CSJ - SPL32-1983

EMERGENCIA ECONOMICA. EMISION DE TITULOS DE AHORRO

NACIONAL.

Constitucional el Decreto !Legislativo número 382 de 1983. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 32.

Referencia: Expediente número 1045 (134-E) Decreto número 382 de 1983, "por el cual se autoriza la emisión de TÍtulos de Ahorro Nacional."

Magistrado Ponente: Doctor Luis Carlos Sáchica.

Aprobada según Acta número 23 de abril 6 de 1983. Bogotá D. E., abril seis (6) de mil novecientos ochenta y tres (1983). I ANTECEDENTES La Secretaría General de la Presidencia de la República remitió a la Corte, para examen de constitucionalidad, copia del Decreto 382 de 1983, expedido en estado de emergencia, cuyo texto es como sigue: «DECRETO NUMERO 382 DE 1983 (febrero lO) Por el cual se autoriza la emisión de Títulos de Ahorro Nacional. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982, DECRETA: Artículo lo Autorízase al Gobierno Nacional para emitir, colocar y mantener en circulación títulos de deuda pública interna hasta por una cuantía de setenta mil 468 GACETA JUDICIAL Número 2413 millones de pesos ($70. 000.000. 000), denominados Titulos de Ahorro Nacional, los cuales gozarán de la garantía solidaria del Banco de la República. Artículo 2" El Gobierno Nacional, previo concepto de la Junta Monetaria,

determinará las características finan9ieras y condiciones de emisión, colocación, negociación y autorización de los TJtulos de Ahorro Nacional. Artículo 3" Los costos de la edición, colocación, amortización, intereses y demás expensas financieras de los Titulas de Ahorro Nacional serán atendidos con cargo al presupuesto nacional. Sin embargo, para mantener los Titulos de Ahorro Nacional en circulación hasta su cancelación definitiva y total con cargo al presupuesto nacional, los recursos provenientes de nuevas colocaciones podrán destinarse a cubrir los pagos correspon dientes a la amortización de los títulos anteriormente emitidos a medida que venzan, sin exceder el cupo autorizado en el artículo primero. Artículo 4o El Gobierno Nacional queda facultado para celebrar con el Banco de la República los contratos de edición, administración y garantía de los Titulos de Ahorro Nacional para asegurar su colocación y adecuado servicio. Estos contratos solo requerirán para su validez las firmas del Presidente de la Repúbica, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Gerente del Banco de la República. Parágrafo. En los contratos de que trata el presente artículo se estipulará la remuneración que el Gobierno Nacional pag~rá al Banco de la República por las actividades que cumpla en relación con los Tltulos de Ahorro Nacional. Artículo 5o Si se dan las circunstancias previstas en el artículo 103 del Decreto Extraordinario 294 de 1973, el mayor valor de las rentas se ,destinará en primer lugar a la apertura de créditos adicionales para el servicio de los Tttulos de Ahorro Nacional. En el evento de que el reaforo de rentas no fuere suficiente, el Gobierno Nacional

incluirá las partidas necesarias en el presupuesto de 1984. Artículo 6o El artículo So del Decreto número 73 de 1983 quedará así: Artículo 8o Los recursos del Fondo de Inversiones Públicas sólo podrán utilizarse para otorgar préstamos al Gobierno Nacional destinados a los siguientes fines: a) Gastos de Inversión del Presupuesto Nacional; b) Créditos a entidades públicas a través del presupuesto nacional, conforme a lo previsto en el artículo 16 del Decreto Extraordinario 294 de 1973; e) Pago anticipado de deuda pública externa de la Nación para su conversión en deuda pública interna; y d) Reembolso al Banco de la República de los pagos que llegare a efectuar en su calidad de garante de los Titulos de Ahorro Nacional. Artículo 7o Los recursos provenientes de la colocación de los Titulos de Ahorro Nacional podrán servir para incrementar apropiaciones existentes, abrir nuevas Número 2413 GACETA JUDICIAL 469 apropiaciones en el presupuesto nacional o, a juicio del gobierno, para dar liquidez a la Tesorería General de la República dentro de los lineamientos de la política monetaria. Artículo 8o Este decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, a diez (lO) días del mes de febrero de mil novecientos ochenta y tres (198 3) >>. Dentro del término de fijación en lista, el ciudadano Darío López Ochoa impugnó aquel Decreto porque viola los artículos 76-3, 76-4, 76-11, 76-12, 76-13,

76-22,77, 122, 120-11, 120-13, 120-21, 120-22,203,206,207,208,210,211,212 y 213. La Procuraduría resume así los argumentos de este impugnante: "a) Estima el doctor López que "si es privativo del poder legislativo concederle 'autorizaciones' al Ejecutivo para celebrar contratos y negociar empréstitos, mal puede interpretarse que, en aras de la Emergencia Económica, el gobierno pueda sustituir al Congreso autorizándose a sí mismo para contratar empréstitos internos, incrementando la deuda pública, como lo pretende ahora con los setenta mil millones de pesos ($70. 000.000. 000) denominados Tit u los de Ahorro Nacional en el Decreto número 382 de 198 3. Además, para exagerar la invasión del fuero congresal, yendo más allá de las propias capacidades que el Legislativo tiene para conceder autorizaciones al Ejecutivo, por el citado Decreto número 382 pretende otorgárselas así mismo, amplísimas, ilimitadas, imprecisas e incondicionales, como se aprecia en el arrogante tono inexequible del articulado que estoy impugnando"; "b) Además, considera que los artículos lo y 2o del decreto que se examina, resultan violatorios de lo~ artículos 76 numerales 11 y 22 y 120-22 de la Carta, puesto que la creación de los T1tulos de Ahorro Nacional requieren de previa autorización legal, y porque sólo al Congreso compete 'dictar las normas generales a las cuales deba sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: organizar el crédito público,

reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio' ... "; '{e) El artículo 3o Toda vez que corresponde al Congreso, reconocer la deuda nacional y arreglar. su servicio 'para que así las deudas públicas puedan ser de cargo de la Nación y puedan ser servidas por ella, como lo manda el artículo 203 de la Carta'; y dictar las normas orgánicas del presupuesto nacional 'y este extraño procedimiento especial, así creado por el Deéreto número 328 de 1983, desordena el presupuesto y crea excepciones peligrosas que, para su validez, han debido ser aprobadas previamente por el Congreso' "; · "d) Sobre el artículo 4o afirma: 'Por tratarse de otra auto-facultad para contratar incondicionalmente con los gremios de la Junta del Banco de la República, que así mismo se otorga el Ejecutivo, este artículo y su parágrafo son inconstitucionales'~·; "e) Luego de transcribir el artículo 103 del Decreto-ley número 294 de 1973, dice: 'siendo esta una de las normas exigidas por el Congreso,· trazadas en desarrollo 470 CACETA jUDICIAL Número 2413 de la atribución a él conferida por el 76-3 (C.N.), su modificación, para darle un innecesario tratamiento de excepción al pago de esta deuda pública, es contrario a la Carta, pues sólo al Congreso compete dictar esas normas' "; "f) En el artículo 6", 'se reproduce, alcardo, (sic) el artículo 8• del Decreto número 73 de 1983, para adicionarle el ordinal d) como otra de las opciones que la

Emergencia Económica brinda a los del Banco Emisor para invertir, en el futuro, las utilidades que arroje la cuenta especial de cambios, sin pasarlas por el presupuesto' "; "g) Finalmente, estima que el artículo 7•, 'es igualmente inexequible, por invadir la órbita constitucional del Congreso, pues sólo a éste compete establecer las rentas nacionales y fijar sus gastos (76-13 Constitución Nacional), dictando las normas orgánicas del presupuesto' ". La misma Procuraduría, después de reiterar las consideraciones generales que ha hecho de otros decretos de la presente emergencia económica, concluye: " ... que las disposiciones que conforman el decreto en revisión en las cuales el gobierno asume una atribución propia del Legislador (76-11 Constitución Nacional), constituyen el más idóneo, cabal y adecuado instrumento para enfrentar una situa ción de crisis como la descrita por el gobierno en el decreto declarativo número 3742; pues como es evidente permiten generar recursos a corto plazo de lo cual puede esperarse, obviamente, un efecto directo y positivo en la superación del déficit fiscal. "En relación con el artículo 6• del decreto en revisión, que reforma el artículo 8• del Decreto Legislativo número 73 de 1983, al ampliar la destinación que puede darse a los recursos del Fondo de Inversiones Públicas, sólo cabe observar que el nuevo Literal que se introduce d) responde, lógicamente, a la necesidad de asegurar el cumplimiento de las obligaciones (con el Banco de la República) que se deriven del contrato a que se refiere el artículo 4• del decreto objeto de revisión. Valga advertir que sobre la constitucionalidad de las disposiciones que conforman el Decreto

número 73 de 1983, este Despacho emitió concepto favorable el 5 de febrero del corriente (621)". 11 CoNSIDERACIONES DE LA CoRTE El decreto que se revisa fue dictado con los requisitos formales que describe el artículo 122 y dentro del plazo señalado en el Decreto 3742 de 1982, declarativo de la emergencia económica. No es necesario que la Corte recurra a argumentaciones novedosas para sostener la constitucionalidad de este decreto. Le basta con la argumentación del Procurador que se transcribió y con reiterar lo que sostuvo en fallo de 8 de octubre de 1974, en relación con el Decreto número 2144 de dicho año, en el cual se adoptaron con iguales motivaciones medidas semejantes a las contenidas en el decreto que se examina así: " 'El mecanismo que adopta el decreto en estudio y sus finalidades son de uso cuando se trata de subsanar déficits de tesorerías, o para cubrir otras obligaciones a corto plazo que se hallen sin financiación, y suele llevarse a cabo, mediante Nilmcro 2413 CACETA JUDICIAL 471 disposición de ley y concurso de Bancos, aun en situaciones regulares. Si a tal procedimiento financiero se acude en tiempos de normalidad económica, con mayor razón cabe utilizarlo en ejercicio de las facultades que, para estado de emergencia, confiere al gobierno el artículo 122 de la Constitución, porque está destinado exclusivamente a conjurar un factor de crisis (déficit de presupuesto e insuficiencia de fondos), con el cual tiene relación directa y específica' ". El ciudadano Da río López Ochoa impugnador del decreto que se revisa no tiene

razón en las tachas que formula, según el siguiente análisis: l. Considera que es privativo del Congreso conceder autorizaciones al ejecutivo para celebrar contratos y negociar empréstitos, lo cual solamente es cierto en tratán dose de las siutaciones ordinarias, mas no de una emergencia, dentro de la cual para el gobierno emanan facultades propias y directas del artículo 122, ya que en tal situación excepcional sus poderes no se derivan de los del Congreso, al cual tampoco . sustituye; el estado de emergencia económica es una institución autónoma y en relación con ella al legislativo sólo le compete examinar el informe que le presente el gobierno y las medidas adoptadas, las cuales puede modificar o derogar por propia iniciativa y en cualquier tiempo;

2. No tratándose de una transferencia de facultades del Congreso al ejecutivo, no cabe la tacha de que las autorizaciones a que se refiere el decreto que se examina son "amplísimas, imprecisas e incondicionales, pues este es un fenómeno distinto al que se prevé en el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución;

3. Tampoco es procedente el cargo de violación de los artículos 76-11 y 22 y 120 -22 por parte de los artículos 1" y 2" del Decreto número 382, en tanto sólo al Congreso le compete dictar las normas generales a que debe someterse el gobierno para organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, ya que aquellas disposiciones no se ocupan de tales materias y, por tanto, no están invadiendo competencias del legislador;

4. Así mismo, no prospera el cargo que se formula contra el artículo 3° del

decreto por infracción del artículo 203 de la constitución, pues tampoco esa disposi ción se ocupa de regular lo atinente al reconocimiento y servi,io de la deuda n~cional, puesto que simplemente establece que las expensas financieras de los Titulas de Ahorro Nacional se atenderán con cargo al presupuesto nacional;

5. Ni puede válidamente sostenerse que el mismo artículo 3o del decreto que se analiza lesiona el ordinal 3o del artículo 76 del estatuto constitucional, pues dispone el modo de atender los costos de la emisión que se autoriza por intermedio del presupuesto, no es dictar normas orgánicas del presupuesto; lo contrario sería confun dir la ley orgánica del presupuesto con la ley anual de presupuesto, conceptos diferenciados nítidamente en el campo fiscal y en la jurisprudencia;

6. No es conducente el argumento de que el artículo 4o del decreto, cuando autoriza al gobierno para celebrar con el Ban~o de la República los contratos de edición, administración y garantía de los T1tulos de que se habla, está auto facultándose "para contratar incondicionalmente con los gremios de la junta del Banco de la República", pues aunque así fuera, esto no configura inconstitucionali dad alguna;

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7. Ni es valedera la argumentación de que se viola el precepto 76-3 de la Constitución cuando el artículo 5o del decreto establece como destinación del mayor valor de las rentas que pueda resultar al presentarse las circunstancias del artículo l 03 del Decreto número 294 de 1983 al servicio de la emisión de que se trata, porque al

disponer esto lo que se está precisamente haciendo es darle aplicación a esa norma, puesto que esa destinación no puede hacerse sino cuando "se dan las circunstancias previstas en el artículo lO 3. .. ", como reza el referido artículo 5o;

8. La adición introducida como literal d) al artículo 8o del Decreto número 73 de 1983 por el artículo 6o del decreto que se examina, no es inconstitucional por las razones que expuso la Corte al declarar constitucional el citado artículo 73, y

9. Finalmente, el artículo 7o dt;l decreto no es inexequible, en razón de que la autorización de una emisión de T1tulos de Deuda Pública interna, es cuestión completamente distinta de la facultad que tiene el Congreso para "establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración", según prescribe el artículo 76-13 de la Constitución, pues dicha atribución se concreta en la de dictar anual mente la ley de presupuesto, de conformidad con la ley orgánica del mismo, proceso constitucional enteramente ajeno al del trámite de una de aquellas emisiones.

Así las cosas, la Corte no encuentra que haya violación alguna de la Constitu ción por parte del Decreto 382 de 1983. Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, con base en estudio de su Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación, RESUELVE: · Es constitucional el Decreto número 382 de 1983, "por el cual se autoriza la emisión de Titulos de Ahorro Nacional". Cópiese, comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese, insértese en la Cace

ta Judicial y archívese el expediente. José Eduardo Gnecco Correa, Presidente;jerónimo Argáez Castello, Luis Enri que Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza A., José María Esquerra Samper, Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, Germán Giralda Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez (salvedad de voto); Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyana (con salvamento de voto); Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica,Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Daría Velásquez Gaviria. · Rafael Reyes N egrelli Secretario General

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SALVAMENTO DE VoTo Como el Decreto en parte se refiere al Decreto número 73 de 1983, y éste contó con salvedad de voto del suscrito, obliga, al mantenerse el criterio, dar por reproduci das las razones expuestas en ese entonces en asocio del Magistrado Jorge Salcedo Segura. Además, el suscrito entiende que este tema de la emergencia económica no puede fraccionarse para dispensar soluciones parciales o segmentadas, al punto que con actitud tal se facilita la aparición de criterios encontrados o confusos. He entendido, desde el decreto mismo de la declaratoria de emergencia, que el gobierno no satisfizo las exigencias constitucionales. De ahí que el desarrollo de la misma

mediante los numerosos decretos expedidos, que en síntesis representan una total reforma tributaria, adolece del mismo extravío. Si no es dable negar la unidad de criterio del gobierno en cuanto al motivo, naturaleza y alcance de las normas emitidas con base en las facultades del122 de la Constitución Nacional, tampoco es posible mudar la opinión asumida desde un principio. Esta se dio sobre aspectos básicos y generales, que cubren todo el ámbito de esas extraordinarias y excepcionales atribuciones. El concepto adverso del suscrito se mantiene integralmente y se reitera en el estudio y decisión de este decreto, con remisión a los comentarios expresados con anterioridad. Gustavo Gómez Velásquez Magistrado SALVAMENTO DE VOTO Resulta ciertamente tópico reproducir argumentos que ya se han expuesto en otras oportunidades. Consiguientemente, con el propósito de fundamentar su respe tuoso disentimiento de la decisión mayoritaria, el suscrito se remite en lo pertinente a lo expresado en el salvamento de voto consignado en el proceso número 1026, con ocasión de la declaración de exequibilidad por la Corporación del Decreto Legislativo número 73 de 198 3 "por el cual se dictan medidas sobre la cuenta especial de cambios y se crean los fondos de inversiones públicas y estabilización cambiaría", decreto éste al que alude, a juicio del suscrito en aspectos sustanciales, el número 382 que se revisa en el presente juicio de constitucionalidad. Fecha, ut supra Ricardo Medina Moyano Magistrado