CSJ - SPL311-1977

JEJI sitllllado fiscan se consagra en nos incisos segunni!llo y tercero i!lleR artñcudo 182. lEsta ñnstntllll ción ñmpnica q¡lllle lla Nad.ón cederá parte de SUliS JimgJresos ordhuarios a Ras entidades teui torialles, denh"o de lllln sistema de pllaneación y programación económñ<eas. Sllll finallidad no fue ot:n.-a qlllle acalbar con lla~ Reyes de auxñllios que no obecle<elÍan a nñngmua pll~m.eación y que <eonstihllian 11.ma pollñtñ<ea ñnade<ellllada para soRuciona.r Ros desauegRos fñscaRes de Ras entidades tenitorñaJl.es. 1Una Rey «lle sñtuuado fñs<eaJl. deberá estaJr p:n.-e<eedñda i!lle uulilla in:vestñgadón de nos servicios, sllll !lllatllllraneza y <Costos dentro de um ma!I.'<Co de pRaneadón y programad.ón. !Lue go, <eon fuundamento en Ro anteriol1', se podrán determinar nos servicios q¡ue deben estar ·a cargo de lla Nad.ón y de nas entidades ter:ritoriaRes. 1l po:n.- UÍilltimo, se lhtará llllna dñstrilbllllcñón de rentas para Ro cllllall lla. lley seiiaiará en porcentaje de Ros ingresos ordinarios de na Nad.ón que delba ser dlistrilb1lllido entre nos Departamentos, llntendencias y ComJisarñas y en Distrito

lEspeciall de Bogotá, para Ra atención de sus selt"Vi<eños y ll.os de nos respectñvos mllllnicipios. Todo no anterior constituye lllln prindpño de descenhaRización ÚÍ!tin y necesario pua q¡lllle Ras enindades ieunio!I"Jialles plllledan dnsponer die reCllllrSOS SUllfnclÍenies para. atendell" en foll'ma efi_: cien te Ros seJrvJicños I!J!Ulle se encUlle~tran a stt ca:n.-go. - Entidades ·territoriales. IP'rotecdón constiilllldonall de SUU pairimonno: JHia sido tesis J1'elÍil!}.ll"ada de lla Corte {j[Ulle lla proie<CcnÓllll COil· <eednda por ell ártiÍICunllo 183 de lla Colllsiihución Nadonall a Ros lhñenes y rentas de nas entid.adles territorialles, cUlllbJre ell pJro«l!Ullcio «lle Has rentas pe:n.-o lla · Rey ·tiene :rfa<euulltad para pJroveer pan · en fum®. . Corte Suprema de Jnsticia.- Sala Plena. - Bo 2. El tenor de las disposiciones acusadas es gotá, D.' E., 3 de noviembre de 1977. el siguiente: (Magistrado ponente: doctor Marco Gera.rdo ''DECRETO NUMERO 102 DE 1976 Monroy Cabra). · " (enero 22) ''por el cnal se descentraliza la administración · Aprobada Acta número 44 de 3 de noviembre de los plcunteles nacionales de edncación y se d1·c

de 1977. tan otras disposiciones. ''El Presidente de la República de Colombia, l. El ciudadano Jorge Luis Pabón .Apicella, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales solicita que se declare la ine~equibilidad del y legales, en especial de las extraordinarias qu.~ artículo 10 del Decreto 102 de enero 22 de 1976, le confiere la Ley 28 de 1974, oída la Sala de en cuanto dispuso que los fondos del situado fis Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, cal edÚcativo a que se refiere la Ley 46 de 1971 se aplicarán al pago por parte de la Nación de "Decreta: los servicios de enseñanza, primaria y secunda ria, en la forma prevista. en el artículo 3Q de " la Ley 43 de 1975 (diciembre 11), y que a los contratos de los Fondos Educativos Regionales ''Artículo 10. Los Fondos del Situado Fiscal se incorporaran las cláusulas gue desarrollen este Edu.cativo a que se refiere la Ley. 46 de 1971 y mandaw. !os recursos provenientes de la redistribución Nilmero 2396 GACETA JUDICIAL 307 de la participación en el impuesto a las ventas vigencia de esta Ley, de facultades extraordina de que trata la Ley 43 de 1975; se aplicarán al rias en asuntos administrativos. En ejercicio de pago por parte de la N ación de los servicios de estas facultades podrá : d) Dictar las normas dé enseñanza primaria y secunqaria, en la forma carácter administrativo, fiscal y presupuesta! ne prevista en el artículo 39 de la citada Ley 43 de cesarias para la efectiva descentralización de los

1975 y a los contratos de los Fondos .Edtwativos servicios que hoy se hallan a cargo de la Nación". Regionales se incorporarán las cláusulas que El Decreto 102 de 1976 (enero 22) "por el desarrollen este mandato". cual se descentraliza la administración de los (Diario Oficial número 34570 de 11 de junio planteles nacionales de educación y se dictan de 1976). otras disposiciones'', se profirió en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al ipre

3. Cita como disposiciones· violadas los ar sidente por la Ley 28 de 1974. Ahora bien, en tículos 59, inciso 89 del 118, inciso 29 del 182, el intervalo entre la Ley 28 y el Decreto 102 se '183 de la Constitución Nacional. El 59 por cuanto expidió la Ley 43 de 1975 (diciembre 11) por la enumera las entidades territoriales de la Repú cual se nacionalizó la educación primaria y se blica "por lo cual no es procedente confundirlas cundaria oficiales, servicio que venían prestando con otras''. El 182, inciso 29 debido a que ''el los Departamentos, Distrito Especial de Bogotá, Situado Fiscal Educativo, parte integrante del Municipios, Inte11dencias y Comisarías. Esta Ley monto total de los 'ingresos ordinarios', desig fue declarada exequible por la Corte mediante nados en el inciso 29 del artículo 182 de la Cons sentencia de fecha julio 22 de 1976. titución Nacional, no es, jurídicamente hablan El Decreto 102 consagró la descentralización do, susceptible de ser aplicado íntegra, parcial

del manejo del servicio público -educación-, lo o progresivamente al pago por parte de la N a cual es compatible con la nacionalización de tal · ción de servicios a su cargo, entre ellos la educa servicio. En efecto, su motivación-dice: ción primaria y secundaria oficial efectivamente nacionalizada". El 183 ya que "el carácter de ''Que la efectiva descentralización que autori bien o renta departamental del 'Situado F-iscal' za la Ley 28 de 1974 y la nacionalización de la resulta avalado por el artículo 89 de la Ley 46 educación primaria y secundaria oficial que or de 1971 y ·el 89 del Decreto reglamentario 1064 dena la Ley 43 de.1975 son un todo. armónico de de 1972, donde se impone .a las entidades terrila política educativa; : toriales el incluirlo en sus presupuestos". Por ''Que con ellas se persigue el mejor funciona últimor advierte que al ejercer las facultades ex miento de los planteles de enseñanza y un o-rdena traordinarias que le dio la Ley 28 de 1974 no miento más adecuado de los servicios educativos acató las disposiciones .de la Carta. y la descentralización de aquellos. que puedan funcionar más eficazmente bajo la dirección de

4. El Procurador General de la N ación me autoridades seccionales; diante el concepto 280 de julio 10 de 1977 soli citó que se dedarara exequible el artículo 10 del ''Que la descentralización de la administra Decreto extraordinario 102 de 1976 por cuanto ción educativa facilita la coordinación y conti

actualmente la educación primaria y secundaria nuidad de la acción oficial". no es un servicio de los departamentos, ni de las El artículo 1 del Decreto 102 estatuyó que los Q intendencias y comisarías, ni del Distrito Espe planteles nacionales de educación, con excepción cial de Bogotá, ni de los muni uci np ios, pues la Ley de las universidades, serán administrados por lDs 43 de 1975 dispuso que serán servicio público Fondos Educativos Regionales (FER), en las a cargo de la. Nación y por ende desapareció la condiciones establecidas en el decreto. El artícu razón de ser del Situado Fiscal Educativo. lo 89 qispuso que: ''Cada l<"ondo Educativo Regional tendrá su Consideraciones de la CoTte. propia Tesorería, a cargo de la cual estará el manejo de los dineros del Situado Fiscal Educa 1 ~ La Ley 28 de 197 4 (diciembre 20), "por la tivo y de los demás aportes financieros transferi cual se reviste al Presidente de la Repúolica. de dos al Fondo''. facultades extraordinarias en materia adminis trativa y se dictan otras disposiciones", estable-· Y el artículo 10 impugnado es del siguiente ció en el artículo 1 Q : tenor: "De conformidad con lo previsto en el nume ''Los fondos del Situado Fiscal Educativo a ral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacio que se refiere la Ley 46 Ele 1971 y los recursos nal, revístese al Presidente de la República, por provenientes de la redistribución de la partici el término de doce meses, contados a partir de la pación en· el impuesto a las ventas de que trata

308 GACETA JUD.ICIAL Número 23,96 la Ley 43 de 1975 se aplicarán al pago por parte a través de la Tesorería de los citados Fondos, de la Nación de los servicios de enseñanza pri ello está indicando que se cumple la descentra maria y secundaria, en la forma prevista en el lización a que alude el literal d) del artículo 19 artículo 39 de la citada Ley 43 de 1975, y a los de la Ley 28 de 1974. contratos de los Fondos Educativos Regionales De lo expuesto resulta que la norma acusada se incorporarán las cláusulas que desarrollen este 1!'0 incurrió en extralimitación de las facultades mandato''. extraordinarias de la J_¡ey 28 ele 1974, por lo cual De acuerdo con lo anterior, el artículo 10 del no se violó el artículo 118-8 en relación con el Decreto 102 desarrolla las facultades conferidas 76-12 de la Constitución. por el artículo 19, ordinal d) de la Ley 28 ele 2:¡¡ El artículo 182 de la Constitución, inciso 29 1974, por cuanto se trata de una norma legal de citado por el actor. como violado dice : carácter administrativo y fiscal que busca hacer ''Salvo lo dispuesto· por la Constitución, la efectiva la descentralización de la administra ley, a iniciativa del Gobierno, determinará los ción de los planteles nacionales de educación a servicios a cargo de la Nación y de las entidades cargo de la N_ación, mediante la aplicación ele territoriales, teniendo en cuenta la naturaleza, los Fondos del Situado Fiscal Educativo al pago importancia y costos de los mismos, y señalará

a las entidades territoriales por la Nación de el porcentaje ·de los ingresos ordinarios de la los servicios de la enseñanza primaria y secun Nación que deba ser distribuido entre los De daria, lo cual se logra mediante el envío de los partamentos, las Intendencias y Comisarías y el dineros a la Tesorería de los Fondos Educativos Distrito Especial de Bogotá, para la atención de Regionales. sus servicios y los de sus respectivos municipios, El Decreto 102 fue expedido el 22 de enero conforme a los planes y programas que se esta de 1976 ·o sea dentro del término de 12 meses blezcan". (Art. 53 del Acto legislativo No. 1 concedido al Presidente por la Ley 28 de 1974, de 1968). el cual vencía el 28 -de enero del mismo año. El La institución del Situado Fiscal que implica Decreto 102 hoy demandado en su artículo 10, la distribución de servicios según su costo y na ya lo había sido en su artículo 89, y en general turaleza, es un principio de descentralización por exceso en el ejercicio de las facultades extra que va a revitalizar l0s entidades territoriales. ordinarias. El Situado Fiscal se consagra en los incisos Al efecto, en sentencia de 24 de febrero del segundo y tercero del artículo 182. Esta insti año ert curso la Corte declaró exequible el ar tución implica que la Nación cederá parte de sus tículo 89 del citado decreto y en cuanto al ejer ingresos ordinarios a las entidades territoriales, cicio de las facultades extraordinarias expresó : dentro de un sistema de planeación y programa '' 6. El Presidente de la República al expedir ción .económicas. Su finalidad no fue otra que

el Decreto extraordinario 102 de 22 de enero de acabar con las leyes de auxilios que no obedecían 1976, se ciñó a las facultades que el Congreso le a ninguna planeación y qu~ constituían una po otorgó por la Ley 28 de 1974, pues, corno está lítica inadecuada para solucionar los desarreglos visto, las medidas acordadas en él son de orden fiscales de las entidades territo"riales. Una ley de administrativo, y además conducentes para 'ase situado fiscal deberá estar precedida de una in gurar la eficacia de la vigilancia fiscal' como Yestigación de los servicios, su naturaleza y costos lo manda el parágrafo 19 del artículo 65 de la dentro de un marco de planeación y programa Ley 20 de 1975. ción. J_~uego, con fundamento en lo anterior, se Los Fondos Educativos Regionales según ex podrán determinar los servicios que deben estar presa esta sentencia, ''perciben, administran e a cargo de la Nación y de las entidades terri invierten bienes de propiedad del Estado, y de toriales. Y por último, se hará una distribución modo especial, de la ~aeión. Por ello, su vigi ele rentas para lo cual la ley señalará el por lancia o control fiscal se debe ejercer por la .centaje de los ingresos ordinarios de la ~ación Contraloría General de la República, en cum que deba ser distribuido entre los Departamen plimiento, precisamente, del mandato contenido tos, Intendencias y Comisarías y el Distrito Es en el artículo 59 de la Constitución''. pecial de Bogotá, para la atención de sus servicios Por tanto, si todos los recursos de la Nación y los de los respectivos municipios.

destinados a la educación y también los de los Todo lo anterior constituye un principio de establecimientos públicos del sector que deban descentralización útil y necesario para que las ser transferidos a los Departamentós, Intendenentidades territoriales puedan disponer de r.e . cias, Comisarías, al Distrito Especial de Bogotá cursos suficientes para atender en forma eficien y a los demás municipios del país, son manejados te los servicio.s que se encuentran a su cargo.

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Teniendo en c.uenta las anteriores considera El Decreto 102 de 1976, dictado por el Go ciones jurídicas, se puede concluir que a pesar bierno en uso de las facultades extraordinarias de que la Ley 46 ·de 1971 (diciembre 31), ex otorgadas por la Ley 28 de 1974, dispuso la presa que ''desarrolla parcialmente el artículo descentralización de los planteles nacionales de 182 de la Constitución Nacional", sin embargo educación y en el artículo 10 impugnado esta en rigor jurídico no implica sino una distribu bleció que los 'B"'ondos del Situado Fiscal Educa ción de auxilios a los Departamentos, I ntenden tivo y los recursos provenientes de la redistri cias y Comisarías y el Distrito Especial de Bo bución de la participación en el impuesto a las gotá, para atender a los servicios públicos que ventas se aplicarían al pago por parte de la presta sin que pueda ser considerada como ley Nación de los servicios de educación primaria y de situado fiscal que por esencia debe correspon secundaria. der a planes y programas. Esta norma está indicando que una vez expe

dida la Ley 43 de 1975, perdió su razón de ser Esta norma. delegó en el legislador : el impropiamente denominado Situado Fiscal a) La determinación de los servicios a cargo Educativo que inicialmente y a la luz de la Ley de la Nación y de las entidades territoriales "te 46 de 1971 sólo podría destinarse a la aten~ión niendo en cuenta la naturaleza, importancia y de los servicios de las entidades territoriales. costos de los mismos' ' ; y Siendo, pues, hoy la educación primaria y se cundaria un servicio público a cargo de la Na b) El señalamiento del porcentaje de los in ción y corriendo ésta con los gastos que ocasione, gresos ordinarios de la Nación que deba ser disse justifica que los fondos del Situado Fiscal . tribuido entre las entidades territoriales para Educativo le sean adscritos sin que 'esta disposi la atención de sus servicios, conforme a los pla ción viole el artículo 182 de la Constitución nes y programas que se establezcan. La Ley 46 Naciorial debido a que el-,servicio público educa éle 1971 señaló los porcentajes de las entidades tivo no está .a cargo de ninguna entidad terri territoriales y. para el año de 1Q75 se fijó un torial sino de la N ación. 15'fo. El 30% del Situado Fiscal se distribuye por partes iguales entre· los Departamentos, In 3¡;t El artículo 183 dé 'la Constitución que dice tendencias y Comisarías y el Distrito Especial la demanda ha sido violado por la norma im de Bogotá (Situado Fiscal Territorial). El 70% pugnada preceptúa que: ''Los bienes y rentas

se distribuirá entre las entidades territoriales de las entidades territoriales son de su propiedad "en proporción directa a .la población de cada exclusiva; gozan de las mismas garantías que la una de ellas". (Situado Fiscal de población). propiedad y rentas de los particulares y no po El artículo 59 de la citada Ley 46 que aspira a drán ser ocupadas sino en los mismos términos desarroilar parcialmente el artículo 132 de la en que lo sea la propiedad privada. El Gobierno Carta, estatuyó que el 74% del Situado Fiscal Nacional no podrá conceder exenciones respecto se dedicará al pago de gastos de funcionamiento de derechos e impuestos de tales entidades". de la educación primaria y el 26% a salud, salvo Esta corporación sostiene que la protección cons decisión distinta del Gobierno Nacional anual titucional cubre el producto de las rentas pero mente. Posteriormente se expidió la Ley 43 de . la ley tierie facultad para proveer para el fu 197 5 (diciembre 11) "por la cual se nacionaliza turo. En efecto, en sentencia de 15 de febrero la educación primaria y secundaria que oficial de 1974 la Corte expresó: mente yienen prestando los Departamentos, el ''En consecuencia, tratándose de un 'impuesto Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las nacional, cedido a entidades territoriales, el le Intendencias y Comisarías; se redistribuye una gislador ordinario o extraordinario mantiene el participación, se ordenan obras en materia edu poder suficiente para extinguir, modificar, re cativa y se dictan otras disposiciones'', precep glamentar ese tributo, en la forma que lo con

tuó en su artículo 19 : sidere más conveniente a los intereses. de la "La educación primaria y secundaria oficia colectividad'' .. les, serán un s~rvicio público a cargo de la Tanto en el fallo anterior citado como en el Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione reciente de 23 de enero del año en curso, se ha y que hoy sufragan los Departamentos, Intenden precisado el alcance de esta cesión, frente a la o cias, Comisarías, el Distrito ]Jspecial de Bogotá autonomía independencia administrativa y fis y los Municipios, sérán de cuenta de la Nación, cal de las, entidades territoriales denominadas en los términos de la presente ley''. departamentos: sólo comprende eL producto de Esta ley fue declarada exequible por la Corte · la renta cedida, la capacidad legal para recibirlo mediante sentencia de fecha 2.2 de julio de 1976. e invertirlo en los 1servicios de su cargo; ese pro310 GACETA JUDICIAL Número 2,396 dueto, percibido o no percibido, pero causado, sí Por lo expuesto, -la Corte Suprema de Justicia, es patrimonio exclusivo de la entidad territorial, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitu que goza de la garantía establecida a su favor cional y oído el Procurador General de la Nación en el artículo 1S3 de la Constitución. Además, la DECLARA EXEQUIBLE el artículo 10 del De: independencia de los departamentos para la ad creto 102 de 1976. ministración de los asuntos seccionales, de que Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno trata el artículo 1S2, debe ajustar con las nor

mas de la misma Constitución y con los términos Nacional, insértese en la Gaceta J1~dicial y ar chívese el expediente. "que las leyes señalen". Para fortalecer los fiscos departamentales se Luis Enrique Romerro Soto, Presidente; J eróni creó el situado fiscal, cuya primera aplicación se, mo A1'gáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio pretendió hacer mediante la citada Ley 46 de Calderón Botero, Aurelio Garnacha Rueda, Ale

1971. Al ser acusado el artículo Sº de inconstitu jandro Córdoba Medina, José María Esguerra cionalidad, la Corte en sentencia del 26 de fe Samper, Germán Giralda Zuluaga, José Eduardo brero de 1973 confirmó su tesis según la cual en Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan la cesión de rentas nacionales la protección del llfanuel G1diérrez Lacotdure, Gustavo Gómez Ve artículo 1S3 solo cubre las rentas producidas o lásque.e, Juan H ernández Sáenz, Ettclides Lon causadas y al efecto expresó: d,oño Cardona., Alvaro Luna Gómez, Marco Ge ''Si, como la misma demanda lo admite la ley rardo Monroy Cabra, Humberto Murcia Ballén, puede revocar íntegramente la cesión que a De H ernando Rojas Otálora, Alberto Ospina Botero, partamentos, Municipios y Distrito Especial de Alfonso Suárez de Castro, Conjuez; btlio Salga Bogotá, hizo del impuesto de venta, a fortiori do V ásquez, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricar puede modificar la proporción en que la hizo no do Uribe Hl()lguín, José María Velasco Gtterrero.

sol?.POrque quien tiene competencia para lo más, H oracio Gaitán Tovar la tiene para lo menos, sino porque la garantía Secretario. del artículo 1S3 de la Carta no resulta desconoci da por cuanto los impuestos que ya se produjeron y la proporción en que se causaron no son des conocidos ni se dispone de ellos. De esta suerte el artículo Sº de la Ley 43 de 1971, resultá. exe Salvamento de voto. quible frente al 1S3 de la Constitución''. El Decreto 102 de 1976 al cual 'Pertenece la Los fondos del mal denominado ''Situado Fis norma acusada, fue expedido por el Presidente cal Educativo'' y los recursos provenientes de de la República de Colombia en uso de sus atri la redistribución de la participación en el im buciones constitucionales y legales, en especial puesto a las ventas, no pueden constituir hoy las extraordinarias que le confiere la Ley 2S de rentas de las entidades territoriales debido a que 197 4. La Corte en la sentencia de la cual nos su razón de ser no existe en la actualidad por apartamos consideró que el artículo 10 de ese cuanto el servicio público educativo está a cargo de la Nación. Así, pues, no existe violación del Decreto, que es el acusado, se había dictado en artículo 1S3 por cuanto la protección que brinda uso de las facultades extraordinarias concedidas esta norma solo cubre las rentas producidas o en la letra d) del artículo 19.-De acuerdo con causadas y no las que se puedan producir en el e~te ?r.dinal, el Presidente de la República, en futuro que en este caso el legislador extraordi eJermmo de las facultades, podrá: ''Dictar las

nario dispuso en el artículo 10 del Decreto 102 normas de carácter administrativo, fiscal y pre que se aplicaran al pago por parte de la Nación supuesta! necesarias para la efectiva descentra del servicio público de enseñanza primaria y lización de los servicios que hoy se hallan a cargo secundaria. de la Nación". ~ La disposición invocada. contiene las siguientes 4~ Respecto del artículo 59 de la Constitución precisiones para el ejercicio de las facultades: que indica las entidades territoriales de la Na las normas que se dicten deben ser de carácter ción, no contiene norma alguna que pueda ser administrativo, fiscal y presupuesta!· su fina violada por el artículo 10 del Decreto 102 que lidad debe ser la de buscar la efecti;a descen se refiere a la aplicación de los fondos del Situado Fiscal Educativo. traliz~c~ón de los servicios a cargo de la N ación, pero umcamente de aquellos que eran de su cargo 5~,t No se encuentra que la norma impugnada en el momento de entrar a regir la ley de facul quebrante ninguna disposición constitucionaL tades.

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El artículo 10 del Decreto 102 de 1976 es una ley que se invocq pór. ei Presidente de la Re norma de carácter fiscal, pues cambia el destino pública parU: dictar el Decreto 102 de 1976, y que de los recursos provenientes de la redistribución de acuerdo con la decisión mayoritaria de la de la participación en el impuesto a las ventas Corte Plena sirvieron de fundamento para dic de que trata la Ley 43 de -1975; pero su finali tar el artículo 10 acusado. dad no es la de lograr la efectiva descentraliza

Según nuestro criterio, en consecuencia, el ción de unos servicios que se encontraban a· cargo Presidente de la República excedió las facultades de la Nación cuando se expidió la ley de faculta extraordinarias otorgadas por la Ley 28 de 1974, des, porque la Nación solo asumió la prestación y la norma acusada es inexequible por tal motivo. de la educagión primaria y secundaria oficiales a partir de la dicha Ley 43 de 1975, expedida Dejamos así expuestas las razones que nos han llevado a salvar nuestro voto. con posterioridad a la Ley 28 de 197 4, por lo cual, obviamente, no se encontraban a su servicio Fecha ut supra. cuando ésta entró a regir. El uso de las facultades no encaja, por lo Alejandro Córdoba M edina, José Edui:vrdo tanto, dentro de las precisiones que concedió la Gnecco C., Juan Manuel Gutiérrez Laco1tture. ·