CSJ - SPL302-1971

FAICUIL'.II'A][}JE§ ][}JEIL GOJBJIJER.NO NA\.ICJIONAIL, lEN MA'!I'lER.liA IFJISICAIL ][}JE !LO§ ][}JEPA\.R'II'AMJEN'.II'O§ lExequibi!idad de ios numerales 3Q y 36 den artículo 97 de la !Ley 4' de 1913, sobre régimen poHtico y municipat lER Gobierno Nacionan no puede invadir !a esfera del fisco dle nos departamentos por mandato dell artículo 51 del Acto legislativo número 3 de 1910, argumenta el demandante. Antecedentes históricos hasta el Acto legislativo número 1 de 1968; centra liización poiítica y descentralización administrativa; facultades de las asambleas; planeación e iniciativa den Gobierno Nacional del gasto público. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA '' 3? Establecer y organizar los impuestos que se necesiten para atender a los gastos de la SALA PLENA administración pública, con arreglo al sistema tributario nacional, pero sin gravar artículos Bogotá, D. E., febrero 3 de 1971. que sean materia de impuestos de la Nación, a rnenos que para hacerlo se les dé facultad ex (Magistrado ponente : doctor Eustorgio Sarria). presa por la l_ey j " I '' 36. Monopolizar. en beneficio de· su tesoro,o PETICIO_N si lo estiman conveniente, y de conforrnidad con la ley, la producción, introducción y venta El ciudadano Eduardo Jiménez Neira, solicita de licores destilados embriagantes, o ·gravar esas de la Corte, en ejercicio de la acción pública

industrias en la forrna q1w lo deterrnine la ley, que consagra el artículo 214 de la Constitución, si no conviene el monopolio". declare la inexequibilidad del artículo 97, nu-' merales 39 y 36 de la Ley 4? de 1913, ''sobre régimen político y municipal". III

TEXTOS CONSTITUCIONALES QUE SE DICEN

II VIOLADOS Y RAZONES DE LA ACUSACION

DISPOSICIONES ACUSADAS

l. El actor señala como infringidos· los ar El texto de las disposiciones acusadas es el tículos 182, 183 y 184 de la Constitución. siguiente: 2 . Respecto de las razones de la violación, expone textualmente : "LEY 4:¡¡ DE 1913 (agosto 28) ' 'Los textos legales cuya inexequibilidad so licito, violan los artículos 183 y 184 de la actual "sobre régirnen político y rn1micipal. Constitución Nacional, y el artículo 48 del Acto legislativo número 3 de 1910, que es el 182 de ''El Congreso de Colombia Ja actual codificación nacional. "DECRETA: ''Si los departamentos tienen independencia para la administración de los asuntos secciona ''Artículo 97. Son funciones de las Asambleas: les'', mal puede el Estado, ya sea por medio de " le es o decretos cercenarl es sus derechos · ''si 24 GACETA JUDICIAL Nos. 2340, 2341 y 2342 los bienes y rentas de las entidades territoriales ducción, introducción y venta de licores destila son de su propiedad exclusiva", mal puede la dos embriagantes,· o gravar esas industrias ... ley o el decreto establecer limitaciones o regla si no conviene el monopolio' (numeral 36). De

mentarias, "cuando estas gozan de las mismas manera que siguiendo la idea del propio deman garantías que las propiedades y ,rentas de los dante, la tacha bien pudiera haberse dirigido particulares"; y mal podría el Gobierno N a exclusivamente contra la segunda parte del nu cional conceder exenciones respecto de derechos meral 3 y contra las proposiciones 'de confor o impuestos de tales entidades, cuando dichos midad con la· ley ' y 'en la forma en que lo derechos e impuestos son de la exclusiva admi determine la ley', contenidas en el numeral 36, nistración de las entidades departamentales. que es donde se encuentran las t·estricciones le gales al ejet·cicio de las facultades. (Subraya la "No olvide ese alto Tribunal, que todo lo que signifique interferencia en los bienes, derechos, Corte). valores y acciones que por leyes o por decretos ''El argumento fundamental de la demanda del Gobierno Nacional, o que por cualquier otro parece descansar en el supuesto de que, dentro título, pertenecieron a los extinguidos estados de 'los bienes, derechos, valores y acciones que soberanos, continuarán siendo de propiedad de por leyes o por deeretos del Gobierno Nacional, o los respectivos departamentos. por cualquiera otro título, pertenecieron a los ''Pretender que una ley limite la facultad de extinguidos Estados Soberanos', y que por man ejercitar los derechos de los departamentos so dato del artículo 51 del Acto legislativo número bre sus impuestos, es desconocer la Constitución; 3 de 1910 (184 de la Codificación), pasaron a pretender, que el Gobierno Nacional por leyes ser propiedad de los respectivos departamen

o por decretos pueda conferir exenciones de im tos, quedó incluída la facultad de imponer gra vámenes. puestos de propiedad del fisco de los departa mentos, es inconstitucional. Pretender que el Go ''Confunde así el actor el poder de imposición bierno Nacional por leyes o por decretos pueda del Estado, que es atributo de la soberanía, con reglamentar el cobro de los impuestos de los el producto de uno o más impuestos determina licores nacionales o extranjeros; también es in dos que en tal carácter ha ingresado ya al pa constitucional''. trinionio de la respectiva entidad y se ha con vertido en bien de su propiedad. · "Debe determinarse entonces cuál es la ma IV teria normada por .el citado artículo 184 de la Carta, que en opinión de este despacho con CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL cierne simplemente a la división de los patri DE LA NACION monios de la N ación y las entidades departa mentales. l. El Jefe del Ministerio Público, en vista de ''Los antecedentes de esa· norma, originaria octubre 15 de 1970, se opone a las pretensiones como se ha visto del Acto legislativo ·de 1910, del actor y concluye: así como los del artículo 50 de la misma enmien ''En mi concepto son exequibles las disposi da constitucional que otorgó a los bienes de los ciones objeto de la acusación o sean los numera departamentos y municipios iguales garantías a les 3 y 36 del artículo 97 de la Ley 4::t de 1913 ". aquéllas de que goza la propiedad privada, se

2. En relación con los cargos de la demanda, encuentran en la aplicación muchas veces abusiva expone: . de ciertos preceptos centralistas de la Constitu ''De las extensas motivaciones de la demanda ción de 1885, que durante los agitados años fi no resulta muy claro y preciso, sin embargo, el nales del siglo XIX y primeros del XX se tra alcance de la acusación contra cada uno de los dujo en el quebrantamiento patrimonial de los dos numerales del artículo 97 de la Ley 4::t de fiscos departamentales y municipales. 1913 a que se refiere. . ''El artículo 51 eomentado no transfirió a los "No parece, en efecto, que el actor estime in departamentos ninguna cuota de la soberanía constitucional que a las Asambleas se· les dé la antes dispersa en los Estados Soberanos y re facultad de 'establecer y organizar los impuestos cuperada, en toda la plenitud de sus atributos, . que se necesiten. para atender a los gastos de por la Naei<)n eolombiana al reconstituirse en la administración pública' (primera parte del forma de República Unitaria en el año de 1886 y numeral 3), ni la de 'monopolizar en beneficio que desde entonees se ejerce por conducto de las de su tesoro, si lo estima conveniente ... la prodistintas Ramas del Poder, una de las cuales, Nos. 2340, 2341 y 234·2 GACETA JUD.ICIAL"' 25 la Legislativa, es por razón de su origen histórico a) Que en cada depar·tamento habrá ttna corla encargada de reglamentar todo lo relacionado . poración administrativa denominada Asamblea

con. los impuestos. Departamental, compuesta por los Diputados que correspondan a la población, a razón de ttntO por ''Los artículos 202 de la Constitución de 1886 cada doce mil habitantes; y 51 del Acto legislativo número 3 de 1910, cons e tituyen apenas un deslinde patrimonial entre la b) Que corresponde a estas Asambleas, en su Nación y los departamentos, sin trascendencia ya dicha condición de entidades administrati en el ejercicio del poder de imposición. vas, por medio de ordenanzas, y con los r·ecttrsos ''El artículo 190 de la Carta de 1886 facultó propios del departamento, fomentar: la instnw a las Asambleas Departamentales para estable ción primaria., la beneficencia, las industrias, la cer contribuciones con las condiciones y dentro inmigración, la colonización de tierras pertene de los límites que fije la ley, a fin de cubrir los cientes al Departamentto, la explotación de bos gastos de administración. Esta norma se repitió q·ues de igttal natttraleza; regttlar lo relativo a textualmente en. el artículo 56 del citado Acto la policía, local, a la fiscalización de las rentas legislativo número 3 y figura como artículo 191 y gastos de los distritos y a cuanto se refiere de la actual Codificación. De donde se concluye "a los intereses seccionales y al adelantamiento qu·e el Constituyente de 1910 nunca tuvo el pro interno"; . pósito de incorporar al patrimonio de los de e) Qtte los bienes, derechos, valores y acciones partamentos la facultad de imposición, pues ello qtte por leyes, por decretos del O,obiernoNa

quebrantaría la estructura político-administra cional, o por cualquier otro título pertenecían tiva del Estado, consagrada en la Constitución . a los extingttidos Estados Soberanos, se ceden a de 1886. · los respectivos departamentos, qttienes los con ''Surge de lo anterior que la facultad dada servarán dnrante t,oda sn existencia legal; a las Asambleas para crear y reglamentar im d) Que las Asambleas Departamentales para puestos es limitada y se halla subordinada al cubrir los gastos de administración que les co ejercicio del poder impositivo por parte de la r-responden, podrán establecer contribuciones con entidad que lo posee como atributo inherente las condiciones y dentro de los límites que fije a la soberanía, o sea la Nación conformada jurí la ley, o sea qtte para el efecto se requiere .la dicamente por las instituciones centrales y su previa atdorización legal. periores del Estado y manifestada a través de los

3. Analizando los anteriores preceptos, el se competentes órganos del Poder Público". ñor Samper, en su "Comentario Científico de la Constitución", se expresa en los siguientes tér

V minos: CONSIDERACIONES ''La idea nacional de cuya inspiración ha nacido, en su espíritu y en su letra, la Constitu Primera. ción actual, se condensó para los constituyentes

1. Al reconstitttir·se la Nación colombiana en en esta fórmula: centralización política, com forma de República Unitm·ia, conforme a la binada con la descentralización administrativa.

Constitución de 1886, se previó: Para lo político, asunto en que está comprome

tida la unidad nacional, puso la Constitución los a) Q·u.e el territorio, con los bienes públicos diversos ramos del poder en manos del Congreso, qtw de él forman parte pertenece únicamente a del Gobierno, del Consejo de Estado y de la la N ación, es decir a la entidad pública que Corte Suprema, entidades que ejercen autoridad comprende las otras entidades de igual denomi sobre toda la Nación, y de las cuales emanan, nación como z,os departamentos, las intendencias, para difundirse del centro a la circunsferencia, las comisarías y los municipios; ,; todas las fuerzas superiores capaces de imprimir b) Que las secciones qtw componían la extin dirección a la República. Para lo administrati guida Unión Colombiana, llamadas Estados y vo, no solamente ha previsto la Constitución lo ·Territorios Nacionabes; continuarán siendo par que debe existir y funcionar, sino que ha dejado tes territoriales de la República de Colombia, a la ley abierto el camino para estatuir todo lo c'onservando los mismos límites de entonces· y que pueda facilitar la administración, con tal de bajo la denominación d·e. DEPARTAMENTOS. que no sea contrario a las disposiciones cons

2. En el título XVIII del mismo estafttto, "de titucionales. De ahí el haber otorgado un carác la administración departamental y municipal", ter meramente administrativo a las Asambleas se ordena, entre otras cosas: Departamentales''. 26 CGACET A JUDICIAL Nos. Z340, 2341 y 2342

Segunda. Cuarta.

1. Como se comprende, hasta a.ntes de la re

1. La refor~a de 1910 (Acto legislativo N9 3}, forma de 1968 la ConsWución había adoptado amplió el contenido-de la autonomía administra sobre el régimen administrativo y fiscal de los tiva y patr4mon·ial de los departamentos, y al depa1·tamentos 1tna serie de principios que tra garantizar expresamente la seg·!tnda, manhwo dttcían, en términos gene·rales, el inicial de 1886 sin modificación el de la limitada autonomía de "la centralización política combinada con la fiscal o tributaria. Adoptó, en consewencia, los descentralización administ1·ativa' '. siguientes nt~evos preceptos: .2. La reforma de 1968, aoogió innovaciones a) Los departamentos tendrán independenc.ia aj-ustadas a las del ámbito nacional que la misma para; la administración de los asuntos seccw Constitución establece, y que en el fondo no son nales, oon las limitaciones que establezca la e cosa distinta del propósito de una racionalización onstitución; de los servicios públicos, modificando, a la vez, b) Los bienes y rentas de dichas entidades, el régimen anterior. Se destacan, pror su con así como los de los municipios, son propiedad tenido y pertineneia, las siguientes: e.'Cclusiva, respectivamente, de caaa una de ellas,. a) La ley, a iniciativa del Gobierno, deter y gozan de las mismas ga1·antías q·ue las pro minará los servicios a cargo de la N ación y de piedades y rentas de los particulares. En con las entidades ten·itm·iales, teniendo en cuenta

secuencia, no podrán ser ocupadas s1:no en los la nat1~raleza, importancia y costos de los mis mismos términos en que lo sea la propiedad mos, y señalandó el porcentaje de los ingresos privada, y,'además, el Gobierno Nacional no po ordinarios de la N ación que deba ser distribt~ido drá conceder exenciones de derechos· o tributos entre los departamentos, .las inte.ndencias, la.s departamentales o m1tnicipales; comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, para e) Los bienes,· derechos, valores y aceitones que la atención de sus servicios y los de los respec pm· leyes o decretos del Gobierno Nacional, o por tivos mttnicipios, conforme a los planes y pro ct~alquier otro títttlo pertenecieron a los extin gramas que se establezcan; guidos Estados Soberan•os, continuarán siendo b) Con·esponde a las Asambleas, oomo cm· propiedad de los respectivos departamentos, con poraciones administ-rativas: excepción de los bienes inmuebles especificados 19 Reglámentar, de acuerdo oon los preceptos en el artículo .20.2 de la Constitución. constit1wionales y legales, la prestación de los Tercera. .~ervicios a cargo del departamento. .29 Fomento, de acuerdo con planes y pro l. Al proponerse la reforma constitucional de gramas generales, las empresas, industrias y ac 1945, el entonces Ministro de Gobierno Alberto tividades convenientes al desarrollo cult1tral, Lleras, en lo que respecta al régimen adminis social y económico del departamento, y qt~e no trativo departamental y municipal, explicó su con·espóndan a la N ación o a los m1micipios.

alcance así : e) El Gobernador, de modo privativo, tiene la "El régimen de las Asambleas. El Gobierno iniciativa en la elaboración y presentación de cree que se deben dejar intactas sus atribuciones los proyectos de ordenanzas referentes a: planes actuales, que garantizan la descentralización ad y programas de desarrollo económico y social, ministrativa''. obras públicas y presttpuesto de r·entas y ga.stos;

2. Dentro de este orden de ideas, se adoptaron y además, y con el mismo carácte1· privativo, es las siguientes modificaciones normativas: competente para crear, S1tprimir y fttsidnar los empleos que demanden los servicios departa a) La facultad de las Asambleas para regla mentar, por medio de ordenanzas lo atinente a mentales y señalar sus funciones especiales, lo los establecimientos de instrucción primaria y mismo que fijar s·us emolument•os, con stt_jeción secundaria y de beneficencia, cuando fueren cos a las normas legales del caso. teados con fondos del departamento, se supeditó Quinta. a los preceptos constittwionales y legales del. caso; 1. Así, la reforma de 1968, si bien no eliminó b) Y en cuanto a la reglamentación del servi la autonomía administrativa y patrimonial de cio de policía local, se mantuvo la facultad, pero los departamentos, que arranca de la Constittt sólo ''en todo aquello que no haya sido materia ción de 1886 y se perfecciona con los Actos le '------...::d'-"e'---'-'re'-'a"-'l.::::a.:.:mentación Jor la ley'.'. gislaUvos de 1910 'Y 1945, sí condicionó su

Nos. 2340, 2341 y 2342 GACETA JUDICIAL 27 ejercicio y usttfrtwto a la 01·ganización nnitaria define el ordinal 36 del artículo 97 de la Ley 41.l de la iniciativa gnbe1·namental del gasto públioo. de 1913: "Monopolizar en beneficio de su teso a M·avés de los mecanismos de la planeación y ro, si lo estima conveniente, y de conformidad de la iniciativa gubernamental del gasto público. con la ley, la producción, introducción y venta

2. Esto indica qne, en realidad de verdad, la de licores destilados embriagantes, o gravar esas ley jtwga en el cas•o de la autonomía adminis industrias en la forma que lo detm·mine la ley, trativa y patrimonial de las "entidades terri si no conviene el monopolio" (subraya la Corte). toriales", un papel preponderante, comoquiera 2. Y cabe, además, anotar que conforme al que es la· llamada por la, Constittwión para sMíainciso tercero del artículo 39, la ley puede .res lar canee al eje1·cicio y desarr·ollo de dicha tringir la producción y el consumo de los licores atdonomía. y bebidas fermentadas.

Entonces, de igual modo, no hay violación Sexta. de los artículos 182, 183 y 184 de la Constitu Por tanto, en relación con el reg1men tribu ción, sino por el contrario, su acato. tario de los departamentos, con la competencia para imponer contribuciones, la Constitución VI mantiene la norma de los artículos 190 del esta

CONCLUSION tuto de 1886 y 56 del Acto legislativo de 1~10, y en su artículo 191 dispone: . Esta es la de la exequibilidad de las normas "Las Asambleas Departamentales, para cu acusadas, las cuales no violan los preceptos brir los gastos de la Administración que les constitucionales indicados por el actor, ni otro correspondan, podrán establecer contribuciones alguno. con las condiciones y dentro de los límites que VII fije la ley". (Subraya la Corte). FALLO Esto significa que la legislación sobre la ma teria obedece al principio fundamental de la D.e conformidad con las anteriores considera unidad política del país y de su soberanía P.iscal, ciones, la Corte Suprema de Justicia, en Sala que la ley desarrolla. Lo contrario podría dar Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, margen al desequilibrio o la desigualdad en las en ejercicio de la cómpetencia que le otorga el cargas impositivas, fenómeno que no se amolda artículo 214 de la Constitución Política y oído a la organización jurídica del Estado colombiano. el Procurador General de la Nación, Séptima.

RESUELVE: De lo dicho se concluye qtw, cuando el ordinal 31! del artíc1tlo 97 de la Ley 4'! de 1913, prevé Son exequibles los numerales 39 y 36 del ar la faettltad de las Asambleas para "establecer y tículo 97 de la Ley 41.l de 1913 "sobre· régimen organizar los imptwst•os que se necesiten para político y municipal". atender a los gastos de la administración pública, Publíquese, cópiese, notifíquese e insértese en

con arreglo al sistema trib1dario nacional", se la Gaceta J1tdicial. Transcríbase a quien corres ci?'ie al precepto del artícnlo 191 constittwional; ponda. y, lejos de propiciar el quebranto de los artíctt Luis E dua1·do M esa V elásquez, M ario Alario los invocad.os por el act01·, interpreta con lealtad Di Filippo, José Enriqne Arboleda Valencia, ttna norma de ig1tal categoda. Humberto Barrera Domíngnez, Jttan Benavides Patrón, Albe1·to Ospina Botero, E1·nesto Cediel Octava. Angel, José Gabriel de la Vega, José María l. En relación con la tacha de inconstitucio Esguerra Sampm·, Mig1wl Angel García, Jorge nalidad del ordinal 36 se tiene : Gaviria Salazar, Gu,illermo González Chan·y, El artículo 31 de la Carta dispone que "nin Germán Gimldo Zuluaga, Alfonso Peláez Ocam gún monopolio podrá establecerse sino como ar po, José Edttard•o Gnecco C., Alejandro Có1·doba bitrio rentístico y en virt1td de ley" (subraya M edina, Alvaro Luna. Gómez, Gúillermo Ospina la Corte). · Fernández, Lnis Carlos Pérez, Lttis Enriqne Es decir que es la ley, ordenamiento de ca RomeroSoto, Julio Roncallo Acosta, Ettstorgio rácter nacional, la que determina la existencia

Sarria, Lnis Sarmiento Bttitrag.o, José María o creación del monopolio, y por lo mismo la Velasco Gnerrero. que puede señalar las condiciones de su explota ción y beneficio. Y esto es, precisamente, lo ue Her·ibe1'to Ca cedo Méndez, Secretario General.