CSJ - SPL44-1983

EMERGENCIA ECONOMICA. MODIFICACION AL DECRETO QUE FIJA EL IMPUESTO A LOS LICORES Y SIMILARES. SEGUN EL ARTICULO 43

DE LA CONSTITUCION EN TIEMPO DE PAZ NO ES POSIBLE AL EJECUTIVO IMPONER CONTRIBUCIONES. lEs inexequibJe el Decreto número 396 de 1983, por el cual se modifica el Decreto número 071 de 1983. Corte Suprema de justicia Sala Plena Sentencia número 44.

Referencia: Radicación número 1059 (148cE).

Revisión Constitucional del Decreto número 396 de 1983, "por el cual se modifica el Decreto Legislativo número 071 de 1983".

Magistrados Ponentes: doctores Carlos Medellín y Manuel Gaona Cruz.

Aprobada por Acta número 26 de abril 12 de 198 3. Bogotá, D. E., abril doce (12) de mil novecientos ochenta y tres (1983). Oportunamente fue enviado por la Presidencia de la República el Decreto Legislativo número 396 de 1983, "por el cual se modifica el Decreto Legislativo número 071 de 1983". El primero fue expedido en uso de las facultades contenidas en el artículo 122 de la Constitución Política. La Corte procede a revisar dicho Decreto, y a decidir sobre su constitucionalidad, en cumplimiento de los mandatos del Parágrafo del artículo citado y del artículo 214 del Código Superior. El texto del Decreto que se revisa es el siguiente: ,,DECRETO NUMERO 396 DE 1983 (febrero 1O ) Por el cual se modifica el Decreto Legislativo número 071 de 1983.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982,

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DECRETA: Artículo ¡o El artículo 6o del Decreto Legislativo número 071 de 1983 quedará así: Artículo 6o El impuesto de consumo sobre licores, vinos, vinos espumosos o espuman tes, aperitivos y similares, se determinará sobre el precio promedio nacional al detal en expendio oficial o, en defecto de éste, del primer distribuidor autorizado de la botella de 750 mililitros de aguardiente anisado nacional, según lo determine

semestralmente el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. Las tarifas por botella de 750 mililitros o proporcionalmente a su volumen, serán las siguientes: l. El 35% para licores nacionales y extranjeros.

2. El 10% para vinos, vinos espumosos o espumantes extranjeros y aperitivos y similares nacionales y extranjeros; y

3. El 5% para vinos, vinos espumosos o espumantes nacionales.

Parágrafo. Los licores, vinos, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares que se importen o ingresen a la Intendencia de San Andrés y Providencia, pagarán en su favor el impuesto de consumo de que trata el presente artículo. Artículo zo El artículo 9o del Decreto Legislativo número 071 de 1983 quedará así: Artículo 9o Quedan vigentes las normas sobre impuesto a las ventas aplicables a los licores, vinos, vinos espumosos o espumantes, aperitivos y similares y aquellos

relativos a la cesión de este impuesto, así como el gravamen de fomento para el deporte de que trata el literal b) del artículo zo de la Ley 4 7 de 1968, y todas las normas relacionadas con el impuesto a las cervezas, excepto la prohibición de gravarlas con el impuesto de industria y comercio. Artículo 3o El presente decreto rige a partir de su promulgación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. E., a 10 de febrero de 1983. Belisario Betancur (fdo.); el Ministro de Gobierno, Rodrigo Escobar Navia (fdo. ); el Ministro de Relaciones Exteriores, Rodrigo Lloreda Caicedo (fdo. ); el Ministro de Justicia, BernarrúJ Gaitán M ahecha (fdo.); el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Edgar Gutiérrez Castro (fdo.); el Ministro de Defensa Nacional, General Fernando Landazábal Reyes (fdo.); El Ministro de Agricultura, Roberto Junguito Bonnett (fdo.); el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jaime Pinzón López (fdo.); el Ministro de Salud, Jorge García Gómez (fdo.); el Ministro de Desarrollo Económico, Roberto Gerléin Echeverría (fdo. ); el Ministro de Minas y Energía, Carlos Martinez Simahan (fdo. ); el Ministro de Educación Nacional,Jaime Arias Ramírez (fdo.); el Ministro de Comunicaciones, Bernardo Ramírez (fdo.); el Ministro de Obras Públicas y Transporte, José Fernando Jsaza (fdo.)».

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El presente negocio fue fijado. en lista en la Secretaría de la Corte por el término de tres días, a fin de dar cumplimiento a las disposiciones del artículo 214 de la Carta y del artículo 14 del Decreto número 432 de 1969. Se produjeron las siguientes impugnaciones. Germán Abondano Castaño. Este ciudadano solicita que se declare la inexequibilidad del parágrafo <lel artículo primero, por las siguientes razones que se resumen así: a) La norma impugnada es violatoria del artículo 6• de la Constitución, y en especial de su inciso segundo, "porque se invadió de las facultades reservadas por el constituyente expresamente para el legislador"; b) La misma norma es lesiva del artículo 122 de la Carta, porque "no tiene relación de causalidad, ni conexidad alguna con las causales invocadas para declarar la emergencia"; e) Al entrar en el régimen especial de San Andrés y Providencia, reservado al legislador, "se invadió sin justa causa una esfera que no estaba al alcance del ejecutivo, así se encontrare investido de facultades extraordinarias expresas para otros fines"; d) "Nada más extraño para San Andrés y Providencia, que la-situación deficita ria, la carencia de ahorro y todas las otras perturbaciones invocadas por el ejecutivo en su Decreto número 3742. Gracias precisamente a ese estatuto especial, el archipiéla go no soporta déficit en este momento, ni está en el laberinto que presenta el ejecutivo como móbil (sic) para establecer la emergencia". j Además, el impugnante afirma violación de los artículos 2• y 118 de la Carta.

Germán Moreno Car eía. Este impugnante sostiene la inconstitucionalidad de todo e1· Decreto número 396 de 1983, porque: a) Deroga el artículo 27 de la Ley 1' de 1972 "y la normatividad de la Ley 127 de 1959;;. La primera constituye el Estatuto Especiálpara San Andrés y Providencia, "Ley que por demás es prioritaria, ya que está inspirada y sumida en el texto constitucional del artículo (5• de la Carta". En consecuencia, éste resulta lesionado; b) "El precepto del artículo 32 de la Constitución Nacional se deja de observar, toda vez que hay exageración en el tributo decretado por el Gobierno, coactando así la libertad de empresa y la iniciativa privada, especialmente, hechos y actos enmarca dos dentro de los límites del bien común". CoNCEPTO DEL PRocuRADOR Después de reafirmar tesis y opiniones expre~adas en otros conceptos suyos relativos a la revisión constitucional de distintos decretos expedidos también en ejercicio de las facultades que concede el artículo 122 de la Carta, a los cuales hace referencia distinguiéndolos por sus números de radicación, el Jefe del Ministerio

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Público manifiesta en particular sobre el Decreto que es objeto de la presente providencia: 1" "En dicho decreto se modifican las disposiciones contenidas en los artículos 6° y 9" del Decreto Legislativo número 071 de 1983, pero responde, indudablemente a la misma línea de causas, objetivos y finalidades que inspiraron éste último. Por ello este Despacho reitera las tesis que quedaron expuestas en el concepto 619 de febrero 5

de los corrientes". 2o En el decreto que declaró la emergencia económica "se formula, como núcleo causal del grave desequilibrio de la economía colombiana (que presenta un delicado cuadro de desempleo, caída de la producción e inflación), la pronunciada baja del ahorro nacional (que, obviamente ha afectado el nivel de inversión) generada por el debilitamiento del ahorro privado 'como consecuencia de la grave alteración del sector financiero' y por el desmesurado déficit fiscal". 3o "Las medidas adoptadas se encuentran en conexión directa y específica con la situación que determinó la declaración del estado de emergencia y se hallan finalísti camente inspiradas, de manera inequívoca en el propósito de conjurar la crisis de la economía nacional, pues lógicamente, puede esperarse de ellas un efecto positivo en la superación de las penurias fiscales de los Departamentos, factor que fue señalado como uno de los hechos generadores de la situación de crisis descrita en el Decreto número 3742. De tales medidas también es dable esperar, racionalmente, que produzcan un efecto positivo en la superación del déficit fiscal de la nación (señalado por el Gobierno) entre otras razones porque, si los departamentos incrementan sus ingresos, tendrán menos necesidad de acudir en peticiones de apoyo a la nación para la financiación de los servicios a su cargo". El Procurador considera que el Gobierno, al expedir las normas revisadas, "observó los límites constitucionales que precisa el artículo 122", y que no son lesivas de éste ni de ninguna otra disposición de la Carta, razón por la cual solicita a la Corte

que declare su exequibilidad. CoNSIDERACIONES DE LA CoRTE Primera. Por ser el examinado un decreto de emergencia económica expedido con fundamento en las atribuciones señaladas en el artículo 122 de la Constitución y en desarrollo del Decreto número 3742 de 1982 que lo declaró, es competente la Corte para conocer sobre su exequibilidad según lo previsto en dicho precepto y en el 214 de la misma. Segunda. Ha establecido la Corte que el mandato del artículo 43 de la Constitu ción según el cual en tiempo de paz no es posible al ejecutivo imponer contribucio nes, se refiere no sólo al hecho de imponerlas sino que también la modificación de ellas o su rebaja, quedan comprendidas en tal prohibición, por cuanto lo que el precepto constitucional significa es que la materia tributaria está reservada al legislaNúmero 2413 GACETA JUDICIAL 27 dor, salvo excepciones expresamente establecidas en la Carta. Las leyes ordinarias sobre impuestos, expedidas regularmente por el Congreso, y cuyo conjunto consti tuye el sistema tributario del país, en cuanto partes de la estructura de las finanzas públicas, con sus imperfecciones y debilidades, no deben ser modificadas con oportunidad o pretexto de una emergencia económica cuyos hechos determinantes han de ser sobrevinientes, es decir, distintos de los frecuentes y ordinarios que caracterizan el funcionamiento habitual de ese sistema y del orden económico sobre el cual opera. Tercera. El Decreto que se revisa modifica algunas normas del Decreto Legisla tivo número 71 de 1983. Este, en su totalidad, también ha sido objeto de revisión constitucional por la Corte, la cual lo declaró inexequible. Siendo uno y otro sobre

idéntica materia, la tributaria, y aquél apenas modificatorio de dos artículos de éste, sin que su naturaleza y sus objetivos hayan experimentado variación alguna, en el presente caso resulta más que pertinente reiterar consideraciones formuladas a propósito de la anterior revisión constitucional. En efecto, la Corte explicó en sentencia de fecha 16 de marzo del presente año: ''7" Desde antiguo, el fundamento de la validez jerárquica y de la legitimidad doctrinaria de la ley, como expresión de la voluntad soberana de la Nación, es el origen deliberativo, representativo y parlamentario del tributo o del impuesto, con sustento en la consulta y vocería del común, en todo tiempo, y más en tiempo de paz, partiendo de la base de que no todo es"tado de excepción corresponde siempre y necesariamente a un estado de guerra o de 'no paz' y de que el artículo 122 no es la vía idónea para lo bélico. "Según nuestra Carta, es el Congreso el que en tiempo de paz impone contribu ciones o decreta impuestos ordinarios (artículo 43), o sea que es el legislador común y no el de excepción o de emergencia el competente para establecer o modificar impuestos en forma general, regular, normal, impersonal, objetiva, abstracta y permanente, y el que además en tiempo de no paz y bajo circunstancias intempestivas o de necesidad, decreta también impuestos extraordinarios (artículo 76-14). "Y en época de emergencia se le reconoce al gobierno la facultad de decretar, al igual que al Congreso cuando la necesidad lo exija, impuestos extraordinarios, esto es, de manera excepcional respecto del régimen ordinario de tributación o imposi

ción, para responder a situaciones señaladas en la declaración de emergencia y que deban atenuarse o conjurarse, que se presenten por fuera del acontecer normalde nuestro relativo orden económico; de carácter específico, por una sola vez, con determinado fin y de naturaleza transitoria y no permanente, es decir, dentro de los marcos constitucionales señalados para similares circunstancias en el artículo 76-14 al propio Congreso. · "Obviamente, las restricciones señaladas conforme a la Constitución para el artículo 122 en materia de impuestos no pueden llevar a sostener que dicho precepto haya quedado reducido a extremos impracticables. Recientes sentencias han dejado 28 GACETA JUDICIAL Número 2413 ver precisamente que la institución de la emergencia tiene su específica razón de ser, respecto de medidas económicas que no comprometan de manera general y perma nente el régimen impositivo ordinario vigente, incluyendo obviamente la facultad de dictar impuestos de carácter extraordinario o excepcional. "Deja en claro la Corte que si su jurisprudencia está indicando que no todo lo relativo a la economía puede ser regulado por decretos de emergencia económica, ella misma también está dejando ver que en ningún momento se ha afirmado que nada se.pueda hacer por la vía del artículo 122. "No obstante, en cuanto a su contenido, el estatuto examinado modifica disposiciones que de conformidad con los artículos 43, 55, 76-1 y 122 de la Constitución sólo pueden serlo por medio o por mandato de la ley, por corresponder a la competencia impositiva ordinaria, general y permanente, que es función propia de la legislación común y no de la excepcional, por lo cual es violatorio de aquellos

preceptos superiores e incompatible frente a lo prescrito en los artículos 76-14 y 10 5". DECISIÓN A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, con base en el estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación, RESUELVE Es inexequible el Decreto número 396 de 1983, "por el cual se modifica el Decreto Legislativo número 071 de 198 3" . Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente. José E. Gnecco Correa, Presidente (con salvamento de voto);Jerónimo Argáez Castello (con salvamento de voto); Luis Enrique Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero (con salvamento de voto); Ismael Coral Guerrero (con salvamento de voto); José Maria Esguerra Samper (salvo voto); Manuel E. Daza Alvarez (con salvamento de voto); Dante L. Fiorillo Porras (con aclaración de.voto); Germán Giralda Zuluaga (con salvamento); Manuel Gaona Cruz, Héctor Gómez Uribe (salvo el voto); Gustavo Gómez Velásquez (aclaración de voto); Juan Hernández Sáenz (con aclaración del voto); Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín (con aclaración); Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia B., Alberto Ospina Botero (con salvamento de voto); Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica (con salvamento de voto );Jorge Salcedo Segura (con aclaración); Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe R. (salvo el

voto); Dar ío V elásquez Gaviria. Rafael Reyes N egrelli Secretario

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SALVAM~:NTO OE VOTO Discrepamos de la mayoría de la Corte en el fallo que antecede por las siguientes razones: 1' El estado de emergencia económica y social, es una situación fáctica existente en la realidad del país, en tanto significa crisis o agravamiento de fallas crónicas o estructurales propias de un país subdesarrollado, esto es, que implica la agudización de procesos y tendencias que llevan a la perturbación de la relativa normalidad que en esos campos, el económico y el social, puede haber logrado un sistema que tiene ese carácter de subdesarrollo, 2' Por· tanto, el Gobierno no crea esa situación, no la genera; se limita a reconocer su existencia, a describirla ante el Consejo de Estado para que se avalúe su gravedad, y la formula o enuncia en la parte motiva del Decreto que declara su existencia. · 3' Por consiguiente, los jueces de esos hechos como constitutivos de esa situa ción y justificativos de la implantación de ese régimen jurídico excepcional, lo son exclusivamente el Consejo de Estado, en una etapa previa, y el Congreso a posteriori, el uno para tratar de impedir una aplicación arbitraria del artículo 122, y el otro para corregir una aplicación arbitraria, si la hubo, mediante un juicio de responsabilidad política contra el Presidente y sus Ministros. 4' Las circunstancias de hecho en que se funda el Gobierno para declarar el estado de emergencia, con base en la ·calificación previa que de su gravedad y

procedencia hace el Consejo de Estado y que, se repite, son tomadas de la realidad porque son el supuesto fáctico de aquella institución, condicionan totalmente el ejercicio de los poderes del Gobierno, en doble sentido: a) De una parte limitan la potestad reguladora del Gobierno, pues todos sus decretos deben referirse exclusivamente a la situación de hecho a que está ligada la emergencia, sin que puedan ocuparse de materia no contenida en el enunciado justificatorio del Decreto que declara la emergencia, y ,.. -~ 1 b) De otro lado, esos hechos determinan la naturaleza de las medidas que puede adoptar el Gobierno, ya que no quedan libradas a su capricho, sino que deben ser las que necesariamente conduzcan a superar el concreto desorden económico o social que se trata de superar. 5• En consecuencia, tan apriorístico resulta sostener que el artículo 122 no faculta al Gobierno para decretar impuestos, porque ello en un todo depende de la situación económica o social que se trata de normalizar y no de esa disposición, porque ella nada concreto prevé al respecto (salvo su conexidad con los hechos y la conducencia de sus medidas), como admitir que sí goza de capacidad impositiva, pero sólo por modo extraordinario y con alcance restrictivo inmediato, interpretación superficial que también desconoce la fuerza de los hechos generadores de la emergen cia, cuando imponen decretar impuestos para varios años o indefinidamente, si esa es la única manera de conjurar la extensión de sus efectos, como lo que prescribe el· artículo que se comenta, y por lo cual también se mal interpreta tal texto.

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6' Para finalizar, es preciso advertir que, siendo la política tributaria ingrediente de cualquier política económica y mecanismo indispensable en el manejo de cual quier situación económica, la interpretación del artículo 122 que excluye la capaci dad impositiva del Gobierno, tiene, en la práctica, efectos derogatorios de esa norma, puesto que anula la más necesaria e importante de sus proyecciones, y la interpreta ción que pretende trasladar la competencia del Gobierno para determinar las medidas procedentes en una emergencia del Gobierno, radicada en él por la constitución, a la Corte Suprema, es también contraria a la recta concepción de aquel artículo. Nada más anticientífico que este tipo de interpretaciones que olvidan que el derecho es un medio, que la constitución es una herramienta al servicio de los intereses del país, un repertorio de soluciones para sus problemas, que no tiene su fin en sí misma, y cuyas disposiciones sin efectos jurídicos pierden su razón de ser. Por las razones expuestas, estimamos que el Decreto número 396 de 1983 es un 9e Decreto constitucional, pues se ciñe estrictamente a los límites que resultan los hechos enunciados en el Decreto que declaró la emergencia y, entre ellos la disminución de los ingresos públicos y el consiguiente déficit fiscal, en concurrencia con la recesión económica, la desocupación creciente, y la evasión y elusión tributaria, todo lo cual exige una reestructuración de la principal fuente impositiva: el impuesto sobre la renta y complementarios. Luis Carlos Sáchica, Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, José Eduardo Gnecco C., Jerónimo Argáez Castello, Alberto Ospina Botero, Fernando

Uribe Restrepo, Germán Giraldo Zuluaga, José María Esguerra Samper, Héctor Gómez Uribe, Manuel Enrique Daza Alvarez. AcLARACIÓN DE voTo Compartimos el criterio expuesto en el fallo en cuanto a que el estado de emergencia económica no equivale a una desaparición de la paz pública. Entonces, rige dentro de tal estado a plenitud el artículo 43 de la Constitución, que le atribuye solamente al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos la facultad de imponer contribuciones en tiempo de paz. Tanto es así que, de aceptarse la tesis de que el estado de emergencia económica equivale a pérdida de la paz para efecto de establecer o variar el monto de impuestos permanentes (artículo 43 de la Constitución), la misma permitiría predicar que, dentro de tal estado, podría implantarse la censura de prensa (artículo 42 ibídem), podrían decretar expropiaciones autoridades distintas de la judicial (artículo 33 ibídem), podría prohibirse la circulación postal de impresos (artículo 38 ibídem), y aún acumularse la autoridad política o civil con la judicial o con la militar (artículo 61 ibídem), cuestiones estas últimas que evidentemente no serían de ocurrencia ortodoxa dentro del régimen de una simple anormalidad económica emergente.

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Como tanto las prohibiciones contenidas en los artículos 33, 38, 42 y 61 como la que establece el artículo 43, todos ellos de la Carta Fuñdamental, no son absolutas sino relativas y para el tiempo de paz, el mismo criterio debe aplicarse al indagar su

sentido y alcances. Ninguna de ellas queda dispensada por la declaración del estado de emergencia económica, que no altera la paz pública. Creemos también que el dicho estado de emergencia económica sí es una situación extraordinaria dentro de la vida institucional del país. Pero, aún así, es al Congreso y no a autoridad distina a quien compete establecer impuestos extraordina rios, porque esto es lo que prevé el artículo 76, ordinal 14 de la Carta Fundamental. Y como el artículo 122 de la misma Carta nada dice en cuanto a facultades del Presidente de la República para crear tributos dentro del Estado de Emergencia Económica, no puede predicarse que ellas estén implícitas o subentendidas dentro de la norma, porque lo estatuido en los artículos 20 y 63 de la Constitución descarta rotundamente un criterio semejante. Las autoridades sólo pueden hacer aquello que les esté atribuido de manera expresa, ya sea en la Carta Política, en la ley o en el reglamento. Los razonamientos anteriores, de claridad incontrastable, llevan a concluir forzosamente que dentro del estado de emergencia económica el Presidente de la República no puede establecer ni aumentar gravámenes, sean ellos ordinarios o extraordinarios. Por ello, hemos votado favorablemente lo decidido en esta sentencia, sin acoger la totalidad de su motivación. Fecha ut supra. Carlos Medellín Forero, Dante Luis Fiorillo Porras, Juan Hernández Sáenz, Jorge Salcedo Segura (adhiero) AcLARACIÓN DE voTo Como este Decreto introd!lce modificaciones al 071, en el cual voté su inexe quibilidad agregando algunas explicaciones (las incorporadas al Decreto número 3746 de 1982), doy ahora por reproducidas tales razones, adicionándolas con las manifestadas con relación al Decreto número 383 de 1983. Gustavo Gómez Velásquez Magistrado