CSJ - SPL4-1983

CONSTITUCION EN PARTE CIVIL, DE LAS CONTRALORIAS GENERAL,

DEPARTAMENTALES, BOGOTA D. E., Y MUNICIPALES, POR EL DELITO DE PECULADO EN LOS PROCESOS PENALES. !Exequible el art. 18 de la D:..ey 20 de 197 5. Corte SuprtmUL de Justicia Sala Plena Sentencia número 4.

Referencia: Radicación número 990.

Norma acusada: Artículo 18 de la Ley 20 de 1975.

J.

Actores: Antonio Cancino Moreno y Saúl Flórez Enciso.

Magistrados Ponentes: doctores Carlos Medellín y Ricardo Medina Moyano.

Aprobada por Acta número 3 de 1983. Bogotá, D. E., febrero tres (3) de mil novecientos ochenta y tres (1983). J En virtud del derecho que les concede la Constitución Política de Colombia, los ciudadanos Antonio J. Cancino Moreno y Saúl Flórez Enciso solicitan a la Corte que declare inexequible, por ser inconstitucional, el artículo 18 de la Ley 20 de 1975, cuyo texto es el siguiente: "El Contralor General de la República, los Contralores Departamentales, el Contralor del Distrito Especial de Bogotá y los Contralores Municipales, por sí mismos o por medio de sus agentes, podrán constituirse en parte civil ~entro de los procesos penales que se adelanten por delito genérico de peculado que afecte los intereses de los institutos o entidades bajo su fiscalización". Los demandantes consideran que esta norma legal es violatoria de los artículos 26, 59 y 60 de la Constitución.

RAzoNES DE LA DEMANDA La demanda consigna las siguientes opiniones en apoyo de su pretensión: 42 CACETA JUDICIAL Número 2413 a) Los artículos 59 y 60 de la Carta asignan imperativamente la función fiscalizadora a la Contraloría General de la República. La norma demandada pertenece a la Ley 20 de 1975, la cual se dictó para "modificar y adicionar" las disposiciones orgánicas de la Contraloría General de la República, y le concede a ésta la facultad de constituirse en parte civil dentro de los procesos penales por peculado, pero de una manera simplemente potestativa, y como parte de la vigilancia fiscal que le es propia, la cual constituye un deber funcional de obligatorio cumplimiento. "Cierto es que la Contraloría, como persona jurídica, en algunas ocasiones, cuando es directamente perjudicada, puede acudir como parte civil a los procesos penales; pero para ello no es ni era necesaria disposición diferente a la que contiene el Código de Procedimiento Penal y demás normas del Código Civil y de Procedimiento Civil. Pero una cosa es que la Contraloría pueda ejercer las acciones tendientes a obtener la indemnización cuando ha sufrido merma directa en su patrimonio por acto ilícito y otra muy diferente es la de que la Contraloría pueda ejercer, no la acción indemniza toria, sino la fiscalizadora que le asigna la Constitución mediante el curioso procedi miento de la parte civil que por su naturaleza, se creó únicamente para los primeros efectos"; Además, el ejercicio "sui generis" de la parte civil como medio de la función

fiscal resulta incompatible con las funciones y atribuciones que el artículo 60 de la Constitución le asigna a la Contraloría, como también con el artículo 59, numeral 2o, según el cual "la Contraloría no ejercerá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización"; b) La norma demandada autoriza, "en general", que "las Contralorías puedan constituirse en parte civil, no como consecuencia de un acto perjudicial o dañoso en contra de las referidas instituciones, sino como forma de ejercer una función [tscalizadora". Con ello "se quebrantan los principios generales del derecho procesal penal y en consecuencia las formas propias del juicio criminal no solamente en contra de los intereses de los presuntos sindicados, sino en general del Estado y de otros sujetos procesales". Resulta así lesionado el artículo 26 de la Carta según el cual e nadie podrá ser juzgado sino "conforme a las leyes previstas al acto que se le imputa, ante tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio". Porque "pueden presentarse y en efecto se presentan situaciones tales como las dobles pretensiones, la incompatibilidad de intereses, la desigualdad ante la ley, etc." "Puede decirse en forma sintética que se quebrantan las formas propias del proceso penal al autorizarse que una institución jurídica creada por su naturaleza para el ejercicio indemnizatorio, se pueda convertir en medio para el ejercicio de la función fiscalizadora de las Contralorías". EL CoNCEPTO DEL PROCURADOR El Procurador General de la Nación propone las siguientes consideraciones: a) "Los actores parten de un error evidente: que a través de la Constitución como

parte civil dentro del "delito genérico de peculado", se cumpla "la imperativa, irrenunciable y obligatoria función frscalizadora"; Número 2413 CACETA JUDICIAL 43 b) La afirmación de los actores de que "el ejercicio de la parte civil es incompati ble" con la función fiscalizadora, carece de respaldo jurídico, pues en Derecho Público no caben las interpretaciones analógicas; "el régimen de incompatibilidades es expreso, específico y no de construcción deductiva"; e) En lo que se refiere a ciertos defectos de tipo práctico de la norma demandada, tienen razón los actores, pero ello no se puede aceptar como vicio de inconstituciona lidad. "Pues una cosa es que una disposición viole preceptos de la Codificación Suprema y otra muy distinta es que la norma demandada adolezca de evidentes defectos y en consecuencia hubiera podido quedar mejor redactada"; d) "Uno es el concepto de Contraloría como organismo fiscal. .. y otro muy distinto el del funcionario como Jefe de cada una de estas entidades, esto es, el respectivo Contralor. Obsérvese bien que la norma acusada, en contra de lo que errónea y reiteradamente dicen los actores, no habla de Contraloría, esto es, de entidad oficial (que también, en contra de lo que expresan los demandantes, carece de personería jurídica), sino del Contralor General de la República y de los otros Contralores... si la entidad cumple funciones eminentemente fiscalizadoras, en cambio no son de esta estirpe todas las funciones que despliega el Contralor General, como bien se ve en los seis ordinales del artículo 60 de la Constitución ... Dicho

precepto, en su ordinal sexto, faculta al legislador para que le a·dscriba al Contralor General 'las demás que señale la ley' ". Consecuente con estas apreciaciones, el Procurador solicita a la Corte declarar exequible el artículo 18 de la Ley 20 de 197 5. CoNsiDERACIONES DE LA CoRTE Primera. Además de las razones por las cuales los actores consideran inconstitu cional la norma demandada, ofrecen ellos otros argumentos que en el libelo aparecen bajo el título de "Principales repercusiones prácticas que ha tenido la aplicación de la J disposición". Como algunos son reiteración de los cargos de inconstitucionalidad que se han resumido, y otros apenas reveladores de inconveniencias de la norma impugnada, considera la Corte que no es procedente su reproducción aquí para efectos del presente proceso de constitucionalidad. Segunda. Los artículos 59 y 60 de la Carta, indicados por los demandantes como objetos de violación, son precisamente los que determinan la naturaleza jurídica y el carácter institucional de la Contraloría General de la República y de su jefe el Contralor General. En cuanto a aquélla, se dispone que está destinada a ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración, la cual habrá de cumplirse conforme a la ley. En cuanto al Contralor, además de las calidades que debe tener para efectos de su elección, y de la manera de hacerla, se prescriben sus funciones más importantes, reservando al legislativo la posibilidad de asignarle otras adiciona les. Es apenas natural que éstas sean impuestas legalmente en concordancia con los

objetivos constitucionales de la entidad fiscalizadora, pues no tendría sentido, sino que, al contrario, constituiría inaceptable contradicción al propósito del constituyen te asignarle a la Contraloría o al Contralor deberes ajenos a las funciones que les son propias en los términos del estatuto superior.

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Con respecto a la facultad que concede a los Contralores el demandado artículo 18 de la Ley 20 de 1975, para que ellos, cuando las circunstancias lo exijan, puedan constituirse en parte civil dentro de los procesos penales que se adelanten por el delito genérico de peculado, cuando sí éste afecta los intereses de los institutos o entidades sujetos a su fiscalización, es clara la concordancia entre tal posibilidad que la ley otorga a los Contralores y su objetivo principal, prescrito por la Carta, de vigilancia fiscal, la cual no se proyecta, desde luego, únicamente sobre los bienes asignados a las Contralorías, sino sobre el manejo de los fondos públicos por parte de los funciona rios y empleados de la administración que tienen tal responsabilidad. La vigilancia fiscal tiene ese objeto de manera amplísima y en todos los momentos. Por ello se habla de las especies de control previo, perceptivo y posterior; hasta este último se extiende la vigilancia propiamente dicha. Pero si los intereses públicos vinculados al fisco sufren lesión y perjuicio con motivo de peculado, siendo uno mismo este objeto que el de la vigilancia de los Contralores, la facultad contenida en el artículo 18 de la Ley 20 de 1975 en nada contradice la función primordial de éstos, ni el destino

institucional de las Contralorías, sino que entre ellos hay coincidencia de motivos y propósitos, si bien se trata de funciones diferentes, como acertadamente lo advierte el Procurador. La anterior aclaración sirve, además, para dejar sin valor el cargo de que la vigilancia fiscal es deber de obligatorio cumplimiento que no se compadece con la opcionalidad contemplada en la norma sub iudice. Cuarta. Tampoco se observa la lesión del artículo 26 de la Carta que los demandantes han creído ver. Porque las "dobles pretensiones, la incompatibilidad de intereses, la desigualdad ante la ley" de que hablan como la posibilidad de la actuación de los contralores en ejercicio de la facultad que les concede la norma impugnada, podría ocurrir quizás en el caso de que el hecho de constituirse en parte civil dentro de procesos por peculado, formara parte de su actividad oficial como vigilantes fiscales. Sin embargo, según queda explicado, no se trata de convertir la actuación procesal para obtener indemnización en un medio de ejercicio de la función fiscalizadora, sino de extender la protección de unos mismos intereses e públicos más allá de la pura tarea de vigilancia fiscal, y para ello ha creído con razón el legislador que son los Contralores quienes se encuentran en mejores condiciones para desempeñar ese papel procesal, por su versación en materias fiscales, su conocimiento de los antecedentes del ilícito que se investiga, los recursos técnico-contables de los organismos que dirigen, y en general, por el objetivo que la propia Carta seilala a sus funciones con relación al patrimonio público. De ahí que sea esta misma la que autorice al legislador para fijar a los Contralores otras funciones, concordantes con las

propias de sus cargos, como se ha explicado, y según ocurre en el artículo 18 de la Ley 20 de 1975. No se encuentra, pues, que la norma impugnada sea lesiva de los artículos de la Constitución señalados por los actores, ni de otros del mismo estatuto Superior. DECISIÓN A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, con base en el estudio de la Sala Constitucional, y oído el Procurador General de la Nación,

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RESUELVE: Es EXEQUIBLE el artículo 18 de la Ley 20 de 1975.

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente. José Eduardo Gnecco Correa, Presidente;jerónimo Argáez Castello, Luis Enri que Aldana R., Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza Alvarez, Dante Luis Fiorillo Porras, José María Esguerra Samper (con salva mento de voto); Manuel Gaona Cruz (con salvamento de voto); Germán Giralda Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez,Juan Hemández Sáenz (con salvamento de voto); Alvaro Luna Gómez (con salvamento de voto); Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyana, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Cm-los Sáchica (con salvamento de voto);jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Darío V elásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli Secretario SALVAMENTO DE VOTO No compartimos la declar.ac'ión.de exequibilidad propuesta, por estas razones: El artículo 14 3 de -1a Constitución asigna a los funcionarios del Ministerio Público comerla primera de sus funciones la de "defender los intereses de la Nación", expresiones que tienen un sentido muy claro: la representación judicial de la Nación en todos los campos, administrativo, laboral y civil, sea que la Nación comparezca como demandada o demandante, y así lo corrobora la Ley 2 5 de 1974, orgánica de la Procuraduría General de la Nación, le corresponde a los mencionados funcionarios, sin perjuicio de que existan apoderados especiales que coadyuven la actuación de aquel Ministerio. _ En el presente caso se trata precisamente del ejercicio de la acción civil dentro del proceso penal en relación con el peculado, y en consecuencia, no parece constitucional que el Contralor General de la República interfiera el ejercicio de aquella acción por parte del Ministerio Público, que es el representante constitucio nal de la Nación, para estos efectos. Además, conforme al artículo 59 de la Constitución·"la Contraloría no ejercerá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización", y si bien la atribución 6• del artículo 60 le otorga al Contralor la facultad de desempeñar las demás funciones que le señale la Ley, debe entenderse que ésta no puede entregarle las que no correspondan a esa institución. No resulta claro que la Contraloría pueda válidamente desempeñar en forma coetánea su tarea de vigilar la gestión fiscal de las entidades administrativas y de la

Nación, y la de representar a dichas entidades cuando quiera que los funcionarios encargados del manejo presupuesta! estén sindicados de cometer delito que compro mete no sólo dicha gestión sino su vigilancia.

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Por otra parte, la representación de los departamentos como personas jurídicas que son les corresponde a los Gobernadores conforme al artículo 194, ordinal4o, de la Constitución Política, y por ende, el legislador no puede atribuirle esa personería a funcionario distinto, como lo hace ahora el precepto acusado con los Contralores Departamentales, pues ello desconoce frontalmente aquella norma constitucional. No puede olvidarse, finalmente, que para intervenir de modo válido en cual quier proceso es indispensable tener capacidad para ser parte, cuyo primer requisito es existir como persona física o como ente moral. Y dado que las Contralorías no son personas jurídicas sino apenas organismos estatales, resultaría imposible suponer que los Contralores actúen a nombre de las Contralorías en los procesos penales por peculado, ni tampoco a nombre propio como personas físicas, pues la naturaleza propia de aqú-el delito descarta cualquier hipótesis en que pueda perjudicar patrimo nios particulares, cuyos titulares carecen, por consiguiente, de interés jurídico para comparecer a tales juicios en busca de un resarcimiento pecuniario, que es la finalidad que se propone quien se constituye en parte civil dentro del proceso penal. Consideramos así que el artículo 18 de la Ley 20 de 197 5 es inconstitucional en cuanto le atribuye al Contralor General de la República la personería de la Nación en los procesos por peculado, y en cuanto se la confiere a los Contralores Departamenta

les para representar a los departamentos en los mismos juicios. Ha debido pues declararse inexequible la norma acusada en cuanto a los aspectos que se acaban de estudiar. Y como el parecer mayoritario de la Corte fue distinto, estas son las razones de nuestro disentimiento. Fecha, ut supra. Luis Carlos Sáchica, Manuel Gaona Cruz, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, José María Esguerra Samper. -