CSJ - SPL3003-1966

No. 2280 GACETA JUDICIAL 29

LA POTESTAD OlE CREAR CON1I"RirllJUCHO~lES ES POTlES1I"ATIV A DEL CONGRESO, lEN JEL ORDEN NACllONAl., Y NO lPUlEDlE SJER A1I"JRllBUllDA A lOS ESTABlECHMnENTOS JPUIBUCOS legitimidad, frente a las normaciÓnes de la Carta, de los institutos descentralizados:-lEl de contribúciones es con cepto·genérico que comprende las tasas o derechos. la facultad de establecerlas pertenece exclusivamente al Congreso. las instituciones descentralizadas sólo pueden regular las tasas ya previstas en la ley y señalar los precios o tarifas de los respectivos servicios. · lEl artículo 43 de la Carta consagra el princi Bogotá, treinta (30) de marzo de mil nove pio demoliberal de que la potestad de crear tri cientos sesenta y seis. butos corresponde ejercell"la al pueblo al través (Magistrado ponente: Dr Carlos Peláez . del órgano que de modo mas genuino le sfurve de Trujillo) expresión, con la única salved:id de lo que en caso excepcional exija un estado o situación de . El abogado Bernardo J. Caycedo, ciudada emergencia. Esta sumisión a la competencña pri no colombiano, vecino de Bogotá, en ejerci vativa de la representación popular en materia . cio de la acción pública que consagra el ar impositiva es uno de los grandes principios sobre tículo 214 de la Constitución, solicita a la Cor te que por el trámite establecido en la ley 96 que descansa el sistema de gobierno representa

de 1936 se declare inexequible por inconsti tivO", por lo que la atribución de legislar sobre tucional la Ley 154 de 24 de diciembre de esta materia -como la potestad legislativa en ge 1959 en su conjunto (artículos 1Q a 10Q), y en neralno puede ser confiada a organismo o ins particular su artículo 3Q La ley acusada es titución distintos del Congreso sino en los casos del siguiente tenor: expresamente previstos en la Constitución y con "Artículo 10 - Con el objeto principal de las restricciones qu~ ella prescribe. Hallándose, organizar y adrniaistrar los terminales y así las tasas o ·derechos y las contribuciones es puertos nacionales, créase la persona jurídica peciales comprendidas en el concepto genérico denominada «Puertos de Colombia», como de contribuciones, su establecimiento correspon entidad autónoma, con patrimonio y organización propios. · de exclusivamente al congreso, ya que no existe disposición constitucional alguna que lo aulltori "Artículo 29 - El patrimonio de la Empre ce para atribuir a otra autoridad la potestad co sa «Puertos de Colombia» estará integrado rrespondiente, sob.re todo tratándose de entidad . por todos los bienes, derechos, instalaciones, servicios y capital de trabajo de los puertos administrativa autónoma respecto de la cual ni y terminales marítimos de Barranquilla, Bue aún lo dispuesto"en el ordinall2 del artículo 76 naventura, Cartagena, San Andrés, Santa de la Carta pudiera invocarse por ser persona dis Marta, Tumaco y de los demás puertos ma tinta del Presidente de la República. rítimos y fluviales que en el futuro sean in

corporados por el Gobierno a la empresa. "' Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. "Parágrafo. El Gobierno procederá a hacer 30 GACETA JUDICIAL No. 22so el traspaso en legal forma a la nueva empre cretario Ejecutivo para un período de dos sa de todos los bienes, derechos y servicios (2} años, que puede ser reelegido y que ten de que trata este artículo. drá voz pero no voto en lá misma Junta Di rectiva. Este Secretario .será eiecutor de las "Artículo 30 - La empresa recaudará los normas estatutarias y de las quP imparta la derechos establecidos por el decreto número Directiva. 407 de 1958, y los que la misma empresa es tablezca en el futuro, previa aprobación del "Artículo 60 - La administración de cada Gobierno Nacional. También recaudará los puerto· estará a cargo de una Junta Admi derechos de bodegaje de que trata la ley 79 nistradora local y de un Gerente. de 1931 con excepción de los causados por "El Gerente será nombrado, para un pe presentación tardía de los manifiestos de aduana. ríodo de dos (2) años, por l~ Junta Central, de una lista políticamente paritaria integra- "La Contraloría dictará normas de conta da por cuatro nombres que pasará la Junta bilidad tendientes a que la empresa pueda local. disponer en todo momento de sumas iguales a los recaudos, sin quebranto de la unidad "La Junta Administradora local tendrá un presupuesta!. Para tal efecto en el Presu período de dos (2) años, y estará constituída

puesto de Gastos se incluirá una apropiación por cuatro (4) miembros principales con sus global para firúmciación de la Empresa respectivos suplentes personales, designados «Puertos de Colombia», igual al. cálculo de así: ingresos de la empresa que figure en el Pre "Uno por el Gobernador del Departamen supuesto de Rentas. to respectivo. "Parágrafo 1 Q .;. La Comisión Constitucio "Uno por los trabajadores portuarios, cuya nal de la Cámara <ie Representantes devol elección reglamentará el Gobierno; y dos por verá el proyecto de Presupuesto formulado la Junta Central en la forma siguiente: por el Gobierno, cuando no figuren compen "a) Uno escogido de cuatro nombres polí sadas las partidas de que trata este artículo. ticamente paritarios presentados por la Cá-: "Parágrafo 29 - Adiciónase la ley orgánica mara de Comercio local, o en su defecto, por del presupuesto en el sentido de que no po la lista que pase la Cámara de Comercio de drá hacerse declaración de disponibilidad so la capital del respectivo Departamento, y bre el total o parte de las apropiaciones des "b) Uno escogido de cuatro nombres polí tinadas para el funcionamiento de la empre ticamente paritarios presentados conjunta sa «Puertos de Colombia». mente por los Gerentes de los Bancos loca "Parágrafo 39 - Modifícase la ley orgánica les que funcionan en cada puerto. del presupuesto en el sentido de que el mayor producto de los ingresos de los termina- "Parágrafo. La escogencia de las listas a les marítimos y fluviales será reservado por que se refieren los ordinales a) y b) de este

el Contralor General, y solamente puede ser artículo la efectuará la Junta Central des certificado como disponibilidad para adicio- .pués de que hayan sido designados el repre nar la apropiación de la empresa «Puertos de sentante del Gobernador y el representante Colombia». de los trabajadores portuarios, a fin de que , , la Junta local quede integrada en definitiva "Articulo 40 -La empresa tendra como do- . en forma paritaria. micilio principal la ciudad de Bogotá, y do- • , · . micilios especiales en cada uno de los puer- "ArtiC,ulo 70El control f~scal del~ empretos donde desarrolle sus actividades. sa estara a cargo de un Auditor especial nom brado por la Contraloría General de la Repú ·"Artículo 50 - La Dirección de la empresa blica, y cuyas funciones se se!i.alarán por di «Puertos de Colombia» estará ejercida por cha entidad teniendo en consideración el ca una Junta Directiva, políticamente parita rácter autónomo de la empresa «Puertos de ria, compuesta por cuatro ( 4) miembros, así: Colombia». El Ministro de Hacienda, el Ministro de "Artículo 89 - Sobre las bases generales Obras Públicas y dos miembros designados consignadas en la presente ley, y habida con por el Presidente de la República. sideración de que la empresa «Puertos de "Parágrafo. - La Junta designará un SeColombia» tendrá la responsabilidad total del No. 2280 GACETA JUDICIAL 31 manejo de la carga dentro de las zonas por para adicionar indefinidamente la apropia

tuarias, la Junta Directiva dictará los esta ción destinada a la Empresa". Ataca así, nq tutos de la entidad, los cuales requieren para solo la creación de la Empresa Puertos de Co su validez de la aprobación del Gobierno Na lombia, sino en general la organización por cional.. vía legislativa de Institutos Descentralizados o Establecimientos Públicos. "Artículo 9Q - Mientras se instala y orga niza la empresa, y se unifican las apropiacio Además de la acusación general qontra la nes presupuestales, los gastos de administra ley, la demanda expresa que lo dispuesto en ción, explotación y conservación de los ter el artículo 3Q viola· los artículos 76, nume minales marítimos y fluviales se atenderán rales 13 y 15, y 206 y 210 de la Constitución, con cargo a las partidas asignadas a los mis en cuanto autoriza a la Empresa Puertos de mos. Colombia para establecer contribuciones con aprobación del Gobierno.· "Artículo 10Q - Esta ley regirá desde su promulgación". Respecto del concepto general de violación enunciado en primer término, considera la La demanda señala como infringidos los Corte: ordinales 10, 12, 13 y 15 del artículo 76 de la Carta y los artículos 132, 206 y 210 del mis La doctrina administrativa reconoce dos mo estatuto. procedimientos para la satisfacción de necesi dades comunes, o más propiamente, para la El argumento cardinal que se aduce para prestación de los servicios públicos: el proce demostrar la inconstitucionalidad de la ley dimiento de derecho privado y el de derecho que precede es que la creación legal de "em

público. presas autónomas, con patrimonio y organi zación propios, para desempeñar funciones Hay lugar al primero cuando el servicio se que antes correspondían a los ministerios presta por iniciativa particular y medios pri o departamentos administrativos, es ajeno vados. Puesto que "servicio público es toda completamente al principio constitucional so actividad encaminada a satisfacer una nece bre regulación del servicio público". Entien sidad de carácter general, en forma continua de el demandante que como el artículo 76 de y obligatoria, según las ordenaciones del de la Carta atribuye al Congreso la facultad de recho público, bien sea que su prestación esté regular el servicio público~ solo puede hacer a cargo del Estado directamente, o de con lo a tenor de lo prescrito en el ordinal 10 de cesionarios o administradores delegados, o a dicha norma, es decir, "detei"RllÚrulndo los cargo de simples pers~mas privadas", según puntos de que tratan los artículos 182 y 132", definición de Sarria que tiene acogida la Cor por lo cual toda la actividad de lia adminis te (G. J. LXVI, 552), cuando el Estado está tración pública debe distribuirse entre los en imposibilidad para prestarlo "tiene que ministerios y los departamentos administra permitir que la iniciativa privada contribu tivos, sin que constitucionalmente sea dable ya a crearlo, acrecentarlo y mejorarlo. En la existencia de instituciones inde¡p:mdientes tonces el Estado se reserva su vigilancia y no previstas en la Carta. Dice, además, que control por medio de leyes". (G. J. LVII, 12).

"se crea una especie de subpresu¡¡Duesro equi Opera el segundo cuando el servicio se librado pero desligado del presupUJtesto gene presta por voluntad del Estado y es acciona ral de la Nación, hasta el punto de qVle según do por él, en cuyo caso consiste en el ejer el parágrafo 3Q del mismo artículo (el 30) cicio de la función por el Estado mismo, di "el mayor producto de los ingresos Ole texmi rectamente, o por me4io de organismos crea nales mantimos y fluviales será E'eservado dos por él con ese fin y que actúan por im por el Contralor General, y solamermte puede pulso suyo. Se observa, así pues, dos modali ser certificado como disponibilioiadl Jlllara adi dades _en e5e procedimiento: el directo y el cionar la apropiación de la Empresa cle Puer indirecto o del Establecimiento PúbLico. tos de Colombia", por lo que xno Jllluede de cirse "que no se quebranta la tm.idladl presu "Se configura la primera· cuando el servi puesta!", puesto que "no ya los mgresos or cio se presta por organismos inmediatos o di «llin&rios ·sino los aumentos o excedentes de rectos de la Administración y a costa del Te ingresos de la Empresa no entrmn m ílondos soro Público (la administración de justicia, el comunes de la N ación, sino que úumicmmmte servicio de policía, el de higiene, etc.); la se pueden ser certificados como olis¡p:omll>ilidad gunda, cuando la satisfacción de la necesidad .,_

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general se entrega a una entidad de origen tenida el punto relativo a la naturaleza y le estatal, pero que cumple su función con au gitimidad, frente a las normaciones de la Car tonomía y medios económicos propios. Este ta, de las instituciones o Establecimientos P:í último sistema se adopta generalmente cuan~ blicos descentralizados, y visto en el precep do se trata de desarrollar funciones especiali to que atribuye al órgano legislativo la re zadas, de modo que viene a ser un procedi gulación, por medio de le-yes, del servicio pú miento técnico para la prestación de los ser blico (Cont. art. 76, ord. 10), la facultad vicios, a diferencia del directo que por lo co para llevarla a efecto mediante Estableci mún no toma en cuenta esa exigencia. mientos Públicos o descentralizadlos, por lo "La entidad que sirve de medio para la cual su creación y funcionamiento no solo no prestación del servicio o el desarrollo del co contravienen . ningún precepto fundamenta.) metido social del Estado ha de ser, consi sino que surten precisamente del a que s® guientemente, una persona jurídica indepen acaba de aludir; pero es que, más aún, el ax" diente frente a la Administración, pero de tículo 64 de la Carta -al que también se re origen estatal; poseer un patrimonio propio, fiere la sentencia citadacontiene una no aportado por el Estado o por éste y los parti por virtual más clara permisión para el fun culares, para el cumplimiento de su fm so cionamiento de tales institutos, c1.llando dis cial; y perseguir la satisfacción de necesida pone que "nadie podrá recibir más de una

des públicas cuya atención sea de incumben asignación que provenga del Teso~ro Público cia del Estado. Son estas las notas que singu o de empresas o instituciones •en que tenga larizan el procedimiento indirecto, que obra parte principal el Estado", pues q¡ue en estas mediante la desmembración de la unidad ad instituciones o empresas claramente se des ministrativa paraformar organismos descen cubre a los Establecimientos Públicos: el pre tralizados con ánimo de tecnificar los servi cepto, en efecto, distingue en fonna muy e::i!: cios; y como toda descentralización supone, plícita el "Tesoro Público", al través del cual jurídicamente y con criterio de conveniencia, se atiende en lo económico y fiscal a la pres una personalidad independiente, la descen tación de los servicios por px-oceilimiento di tralización de los servicios públicos se mani recto, de otras "empresas o instituciones en fiesta mediante la constitución de organismos que tenga parte principal el Estado", las que autónomos y dotados de un patrimonio que se identifican, obviamente, con les oxganis administran libremente. Aunque en realidad mos autónomos o desgarrados de la organi no son sino órganos del Estado que, por tan zación general cuyo cometido es prestar los to, _se rigen por principios de derecho públi servicios de manera indirecta, ya que la par co" (S. N. G., sentencia de treinta de noviem te principaL que al Estado corresponde en bre de mil novecientos sesenta y cuatro, dic esas empresas o instituciones no es otra que tada en el ordinario de Teófilo Peña J imé la-que proviene de ser ellas simples desmem

nez contra la Nación, no publicada aún en la braciones de la administración pública y los Gaceta Judicial). Como lo observa algún ex bienes y rentas (tomados del 'I'esoro Público positor, "estos establecimientos son órganos pero en adelante separados de él) con que el desgarrados del cuerpo social gracias a la au Estado proveé a la financiación de entidades tonomía creciente conferida a los agentes que a las que además dota de autonomía para el los cuidan. Son como piezas antes indisolu manejo de dichos bienes y :rentas; y la prohi blemente ligadas al poder central y a las cua bición de recibir más de una asignación que les concede libertad de movimiento la socie de ellas provenga está mostlrandlo que la nor dad moderna. Pero provienen siempre de una ma se refiere a organismos estatales articula descentralización, de un movimiento centrí dos a la administraCión generaLl, aunque dis fugo". tintos de los que económicam~mte dependen del Tesoro Público. En esta folLm&, y en vein ticuatro palabras, la Constitución x-econoce Viniendo ahora al caso concreto de la acu implícitamente a los Estáblecimientos Públio sación a la Ley 154, cabe hacer notar que la cos como medio adecuado para la prestación Corte en vano·~ rallos, especialmente en el indirecta de servicios que competen al Esta proferido en Sala Plena el once de diciembre do, por lo que carece de fundamento atendi d~ mil novecientos sesenta y tres para deci ble la acusación formulada contra la Ley 154 dir la acción de inexequibilidad c~e la Ley en su conjunto. 135 de 1961 (sobre Instituto Colombiano de

Reforma Agraria), ha estudiado en forma deRespecto del concepto de violación cumNo. 2280 GACETA J"UDICIAL 33 plida al través del artículo 3Q de la ley, Ia miso· entre éste y los contribuyentes para la Corte considera: realización de una obra o la ejecución de un acto, obedecen a motivos de interés público, Cita la demanda como infringidas las re y se obtienen en forma compulsiva mediante glas de los artículos 76, ordinales 13 y 15, la autoridad inherente al Estado; son, en po y 206 y 210 de la Constitución. El citado ordi cas palabras, como los impuestos, rentas pro nal 13 y el artículo 210 atribuyen al Congre pias de la llamada economía pública, por so el establecimiento de las rentas nacionales, oposición a los ingresos de economía privada y el 206 dispone que "en tiempo de paz no se que el fisco deriva del aprovechamiento de podrá establecer contribución o impuesto que bienes o empresas con un fin inmediato de no figure en el presupuesto de rentas". · utilidad comercial. De ahí que los conceptos Son rentas, desde el punto de vista fiscal, específicos de contribuciones especiales y de los impuestos, contribuciones y regalías y los tasas queden comprendidos en el genérico de productos de la explotación de bienes y em contribuciones, y que éstas, como retribución presas y de la prestación de servicios, de que son de una actuación administrativa es~ biendo entenderse por presupuesto de rentas 4;ablecida en beneficio común o compensa el cómputo bruto que hace el Congreso de los ción por la fundación de instituciones o la

ingresos probables al erario durante deter realización de obras de interés general, di minado período fiscal. Conforme a aquellas fieren esencialmente, por razón de las mis disposiciones, el establecimiento de tales ren mas notas que unen en un mismo género a tas está reservado a la ley, que procede me las contribuciones especiales y a las tasas, diante la creación de impuestos o contribu de los precios de bienes o de prestaciones que ciones, la fijación de regalías, la reglamenta las empresas públicas devengan como resul ción del aprovechamiento de bienes y la or tado de una actividad económica propia. ganización de· empresas lucrativas o de insti Pues bien: si cuando la norma acusada se tuciones para el bien común y la regulación refiere a derechos lo hace para aludir a las de su funcionamiento. tasas que la Empresa Puertos de Colombia quisiera establecer en lo futuro, y no a los El de contribución es concepto genérico precios o tarifas que como cualquiera otra que comprende tanto las llamadas contribu empresa puede establecer motu proF!rio con ciones especiales como los derechos o tasas, solo sujeción a lo previsto en el articulo 39 pues en la teoría económico financiera sus de la Constitución -y no es de suponer que "líneas divisorias no tienen la precisión debi sea de otro modo dada la sinonimia que en da, porque no existe todavía conformidad tre tasa y derecho se observa en materias ha acerca de los ingresos públicos que pueden cendaría y fiscal-, es obvio que por tratarse agruparse bajo la categoría-de tasas" (R. Val de crear contribuciones, y no simplemente de

Der Borght, Hacienda Pública). En verdad, regular tasas preestablecidas -regulación son muy relativas las diferencias que las dis que con facultad legal sí pueden hacer los or tinguen. Son tasas las exacciones inmediatas· ganismos administrativos-, la respectiva po a que, para la realización de ciertas actuacio testad pertenece privativamente al Congre nes suyas, la Administración somete a las so en el orden nacional, por virtud de lo que personas que en casos determina~os promue se acaba de exponer y de las olispooiciones ven su actividad; y contribuciones especiales que se han venido citando, pero sobre todo las 9.ue se satisfacen con motivo o para la eje del precepto consignado en el -artículo 43 de cucion o mantenimiento de obras o la consti la Carta, que reza: tución o funcionamiento de instituciones de interés comunal, por quienes con ellas ha "En tiempo de paz solamente el Congreso, yan de resultar beneficiados. Si unas y otras las asambleas departamentales y los conce jos municipales podrán imponer contribucio se distinguen en que a diferencia de 1~ tasas, las contribuciones no aparecen como retribu nes". ción inmediata de un servicio individual, sino Consagra esta regla el principio dem<r.li como compensación de un beneficio colectivo, beral de que la potestad de crear tributo'\ co presentan en cambio notas éomunes que no ITesponde eje:rce:rla al pueblo al través del pocas veces inducen a confusión entre ambos ó:rgano que de modo más genumo le sirve de conceptos: los dos tributos vienen a ser retri expresión, con la única salvedad de lo que

bución de px'estaciones que el Estado deter en caso excepcional exija un estado o situa mina unilateralmente, suponen un comproción de emergencia. Esta sumisión a la com34 GACETA JUDICIAL No. 2280 petencia privativa d_e la representación popu por tanto, la inconstitucionalid&dl que par lar en materia impositiva es WlQ oie los gran cialmente la afecta y que impildle su ejecu des pri.Jncipios sobre que descansa el sistema ción en la parte que los contravierme. de gobierno representativo, por lo q¡ue la atri Como consecuencia de tales cormsftderacio bución de legislar sobre esta m&teria -como nes, la Corte Suprema de Justid.a, Sala Ple la potestad legislativa en generalno puede na, en ejercicio de la jurisdicción constitucio sertconfiada a organismo o instituciólll distin nal que consagra el artículo 214 oie la Carta, tos del congreso sino en los casos expresa-. y en un. todo de acuerdo con las conclusiones mente previstos en la Constitución y con las a .que en el concepto rendido &nie la Corte restricciones que ella prescribe. llega el señor Procurador Gene!xali de la N a Quiere decir lo anterior q¡ue )?m'8 que la ción, declara exequible la Ley ciento cin ley pueda encomendar a otra au~ridad el es cuenta y cuatro de veinticuatro de cliciembrie tablecimiento de tributos de cUJlruq¡uier espe de mil novecientos cincuenta y nueve, salvo cie, se requiere facultad constitucional expre la proposición del artículo 3Q q¡ue reza:

sa, lo q¡ue se echa menos en este caso en que · " ( ... ) y los que la misma empresa establez la autorización de establecew oier~lhos apa ca en el futuro", la que se declara inexequi rece otorgada a una entioiadl adlministrativa ble. autónoma cuando la única oportwúdad que la Constitución da al legislador panra permitir a Comuníquese al señor Presidente de la ~­ pública y a los ministros de Hacienda y Cre otro órgano del Poder Público el ejercicio de dito Público y de Obras Públkas. facultades a él constitucionalmente atribuí das, es la del ordinal 12 del artículo 76 de Notifíquese, cópiese, insértes~~ en la Gac~eta la Carta, que lo autoriza para revestir al Pre Judicial y archívese el expediente. sidente de la República, pro tempor12, de pre Luis Carlos Zambr~~Xno, Rnmiro ArOlújo cisas facultades extraordinarias cu~mdo la ne Grau, Humb~erto Barr~era Domíngu.~ez, So. cesidad lo exija o la conveniencia pública lo mut21 Ba'J"'i"ientos Restr12po, Luis: Alb12rto Bra aconseje; no obstante lo cual, el artículo 3Q vo Flavio Cabr(lr(!l. Du.ssán, Aníbal Cardoso de la ley acusada encomienda implícitamen G~itán Gustavo Fajardo Pinzón, Edu.a7do te la imposición de tributos a ~rsona distin F12rná~d12z Botero, Ignacio Gómez Posse, En~

ta del Presidente de la República y por vía riqu.e Lóp~ez d12 la JPava, Simón Montero To~ diferente de la prevista en el ordinal 12 del rr12s, Antonio 1Vi07t!'ilO Mosque1·a, Ejr~n Ose~ artículo 76 mencionado. jo P12ña Luis F12m~ndo Par~edes, Carlos JP~e~ Hecha así la confrontación oie la norma !á12z T-nl.ji!lo, Ariu.7o C. Pos~da, Víctor G. Ri acusada con las prescripciones cle la Carta cardo, Julio RoncaUo Acosta. que regulan la materia impositiv&, aparece JEu.storgio Sczrria, Conjuez. evidente la infracción de tales prrece¡¡:¡¡tos, y Ric41l7clo Ramírez L., Secretario. 1 1 1 1 11 11 '1