normal desarrollo de la Administración Pública. Artículo 5" Autorízase al Gobierno para que incorpore en los Presupuestos Nacionales los ingresos y las apropiaciones emanadas de las operaciones financieras autorizadas por este estatuto, con el sólo requisito de su aprobación por el Presidente Número 2413 GACETA JUDICIAL 453 de la República, previo concepto favorable del Consejo de Ministros, y la revisión del Consejo de Estado. Artículo 6" De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, invístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 31 de diciembre de 1960, para lo siguiente: Primero. Para revisar y modificar el régimen legal vigente sobre inversiones de las instituciones de crédito, ahorro, de seguros y de capitalización del país, con el objeto de canalizar el ahorro nacional hacia la formación de capital que sea más adecuado para los fines del desarrollo económico del país, por parte del sector privado y del sector público. El Gobierno podrá extender el régimen de inversiones que establezca, a empre sas públicas o institutos descentralizados, así como a las cajas de subsidio e institucio

nes similares que, a su juicio, estén en capacidad de contribuir a la financiación de planes de desarrollo económico. Segundo. Para dictar normas sobre sociedades de inversión, corporaciones financieras, creación de fondos mutuos en las empresas y organización y funciona miento de bolsas de valores y sociedades de capitalización, con miras a regular y desarrollar el mercado de capitales en el país, estimular el ahorro y orientarlo a inversiones útiles para el desarrollo de la economía nacional. Artículo 7" Para la adopción definitiva de los planes de inversión de que trata esta Ley, como para dictar estatutos legales en desarrollo de las facultades del artículo 6", se requiere el concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Planeación. Artículo 8" El Gobierno no podrá colocar en el Banco de la República los 'Bonos de Desarrollo Económico', ni celebrar con esta Institución operaciones de préstamo para el cumplimiento del artículo 1" de esta Ley. Artículo 9" Autorízase al Gobierno Nacional y al Banco de la República para ampliar por medio de contratos de empréstitos, la cuantía de los 'Bonos de Salinas' actualmente emitidos, hasta por la suma de 80 millones de pesos, con el fin de financiar las inversiones previstas en el ordinal f) del artículo 2" de este estatuto. Los contratos de empréstito deberán celebrarse con las mismas modalidades y característi cas de los suscritos en desarrollo principalmente de las autorizaciones contenidas en la Ley 264 de 1938, y los Decretos legislativos números 2214 de 1931, 1387 de 1940, 1512 de 1942, 1529 de 1942 y 407 de 1949.

"Y requerirán lá aprobación del Presidente de la República, previo dictamen favorable del Consejo de Ministros; dela Junta Directiva del Banco de la República, y la revisión del Consej~ de Estado. Artículo 10. El Gobierno podrá también gestionar la formación de una corpora ción mixta, .en la cual la Nación participe como accionista en asocio de. capital privado, para que tome a su cargo la explotación de las plantas productoras de soda cáustica que en la actualidad existen en el país, y de las que eri el futuro se establezcan. Los contratos que con tal objeto se celebren requerirán la aprobación·det Consejo de Ministros y la revisión posterior· del Consejo de Estado y deberán ser 454 GACETA JUDICIAL Número HI3 consultados con el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación. Esta autorización tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre de 1961. Artículo 11. El inciso ¡o del artículo 10 de la Ley J• de 1959, quedará así: 'La Junta dará un tratamiento preferencial a las licencias que soliciten para la importación de maquinaria y equipo que tenga el carácter de no reembolsables, es decir, cuyo valor no haya de pagarse al exterior con certificados de cambio conforme a lo que esta Ley establece y cuando la índole de esos equipos o maquinarias se ajusten a las necesidades del desarrollo económico del país, en los siguientes casos'. Artículo 12. El inciso segundo del artículo 32 de la Ley J• de 1959 quedará así: 'El Gobierno Nacional queda autorizado para adoptar las medidas que sean indispensables a fin de prevenir el contrabando de importación y exportación y

reglamentar el tráfico fronterizo, lo mismo que para señalar las sanciones a que quedarán sujetos los importadores, exportadores, negociantes y transportadores que tuvieren participación directa o indirecta en el tráfico de contrabando'. Artículo 13. Los bancos comerciales podrán celebrar contratos con los Departa mentos, con el fin de consolidar hasta por 1O a ños de plazo las deudas que actualmen te tienen contraídas las entidades departamentales cuya situación fiscal registre un desequilibrio fundamental durante la vigencia de 1959 y anteriores. Esta autoriza ción se hace extensiva así mismo al Distrito Especial de Bogotá, para lo relacionado con la consolidación hasta por 1O años de plazo de las deudas pendientes de la Empresa Distrital de Buses. Parágrafo 1 Los contratos celebrados en desarrollo de este artículo requieren la o aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y del Consejo Nacional de Política Económica y Planeación, con el fin de garantizar la estabilidad monetaria. Parágrafo 2o Las obligaciones a que se refiere este artículo, podrán ser desconta das por el Banco de la República, sin afectar el cupo del Gobierno Nacional, y dentro de los cupos de los bancos comerciales, con los requisitos que señale la Junta Directiva de dicha entidad. Artículo 14. Autorízase al Gobierno Nacional para contratar con casas produc toras de acero especializadas en la materia, la construcción de puentes indispensables para la red de carreteras del país; hasta por valor de U.S. $20.000.000.00, que se arbitrarán mediante la emisión, a favor de los respectivos contratistas, de documentos

de crédito, pagarés o libranzas cuyas condiciones o intereses serán acordados previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Planeación. Parágrafo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público queda facultado para expedir los documentos de crédito indispensables que aseguren la financiación prevista, ciñéndose para tal fin a las estipulaciones de los contratos que celebre el Ministerio de Obras Públicas, los cuales estarán sujetos a la aprobación del Consejo de Ministros y del Presidente de la República, y a la posterior revisión del Consejo de Estado. Así mismo, queda facultado el Gobierno para abrir los créditos presupuesta les a que den lugar las operaciones de financiación correspondientes.

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Artículo 15" Esta Ley regirá desde su sanción. Dada en Bogotá, D. E., a 16 de diciembre de 1959».

11. FuNDAM~:NTos n~: LA DEMANDA En sentir del actor, la Ley acusada es violatoria del artículo 81 de la Constitu ción, "por cuanto su proyecto no fue publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva".

Además, porque "muchos autos de sustanciación y actas carecen de las firmas requeridas para su validez, empezando por la exposición de motivos presentada por el Gobierno cuyo Ministro de Hacienda doctor Hernando Agudelo Villa, no lo firmó, dando así iniciación a la serie de irregularidades procedimentales del proyecto en mención".

III. EL

PROCURAIX>R

l. El Jefe del Ministerio Público considera que la Ley 130 de 1959 no adolece de

vicio de trámite alegado por el demandante, en razón de que cuando dicha norma ción se discutió y aprobó no estaba vigente la disposición constitucional que se invoca como violada, pues ésta entró a regir solo elll de diciembre de 1968, al ser aprobado el Acto Legislativo de dicho año, y el requisito de publicación oficial del proyecto por el Congreso, antes de darle curso en la Comisión respectiva, no se exigía para cuando se aprobó la Ley. La vista fiscal se apoya en el fallo del11 de septiembre de 1969, mediante el cual la Corte acogió el criterio de la Procuraduría, en el sentido de que las disposiciones constitucionales que modifican el procedimiento de formación de las leyes no tienen vigencia retroactiva que les permita enervar la legislación expedida conforme a la regulación constitucional anterior. Advierte el Procurador que la inconstitucionalidad sobreviniente no opera sino en cuanto a "contenidos normativos".

2. Hace ver que el proyecto de Ley ahora acusada fue presentado por el gobierno en la sesión del 24 de noviembre en la honorable Cámara de Representantes, la cual lo discutió y aprobó en las sesiones del 2 y 11 de diciembre del mismo año, que el Senado lo hizo en las dell5 y 16 del mismo, y que sólo fue publicado en Anales del Congreso del 18 de diciembre de 1959, por lo cu,al, a su juicio, se desconoció lo previsto en el artículo 9" de la Ley 7• de 1945, que es,Ley orgánica del reglamento del Congreso, cuyo inciso segundo dispone que "los proyectos y sus exposiciones de

motivos serán publicados en los Anales al día siguiente de su presentación ... ". Pero sostiene que el retardo aludido en la publicación del proyecto en los Anales no vicia de inconstitucionalidad la mentada Ley puesto que mediante sentencia de la Corte, de agosto 14 de 1979, posteriormente citada por ella en la de noviembre 3 de 1981, se expresó: 456 GACETA JUDICIAL Número 2413 "De consiguiente, cuando la violación en el trámite del proyecto de ley incide en disposiciones del reglamento que no son de aquellas a las cuales la Constitución hace la remisión expresa de que se trata, no hay infracción constitucional". Por lo cual, aunque en el proceso de formación de la Ley acusada se desconoció la exigencia del inciso 2° del artículo 9o de la Ley 7• de 1945, no hay vicio de inconstitucionalidad porque la disposición reglamentaria violada no es de "aquélla a las cuales la Constitución hace la remisión expresa".

3. El Procurador concluye con la solicitud de declaratoria de exequibilidad de la ley acusada, en el sentido de que "los efectos propios del fenómeno de la cosa juzgada deben contraerse a los cargos de inconstitucionalidad que en el fallo efectivamente, realmente se examinen, bien que hayan sido propuestos por el actor, bien que hayan sido planteados por la Procuraduría o bien que procedan de la misma Corte".

IV.

CoNSIDERACIONES DE: LA CoRTE:

l. Por ser una ley la demandada, es competente la Corte para decidir sobre su exequibilidad.

2. Es axiomático que el Acto Legislativo número 1 de 1968 no podía estar

rigiendo el trámite constitucional de formación y expedición de la Ley 130 de 1959. Dicha Ley se hallaba sometida cronológicamente a la disposición constitucional para entonces vigente al efecto, que era el artículo 11 del Acto Legislativo número 1 de 1945, y que expresaba: "Artículo 11. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: "lo Haber sido aprobado en cada Cámara, en primer debate, por mayoría absoluta de votos. "2o Haber sido aprobado en cada Cámara, en segundo debate, por mayoría absoluta de votos. "3o Haber obtenido la sanción del gobierno. "Para la expedición de las leyes que modifiquen, reformen o deroguen las mencionadas en los numerales 2, 3, 4 y 5 del artículo 69, se requiere la mayoría absoluta de votos de los miembros que forman )a Comisión Permanente y, así mismo, la mayoría absoluta de votos de los miembros que componen cada Cámara. "La adopción de todo proyecto y su aprobación en primer debate en el seno de las Comisiones Permanentes, deberán verificarse en días distintos. "Un proyecto de ley que hubiere sido. negado en primer debate podrá ser considerado por la Cámara a solicitud de su autor, de un miembro de la Comisión.o del Gobierno. Si la decisión de la Comisión fuere improbada por mayoría absoluta de votos de la Cámara correspondiente, el proyecto pasará a otra Comisión permanente para que lo apruebe en primer debate e informe sobre él piua segundo" . .E .ste pr~cepto fue incorporado a la Codificación constitucional de 1945 como el

artículo 81 de ella (no obstante que en el Acto Legislativo número 1 de 1945 estaba Número 2413 GACETA JUDICIAL 457 previsto como artículo 74) y rigió hasta el 16 de diciembre de 1968. El 17 de diciembre de este año se promulgó el Acto Legislativo número l del mismo, en el Diario Oficial número 32673, y entró a regir en lugar de aquél el artículo 15 del nuevo Acto, que aún está vigente, y que dispone: "Artículo 15. El artículo 81 de la Constitución Nacional quedará así: "Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: "lo Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la Comisión respectiva. "2o Haber sido apwbado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, salvo lo dispuesto en el artículo 80. "3o Haber sido aprobado, en cada Cámara, en segundo debate. "4o Haber obtenido la sanción del Gobierno. "El primero y segundo debates de cualquier proyecto deberán verificarse en días distintos, salvo las excepciones que previamente haya señalado el reglamento. "Los proyectos de ley que no hayan sido acumulados en la'forma que ordene el reglamento, no podrán discutirse ni votarse conjunta o simultáneamente. "Un proyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate podrá ser considerado por la respectiva Cámara a solicitud de su autor, de un miembro de la Comisión o del Gobierno. Si la decisión de la Comisión fuere improbada por mayoría absoluta de votos de la Cámara correspondiente, el proyecto pasará a otra Comisión Permanente para que decida sobre él en primer debate".

Como se observa a las claras, la exigencia constitucional al Congreso de publicar oficialmente el proyecto antes de darle curso en la respectiva Comisión, sólo comen zó a imperar desde ell7 de dicieTJlbre de 1968. Resulta entonces imposible conminar al legislador a que con anterioridad a dicha fecha diera cumplimiento a un requisito constitucional de trámite legislativo inexistente para la época en que la Ley acusada se formó y expidió. La Corte reitera lo expresado sobre ·el mismo aspecto mediante sentencia de 12 de febrero de 1981 (Proceso número 846-90), con ponencia de quien sustancia ésta, en la cual se dijo: "Ciertamente, la Constitución Política, desde el momento en que entre a regir nueva revisión suya, a no ser que para ello disponga específicamente otra cosa, tiene efecto retrospectivo, esto es, cubre con sus 1mevos mandatos toda la normatividad legal anterior y la modifica hasta condicionar la validez y vigencia de aquellos preceptos de jerarquía inferior que la contradigan. No es éste siquiera un fenómeno de retroactividad jurídica frente a un hecho, sino de imperio intemporal de la norma jurídica suprema sobre las demás. "No obstante, por-~entido común, hay que entender que la intemporalidad de la Carta no comporta. la facultad de negar la validez formal de una ley expedida en cumplimiento y bajo la égida de normas constitucionales anteriores. El legislador no 458 GACETA JUDICIAL Númer'o 2413 puede ser exigido de adivinarle al Constituyente sus futuras reformas sobre el modo de

hacer la ley, no solo por el absurdo que implica la exigencia de una ultractividad ontológica y cronológica de los actos jurídicos, que significaría que por cumplir lo futuro se violaría lo vigente, sino porque la inseguridad jurídica sería imposible de evitar, pues se derrumbaría el actual armazón legislativo nacional. .. "Indeclinablemente, en lo jurídico, el procedimiento exigido para darle validez a un acto es una mecánica ritual que solo rige y se formaliza para el tiempo en que se expida, y jamás norma nueva alguna, así sea constitucional, puede lógicamente retrotraerse para invalidar la forma como se gestó y expidió el acto. Cosa distinta es que, por razones sobrevinientes, pero referidas únicamente al contenido, un acto jurídico pueda ser declarado inexequible". No prospera entonces el cargo de inconstitucionalidad formulado contra la Ley por el demandante.

3. El Procurador hace mención de violación por parte del Congreso al tramitar la Ley cuestionada, del inciso 2o del artículo 9" de la Ley 7' de 1945 (Reglamento del Congreso), conforme al cual "los proyectos y sus exposiciones de motivos serán publicados en los Anales al día siguiente de su presentación ... ", con fundamento en que el gobierno presentó el proyecto el24 de noviembre y el Congreso sólo lo publicó en los Anales del 18 de diciembre de 1959, después de haber sido aprobado en primero y segundo debates en ambas cámaras.

Pero el mismo funcionario tilda de irrelevante frente a la Carta la violación al reglamento, apoyándose en el fallo de la Corte de agosto l4 de 1979, según el cual,

"cuando la violación en el trámite del proyecto de ley incide en disposiciones del reglamento que no son de aquellas a las cuales la Constitución hace la remisión expresa de que se trata, no hay infracción inconstitucional". Así lo reitera aquí la Corte, sólo porque habiendo sido examinada la inocuidad del punto en la vista fiscal, se torna aconsejable su obvia alusión. Además, de acuerdo con lo decidido por esta Corporación en sentencia de 27 de mayo de 1982 (Proceso número 913), como la demanda contra la Ley 130 de 1959 únicamente se limita a señalar el presunto vicio procedimental que ya se examinó, este fallo de la Corte sólo se contrae al cargo formulado por el actor, que constituye el petitum de su libelo, y en cuanto a él tendrá fuerza de cosa juzgada.

V. DECISIÓN: A mérito de lo expresado, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Constitucional, oído el Procurador General de la Nación, en ejercicio de su atribución conferida en el artículo 214 de la Carta, RESUELVE: Declarar exequible la Ley 130 de 1959, "por la cual se autorizan unas operacio nes financieras; se autoriza al Gobierno para adicionar el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones; se confieren facultades extraordinarias al Presidente de la RepúbliNúmero 2413 CACETA jUDICIAL 459 ca, y se dictan otras disposiciones", en cuanto no infringe el requisito 1" del artículo 81 de la Constitución.

Cópiese, publíquese, infórmese al Congeso y al Gobierno, insértese en la

Gaceta Judicial y archívese el expediente. José E. Gnecco Correa, Presidente; Manuel Gaona Cruz, Luis Enrique Aldana Rozo, Jerónimo Argáez Castello, Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza A., José María Esguerra Samper, Dante L. Fiorillo Porras, Germán Giralda Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz (con salvamento de voto); Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina M oyano, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica (con salvamento de voto); Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía, Fanny González Franco, Darío Velásquez Gaviria. Rafael Reyes Negrelli Secretario SALVAM~:NTO D~~ VOTO Ha sido nuestro criterio, expuesto en oportunidades anteriores (asuntos constitu cionales números 914 y 963), que cuando se impugna un acto con fuerza de ley por algún vicio en su formación, es deber de la Corte examinar de manera completa y oficiosa todo el trámite cumplido para expedir aquel acto, de modo semejante o como le ordena proceder el artículo 29 del Decreto número 4 3 2 de 1969 cuando se ataca la validez intrínseca de un precepto por ser contrario a la Constitución. Así debe acontecer para que exista plena seguridad jurídica sobre la validez formal del acto materia del ataque, lo cual es indispensable para gobernantes y

gobernados, sin que el asunto permanezca en tela de juicio y en espera de que la imaginación de los ciudadanos halle nuevos defectos en la expedición de aquel acto y proponga sucesivas demandas ante la Corte, hasta que la especie humana desaparez ca por completo. Los fallos que decidan sobre la exequibilidad formal o material deben tener pues, en cualquier evento, el carácter de definitivos que les impone el artículo 214 de la Carta Política, con la inmutabilidad propia de la cosa juzgada y el efecto erga omnes que jurídicamente les corresponde. Como la decisión recaída en este asunto adopta una tesis distinta, dejamos así expresados los motivos de nuestro disentimiento absoluto. Fecha ut supra. Juan Hernández Sáenz, Luis Carlos Sáchica.