CSJ - SPL6502-2017

República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala Plena

RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO

Magistrado Ponente APL6502-2017 Radicación n” 110010230000201200051-00 Aprobado acta n” 23 N” 05 Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Decide la Corte lo que corresponda en estas diligencias seguidas contra Alejandro Ordoñez Maldonado, en su condición de Procurador General de la Nación, por denuncia de Carlos Mario Orozco Il. ANTECEDENTES 1.- El Veedor de la Procuraduria General de la Nación remitió a esta Corporación la queja presentada por Carlos Mario Orozco, en la cual indica que el citado servidor ha «hecho caso omiso (...) a la denuncia pública sobre el megaproyecto “Autopistas de la Montaña calculado en 5.6 billones (US$2.800 millones) adjudicado en julio 27/2009 sin licitación pública, diseños, estudios técnicos y ambientales y tramos geológicamente inviables». Radicación No. 110010230000201200051-00 2.- La Corte dispuso la apertura de investigación preliminar y decretó la práctica de pruebas (fls. 25 a 26). 3.- Durante la actuación se recaudaron los elementos de convicción que se relacionan a continuación: aj) Comunicación OFI 14 - 00039455 / JMSC 33020 de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante la cual se allegó copia del acta de posesión N

1021 de 15 de enero de 2013 de Alejandro Ordóñez Maldonado como Procurador General de la Nación (fis. 33 y 34). b) Oficio de 6 de mayo de 2014 suscrito por el Secretario General del Senado de la República, acompañado de una copia de la Gaceta del Congreso de la República contentiva del Acta N 33 de la sesión ordinaria de 27 de noviembre de 2012, en la cual se eligió a Alejandro Ordóñez Maldonado como Procurador General de la Nación (fls.35 a 103). c) Oficio PAD. SIAF 63012 de la Secretaria General de la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, junto con la copia del auto de 18 de septiembre de 2013, por cuya virtud el Procurador General de la Nación ordenó la apertura de indagación preliminar bajo la radicación IUS 2011-316648, respecto del proyecto vial denominado «autopistas de la montaña», con ocasión de la queja presentada por el señor Carlos Mario Orozco (fis. 104 a 107). Posteriormente, el 27 de octubre de 2014, el asunto se remitió a la Procuraduría Delegada para la Contratación 2 Radicación No. 110010230000201200051-00 Estatal, luego de declararse la extinción de la acción dado el fallecimiento del doctor Andrés Uriel Gallego, ex Ministro de Transporte (fls. 173 y 174). d) Oficio PRA -— 4464 de la Procuraduría Regional de Antioquia, en el que informa lo siguiente: 1) «Frente a las diligencias radicadas bajo el número R.C. 6390,

JUS 2009-347143 adelantadas por queja del señor Carlos Mario Orozco, se profirió auto inhibitorio de diciembre 16 de 2009». 11) «Se recibió de igual forma queja de Carlos Mario Orozco, radicada bajo el número R.C. 4358-13, TUS 2013-288418, en el que se profirió auto inhibitorio de octubre 8 de 2013», 111) «R.C. 1613 - 13y R.C. 3954 - 13, IUS 2013-112666 por queja de Carlos Mario Orozco, en el que profirió auto inhibitorio de julio 3 de 2013» (fl. 108). e) Certificación expedida por el Jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación que da cuenta de la calidad de Alejandro Ordóñez Maldonado como Jefe del Ministerio Público, quien ha ejercido su cargo desde el 15 de enero de 2009, y fue nuevamente designado en la sesión plenaria del Senado de la República de 27 de noviembre de 2012, y posesionado el 15 de enero de 2013 (fls. 110 a 112). f) Oficio de 15 de agosto de 2014 suscrito por la Secretaria Privada del Despacho del Procurador General de la Nación, acompañado de la copia de las actuaciones que las distintas dependencias de esa entidad han adelantado 3 Radicación No. 110010230000201200051-00 con relación a la queja formulada por el señor Carlos Mario Orozco (fls. 115 a 152).

II. CONSIDERACIONES

1. El artículo 83 de la Ley 734 de 2002 señala como

competencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia: El proceso disciplinario que se adelante contra el Procurador General de la Nación, en única instancia y mediante el procedimiento ordinario previsto en este código (...). En el evento en que el Procurador haya sido postulado por esa corporación, conocerá la Sala Plena del Consejo de Estado. La conducción del proceso estará a cargo, de manera exclusiva y directa, del presidente de la respectiva corporación. Tal precepto lo complementa el artículo 192 ibídem, según el cual es «competente la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, para conocer en única instancia, de acuerdo con las formalidades consagradas en este código, de los procesos disciplinarios que se adelanten en contra del Procurador General de la Nación», En consecuencia, la Corporación cuenta con la atribución para adelantar estas diligencias, que se refieren a hechos ocurridos durante el primer período de Alejandro Ordoñez Maldonado como Procurador General de la Nación. De acuerdo con la norma referida el «proceso estará a cargo, de manera exclusiva y directa, del presidente de la respectiva corporación». / Radicación No. 110010230000201200051-00

2. La actividad pública, además de ser reglada, se encuentra dirigida a colmar ciertas expectativas de lo que se espera de los servidores públicos. Por tal razón, la violación disciplinaria puede cometerse por acción u omisión en el cumplimiento de las funciones propias del cargo o desempeño, con ocasión de ellas o por extralimitación de competencias.

Así mismo, la insatisfacción de esos deberes es sancionada con propósitos preventivos y correctivos, para

«garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la Función Pública», según el artículo 16 de la Ley 734 de 2002. Tal función, en consonancia con la Corte Constitucional, «impone la necesidad de que la actividad de los funcionarios estatales se adecue (sic) a los imperativos de eficacia, la eficiencia y la moralidad administrativa. Así se asegura, el adecuado funcionamiento de los servidores estatales, el correcto manejo y la preservación del patrimonio público, y la buena imagen de la administración, la cual gana legitimidad y credibilidad frente a la comunidad» (C-341 de 1996).

3. En garantía del «principio de legalidad», que a su vez se erige como pilar del derecho al debido proceso consagrado en el articulo 29 de la Constitución Política, el legislador enunció de manera genérica en el libro II de la Ley 734 de 2002, las conductas que constituyen infracción al ordenamiento disciplinario, de suerte que solamente podrán sancionarse aquellos comportamientos que se enmarquen en las situaciones alli descritas.

Radicación No. 110010230000201200051-00 En tal contexto, establece el numeral 34 del artículo 34 ibídem, que todo servidor público tiene como deber «[rjecibir, tramitar y resolver las quejas y denuncias que presenten los ciudadanos en ejercicio de la vigilancia de la función administrativa del Estado». Así las cosas, a la Procuraduría General de la Nación le corresponde iniciar, adelantar y fallar las investigaciones

que por faltas disciplinarias tengan lugar contra los servidores y particulares que ejerzan funciones públicas o manejen dineros del Estado conforme lo dispone el Código Disciplinario Único, actuaciones originadas, entre otras, por información que suministren los ciudadanos. En igual sentido, el inciso 1 del artículo 277 de la Carta Política, establece que el Procurador General de la Nación «por sí o por intermedio de sus delegados (...)», podrá cumplir la función establecida en el numeral 6 ibídem, es decir, «[eljercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular». Aunado a lo anterior, el parágrafo del artículo “7 del Decreto 262 de 2000, dispone que [ell Procurador General de la Nación ejercerá directamente las funciones que le otorga el artículo 278 de la Constitución Política. Las señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí, o delegarlas en cualquier servidor público o dependencia de la entidad, en los términos establecidos en este decreto. Las funciones y competencias que en este decreto se atribuyen a las procuradurías delegadas, territoriales y judiciales, se ejercerán si el Procurador General de la Nación resuelve 6 Radicación No. 110010230000201200051-00 asignarlas, distribuirlas o delegarlas en virtud de las facultades previstas en este artículo. No obstante, el Procurador General podrá ejercer dichas funciones, pudiendo asumirlas en cualquier momento o delegarlas en otros funcionarios, dependencias de la

entidad o comisiones especiales disciplinarias cuando lo considere necesario para garantizar la transparencia, imparcialidad y demás principios rectores de la función administrativa y disciplinaria. Las competencias disciplinarias consagradas en los numerales 21, 22, 23 y 24 de este artículo, sólo podrá delegarlas en el Viceprocurador General o en la Sala Disciplinaria; en este caso, el trámite respectivo no perderá su naturaleza de única instancia. En materia disciplinaria, la delegación podrá abarcar total o parcialmente la tramitación de la instancia.

4. Tiene relevancia en la decisión a tomar, lo siguiente: aj) La queja acusa al funcionario de quebrantar el ordenamiento disciplinario, porque ha hecho caso omiso a la «denuncia pública sobre el megaproyecto autopistas de la montaña», el cual supuestamente se adjudicó «sin licitación pública, diseños, estudios técnicos y ambientales». bj) No obstante, en el proceso se probó que las denuncias que sobre estos hechos presentó el señor Carlos Mario Orozco fueron tramitadas por el investigado y también por la Procuraduría Regional de Antioquia y la

Delegada para la Contratación Estatal.

5. No se advierte la ocurrencia de irregularidades en la labor desempeñada por el Procurador General de la Nación, que amerite abrir investigación en su contra, por las razones que se exponen a continuación: a) El Jefe del Ministerio Público en el marco del expediente IUS 2011 - 316648, profirió el auto de 16 de

7 Radicación No. 110010230000201200051-00 septiembre de 2013 en el que evaluó las actuaciones

adelantadas por la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública en torno a la queja presentada por el señor Carlos Mario Orozco sobre el proyecto vial denominado «Autopistas de la Montaña». Sobre el particular consideró que s+en el proceso de suscripción del convenio 001 de 2009 pudieron resultar comprometidos principios contractuales y de la función pública, especificamente en lo que respecta a la debida planeación contractual y a la estricta sujeción de la administración pública a los procedimientos de selección de contratistas, la libertad de concurrencia y la igualdad de los oferentes». En consecuencia, el Jefe del Ministerio Público ordenó la apertura de indagación preliminar contra Andrés Uriel Gallego Henao, Álvaro José Soto García, Enrique Martínez Arciniegas, Luis Alfredo Ramos Botero y Alonso Salazar Jaramillo, respecto de rirregularidades que hayan podido presentarse con ocasión de la celebración del convenio de cooperación 001 del 27 de julio de 2009». Sin embargo, «el 27 de octubre de 2014 y una vez conocido el fallecimiento del Ministro de Transporte Andrés Uriel Gallego el Procurador General de la Nación declaró la extinción de la acción disciplinaria y dispuso remitir la actuación a la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal, (...] ya que los funcionarios investigados carecían de [fuero] para ser investigados por el Jefe del Ministerio Público», según información de la Procuraduría Delegada para Asuntos Disciplinarios a folios 173 y 174. Además precisó

esta última que de acuerdo al sistema de esa entidad, «la investigación correspondió a la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal y se puede observar que las diligencias fueron archivadas el 20 de abril del presente año», se refiere al 2017. . aY Radicación No. 110010230000201200051-00 b) La Procuraduría Regional de Antioquia conoció de tres (3) diligencias adelantadas con fundamento en las quejas presentadas por el señor Carlos Mario Orozco, en las cuales dispuso: i) R.C. 6390-09 - IUS 2009-347143: Auto inhibitorio de 16 de diciembre de 2009, ii) R.C. 4358-13 - IUS 2013-288418: Auto inhibitorio de 8 de octubre de 2013. iii R.C. 1613-13 y 3954-13 - IUS 2013 - 112666: Auto inhibitorio de 3 de julio de 2013. c) La Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, a través de proveído de 13 de abril de 2013, dio por terminado el proceso disciplinario contra Alonso Salazar Jaramillo, en su condición de Alcalde de Medellín en la época de los hechos «por considerar que no incurrió en conducta alguna constitutiva de falta disciplinaria, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73, 156 inciso 3, y 161 de la Ley 734 de 2002»; tales diligencias se iniciaron a partir del memorial suscrito por Carlos Mario Orozco y presentado el «27 de agosto de 2010». Esa misma dependencia informó que frente a las

presuntas irregularidades relacionadas con la contratación por parte de la Empresa de Interconexión Eléctrica S.A.-ISA sin contar con estudio ambiental y sin adelantar licitación pública, no existieron y, en consecuencia, se ordenó la 9 Radicación No. 110010230000201200051-00 terminación del proceso disciplinario, en orden a lo previsto en los mismos preceptos referidos en precedencia.

6. En consecuencia, no se evidencia la ocurrencia de las faltas disciplinarias atribuidas al Procurador General de la Nación, en la medida en que tramitó la queja presentada por el señor Carlos Mario Orozco.

Adicionalmente, las dependencias que conocieron de la denuncia en mención, a saber, la Procuraduría Regional de Antioquia, la Delegada Preventiva para la Función Pública y la Delegada para la Contratación Estatal, impartieron el trámite pertinente a los memoriales allegados por el acá interesado, y la circunstancia de que dichas oficinas archivaran las actuaciones, está por fuera del ámbito de quien en este caso se pide investigar. Conviene anotar que las referidas diligencias se adelantaron con fundamento en las competencias funcionales que la ley defirió en esos funcionarios, y por lo mismo se encuentran desprovistas de toda injerencia por parte del investigado, de conformidad con el postulado de la autonomía contemplada en los articulos 228 y 230 de la Constitución Política. No está de más aclarar que, dado que en esta oportunidad la Corte actúa como juez disciplinario, no asume competencia para proveer sobre la legalidad de las

decisiones tomadas por el investigado o sus delegados, en la medida que la acción disciplinaria no constituye un recurso o mecanismo para confirmarlas o descalificarlas. )1 Radicación No. 110010230000201200051-00 Por ende, la labor se limita a verificar si en su producción intervinieron conductas descritas en la ley como constitutivas de incumplimiento de deberes, extralimitación de funciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos o conflicto de intereses. El juez disciplinario, entonces, está imposibilitado para ir más allá de lo que sus atribuciones, en el plano legal y constitucional le permiten, pues no es de su resorte calificar las determinaciones de otros funcionarios públicos, sino examinar si se incurrió en alguna irregularidad al producirlas. De todas maneras, si el contenido de éstas llega a ser el reflejo de actuaciones ilicitas o por fuera de las normas que imponen el ejercicio de la función pública, son otras las autoridades encargadas de revisar su trascendencia. Esta postura concuerda con lo que al respecto ha dicho la Corte Constitucional, en el sentido de que la labor interpretativa del ordenamiento cumplida por los jueces en el ejercicio de sus funciones, siempre que se ejerza dentro de parámetros de razonabilidad, resulta inmune al poder disciplinario del Estado, como lo señaló en sentencia C-417 de 1993, según la cual Es necesario advertir, por otra parte, que la responsabilidad disciplinaria de jueces y magistrados no puede abarcar el campo funcional, esto es el que atañe a la autonomía en la

interpretación y aplicación del derecho según sus competencias. Por consiguiente, el hecho de proferir una sentencia judicial en cumplimiento de la función de administrar justicia no da lugar a acusación ni a proceso disciplinario alguno (...) Ahora bien, sí se comprueba la comisión de un delito al ejercer tales atribuciones, 11 Radicación No. 110010230000201200051-00 la competente para imponer la sanción es la justicia penal en los términos constitucionales y no la autoridad disciplinaria. Ello resulta de la autonomía garantizada en los artículos 228 y 230 de la Constitución. El precedente citado, aun cuando hace referencia a la independencia judicial, es perfectamente aplicable en materia disciplinaria con ocasión de la autonomía que en esta actividad también se cumple, dada su similitud, toda vez que igualmente se examina la conducta de otro funcionario público. Sobre el particular, en un asunto de la misma naturaleza al que ahora ocupa a la Sala Plena, expresamente advirtió la Corte: [EJs precisamente la autonomía e independencia, uno de los rasgos preponderantes de la actividad juzgadora, en tanto, la facultad-deber de evaluar el material probatorio incorporado a una determinada actuación, no está deferida a quien juzga disciplinariamente al gestor de la providencia, sino que es a éste a quien compete, en su calidad de director del proceso, señalar lo útil, pertinente, y procedente de un medio de prueba en particular, o del recaudo probatorio globalmente considerado y, sobre esta base, a partir de la sana crítica y las reglas de la experiencia, adoptar la decisión que corresponda, y cualquier

apreciación subjetiva que el disciplinador llegue a intentar, corre el riesgo de penetrar en esa órbita de autonomía a que se hizo referencia (CSJ 20 oct. 2011, rad. 058, 064 y 084).

7. Por lo tanto, se ordenará su archivo, al tenor del artículo 73 de la Ley 734 de 2002, según el cual: En cualquier etapa de la actuación disciplinaria en que aparezca plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el investigado no la cometió, que existe una causal de exclusión . de responsabilidad, o que la actuación no podía iniciarse o proseguirse, el funcionario del conocimiento, mediante decisión motivada, así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias.

12 Radicación No. 110010230000201200051-00

8. Como el Procurador confirió poder general a profesional del derecho para su representación «dentro de los procesos disciplinarios que actualmente se adelantan en mi contra», según escritura 1087 de 5 de abril de 2017 de la Notaría Once de Bogotá, se tendrá en cuenta dicho mandato.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, RESUELVE Primero: No abrir investigación disciplinaria contra Alejandro Ordóñez Maldonado, en su condición de Procurador General de la Nación.

Segundo: Archivar, en consecuencia, las presentes diligencias.

Tercero: Reconocer personería al abogado Juan Carlos Novoa Buendía, como apoderado del denunciado.

Cuarto: Ordenar a la Secretaría que libre las comunicaciones y avisos correspo Comuníquese y cúmplase.

RIGOBERTO Lars BUENO

Presidente 13

Radicación No. 110010230000201200051-00 w e JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ MAR Y riHl CABELEÓ BLANCO _EERNAD O CASTILLO CADENA —

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FERNANDO ALBE CASTRO CABALLERQ n >

EUGENIO FERNÁNDE YRLIER ÁLVARO F O GARCIA RESTREPQ.

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LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ

- JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN — AR ROZ MONSALVO KXÉÁ 14 ( Radicación No. 110010230000201200051-00

SO RICO PUERTA PATRICIA SALAZAR : R

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LUIS ox SALAZAR OTERO

LUIS[/ARMANDO TOLOSA VILLABONA a oa

AMARIS ORJUÉLA HERRERA

Secretaria General República de Colombia Corte Suprema de Justicia

Secretaría Seneral Ref: Disciplinario Exp. Rad. No. 11001 02 30 000 2012 00051 00

LA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

DEJA CONSTANCIA: Que los doctores Fernando Castillo Cadena y Gustavo Enrique Malo Fernández, asistieron a la sesión de Sala Plena celebrada el catorce (14) de septiembre del presente año, pero antes de que se aprobara y decidiera la ponencia, se retiraron del recinto, previa autorización de la Presidencia de

la Sala, razón por la cual no la suscriben. Bogotá, D.C., 15 de septiembre de 2017. : o Mx

(DÁMARIS ORJUELA HERRERA

Secretaria General