CSJ - SPL6938-2017

. . República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala Plena

RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO

Magistrado Ponente APL6938-2017 Radicación n 110010230000201200197-00 Aprobado acta n 26 N 9 Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017). Decide la Corte lo que corresponda en relación con la queja disciplinaria promovida por Nidcy Uscátegui Neira contra Alejandro Ordóñez Maldonado, en su calidad de Procurador General de la Nación.

1. ANTECEDENTES

1. La quejosa denuncia la comisión de presuntas irregularidades consistentes en el traslado de Elsa Patricia Rodríguez, en calidad de relatora del ente de control, no obstante que es Comunicadora Social de profesión,

escalafonada en carrera administrativa. (fl. 3). Exp.- 11001 02 30 000 2012 00197 00

2. Se enteró que la referida funcionaria también es abogada pero está en desacuerdo con su ubicación en el grupo de relatoría, porque su vinculación por concurso de méritos fue como periodista. También advirtió que la coordinadora del grupo le expresó que el aporte realizado por la servidora en el diseño de los libros ha sido valioso por dicha profesión.

3. Se duele igualmente de que el Procurador separara el grupo de relatoría de la División de Documentación, para que dependiera directamente del despacho de la

Viceprocuradora.

4. En las diligencias reposan los siguientes documentos: a) Copia del Decreto de nombramiento y del acta de

posesión de Elsa Patricia Rodríguez Rincón, en el empleo de profesional universitario código 3PU grado 17 en la oficina de prensa de la Procuraduría General de la Nación (fls. 33 y 34). b) Copia del acto administrativo en virtud del cual el Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, entre otros servidores, asigna a Elsa Patricia Rodríguez Rincón funciones en la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y Policía Judicial! (f1.35). 1 ARTICULO CUARTO: Asignar a ELSA PATRICIA RODRIGUEZ RINCON, quien se identifica con la Cédula de Ciudadanía No. 51.913.359, Profesional Universitario, Código 3PU, Grado 17 de la Oficina de Prensa, con funciones en la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y Policía Judicial. 2 Exp.- 11001 02 30 000 2012 00197 00 c) Copia del oficio dirigido por la Secretaría General de esa entidad a Elsa Patricia Rodríguez Rincón, informándole la asignación de funciones en la Delegada para la Vigilancia Judicial y Policía Judicial. (fl. 37). d) Copia del decreto por medio del cual se hacen unos encargos, nombramientos provisionales y se asignan funciones en la Procuraduría General de la Nación, entre ellas a Elsa Patricia Rodríguez Rincón, en el grupo de relatoria?, y del oficio en virtud del cual se le comunica lo anterior (fls. 38 a 40). e) Copia del diploma que acredita a la señora Elsa

Patricia Rodríguez Rincón, como Comunicador SocialPeriodista de la Universidad Externado de Colombia, así como del acto de inscripción como periodista y otorgamiento de la tarjeta profesional (fl. 59 a 61). f) Copia del diploma y acta de grado expedidos por la Universidad Externado de Colombia, que dan cuenta del título de abogado obtenido por Elsa Patricia Rodríguez Rincón (fls. 63 y 64). g) Copia del diploma expedido por la Corporación Unificada Nacional de Educación Superior y acta de grado, mediante el cual se otorga el titulo de especialista técnico profesional en Consultoría y Asesoría en Planes y Proyectos? a la referida ciudadana (fls. 65 y 06). 2 ARTÍCULO SEXTO: Asignar, a ELSA PATRICIA RODRIGUEZ RINCON, quien se identifica con la Cédula de ciudadanía No. 51.913.359, Profesional universitario, Código 3PU, Grado 17 de la Oficina de Prensa, funciones en el Grupo de Relatoría. 3 Marzo 8 de 1990 4 Noviembre 5 de 1997 5 Mayo 6 de 2006 Exp.- 11001 02 30 000 2012 00197 00 h) Copia de diferentes constancias de participación en seminarios, talleres y diplomados de Elsa Patricia Rodríguez Rincón (fls. 67 a 84). i) Oficio SG No. 2808 de julio 6 de 2012, suscrito por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, con destino a las diligencias disciplinarias TUS 2012-2012-163006, en el cual informa sobre los requisitos

para el desempeño del cargo de Profesional Universitario código 3PU grado 17. También en relación con el mismo empleo en la División de Documentación, al cual está adscrito el grupo de relatoría (fl. 88).

II. CONSIDERACIONES 1.- El artículo 83 de la Ley 734 de 2002 señala como competencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de

Justicia [ejl proceso disciplinario que se adelante contra el Procurador General de la Nación, en única instancia y mediante el procedimiento ordinario previsto en este código (...). En el evento en que el Procurador haya sido postulado por esa corporación, conocerá la Sala Plena del Consejo de Estado. La conducción del proceso estará a cargo, de manera exclusiva y directa, del presidente de la respectiva corporación. Tal precepto lo complementa el artículo 192 ibídem, según el cual es «competente la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, para conocer en única instancia, de acuerdo con las formalidades consagradas en este código, de los procesos disciplinarios que se adelanten en contra del Procurador General de la Nación». En consecuencia, la Corporación cuenta con la 4 Exp.- 11001 02 30 000 2012 00197 00 atribución para adelantar estas diligencias, que se refieren a hechos ocurridos durante el primer período de Alejandro Ordóñez Maldonado como Procurador General de la Nación. De acuerdo con la norma referida «fel] proceso estará a cargo, de manera exclusiva y directa, del presidente de la respectiva corporación». 2.- En el cumplimiento de las funciones propias del cargo, la violación disciplinaria puede ocurrir por acción u omisión, o por extralimitación de competencias, pues la

actividad pública, además de ser reglada, está orientada a colmar ciertas expectativas frente a lo que se espera de los servidores oficiales. Asi las cosas, para «garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la Función Pública», el incumplimiento de tales deberes es sancionado con propósitos preventivos y correctivos. Esta tarea, como bien lo enseña la Corte Constitucional, «impone la necesidad de que la actividad de los funcionarios estatales se adecue (sic) a los imperativos de eficacia, la eficiencia y la moralidad administrativa. Así se asegura, el adecuado funcionamiento de los servidores estatales, el correcto manejo y la preservación del patrimonio público, y la buena imagen de la administración, la cual gana legitimidad y credibilidad frente a la comunidad» (C-34 1/96). De allí que, también haya sostenido que el derecho disciplinario: Exp.- 11001 02 30 000 2012 001970 0 comprende, por una parte, el poder disciplinario, es decir, la facultad que hace parte del poder sancionador del Estado, en virtud de la cual aquél está legitimado para tipificar las faltas disciplinarias en que pueden incurrir los servidores públicos y los particulares que cumplen funciones públicas y las sanciones correspondientes. De otro lado, el derecho disciplinario, en sentido positivo, comprende el conjunto de normas a través de las cuales se ejerce el poder disciplinario. / / De este modo, el

derecho disciplinario, entendido como facultad estatal y como legislación positiva, está estrechamente relacionado con los fines estatales, con las funciones de las autoridades públicas, con los principios de la administración pública y, además, se rige, con las debidas matizaciones, por los principios que regulan toda expresión del derecho sancionador del Estado. (C014 de 2004). Ahora, las funciones atribuidas constitucional y legalmente al Procurador General de la Nación, justifican que esté bajo la potestad disciplinaria del Estado, sin embargo, para ser sujeto de sanción disciplinaria debe haber incurrido en alguno de los comportamientos contemplados en el estatuto disciplinario que conlleven el incumplimiento de deberes, la extralimitación en el ejercicio de sus derechos y funciones o den lugar a la ocurrencia de las prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades.

3. La queja presentada por la señora Uscátegui Neira narra dos situaciones, en su sentir, irregulares; por una

parte, el traslado de una servidora escalafonada en carrera administrativa, periodista de profesión, de la Oficina de Prensa al grupo de relatoría; y por otro, la decisión de separar esta última dependencia de la División de Documentación de la Institución para que dependiera directamente del despacho de la Viceprocuradora.

4. Corresponde entonces verificar la ocurrencia de las conductas atribuidas al doctor Ordóñez Maldonado para Exp.- 11001 02 30 000 2012 00197 00 determinar si la misma es objeto de reproche disciplinario.

Veamos:

4.1. Por mandato Constitucional?, la estructura y funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación está determinado por la ley. Al efecto, se expidieron los Decretos 262, 263, 264 y 265 de 2002, a través de los cuales se definió la estructura orgánica de la entidad, los requisitos de los empleos que de ella hacen parte, el sistema de clasificación, nomenclatura y naturaleza de las funciones de los empleos, asi como lo referente a la planta de personal que la conforma. En orden a lo previsto por el articulo 275 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público; en tal calidad, ejerce directamente las funciones que le otorga el artículo 287 ibidem y las señaladas en el precepto 277, además podrá hacerlo por si, o delegarlas conforme el Decreto 262 de 2002. Entre las funciones atribuidas constitucionalmente al Procurador General de la Nación, el artículo 7 del Decreto 262 de 2002, le asignó las siguientes: 4

7. Expedir los actos administrativos, órdenes, directivas y circulares que sean necesarios para el funcionamiento de la entidad y para desarrollar ¡as funciones atribuidas por la ley. (...) $ Articulo 279. La ley determinará lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del servicio, a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho organismo

7 Exp.- 11001 02 30 000 2012 001970 0

34. Crear comités asesores y grupos de trabajo para el cumplimiento de las funciones de la entidad y los previstos en la ley.

[...)

38. Organizar las dependencias de la Procuraduría General de la Nación para su adecuado funcionamiento conforme a las reglas y principios establecidos en este decreto de acuerdo con las necesidades del servicio, sin establecer a cargo del Tesoro Público obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la Ley de Apropiaciones.

(...)

39. Distribuir y reubicar los empleos de la planta de personal globalizada, entre las distintas dependencias de la Procuraduría, y fijar el número de integrantes de la Sala Disciplinaria, de acuerdo con las necesidades del servicio. (...).

Esa misma normatividad determinó la estructura orgánica de la entidad y las funciones de cada una de sus dependencias. En el artículo 14 dispuso que la Oficina de Prensa es subordinada del despacho del Procurador General de la Nación, y en el artículo 19, que la División de Documentación depende del despacho de la Viceprocuraduría General de la Nación. También establece la forma de ingreso y retiro a la institución, las situaciones administrativas de sus servidores y los movimientos de personal. Además prevé que la planta de personal es globalizada y que los servidores que la conforman prestarán sus servicios en las dependencias para las cuales fueron nombrados o donde las necesidades del servicio así lo exijan. Se entiende por planta de personal, «el contenido de la 8 Exp.- 11001 02 30 000 2012 001970 0 maqueta que contempla la estructura de los cargos necesarios para

cumplir las funciones que le corresponden a la administración». La globalidad se refiere al tipo de planta en virtud de la cual los empleos simplemente se enlistan de manera genérica, señalando denominación, código, grado e indicando el número de cada uno de ellos. Esto le permite a la administración ubicar a los servidores en diferentes áreas de acuerdo a su perfil profesional, experiencia y conocimientos. Tal aspecto ofrece mayor movilidad en el ejercicio funcional a fin de optimizar la prestación del servicio. Dicho en otros términos, la planta global facilita los movimientos de personal cuando lo demande la necesidad del servicio, otorgando amplitud al ejercicio del lus variandi y que se cumplan con más eficiencia, las funciones propias de la entidad. Al realizar el control constitucional del numeral 39 del articulo “7 del Decreto 262 de 2002, la Corte Constitucional consideró: La modalidad de planta de personal globalizada es un sistema que se ha venido implantando en algunos sectores de la administración pública, especialmente en aquellas entidades que tienen jurisdicción nacional, es decir, que deben ejercer sus actividades en todo el país, y se ha constituido en una nueva técnica de manejo de personal. En ellas no se asignan ni radican cada uno de los cargos en las distintas dependencias de la entidad, como acontece en las plantas fijas, sino que se establece el número total de empleos de la institución, de acuerdo con la nomenclatura y categoría del mismo, por ejemplo: 300 abogados asesores grado 19, 100 profesionales universitarios grado 15, 90 secretarias grado 3, de manera que

su distribución y ubicación deberá hacerla en este caso, el Procurador General, teniendo en cuenta las necesidades del servicio y con el único propósito de cumplir en forma adecuada 7 Consejo de Estado, Rad. 25000-2325-000-2002-05450-01(0642-07), Abril 7 de 2011. Exp.- 11001 02 30 000 2012 001970 0 y eficiente las funciones de control que la Constitución le ha asignado. La Corte al pronunciarse sobre la planta de personal globalizada de la Procuraduría General de la Nación, señaló que con ella se busca "dinamizar la gestión pública. La administración pública debe ser evolutiva y no estática, en la medida en que está llamada a resolver los problemas de una sociedad cambiante. Por esta razón, una planta de personal rígidamente establecida en una ley o un reglamento cuya modificación estuviera sujeta a dispendiosos trámites, resultaría altamente inconveniente y tendería a paralizar a la misma administración, como lo ha dicho la Corte, desconociendo, de paso, el artículo segundo de la Constitución, en virtud del cual las autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (...)" Y en oportunidad posterior expresó sobre ese mismo punto: "la planta global tiene por fin garantizarle a la administración pública mayor capacidad de manejo de su planta de funcionarios, con el objeto de atender las cambiantes necesidades del servicio y de cumplir de manera más eficiente con las funciones que le corresponden (subrayas extra texto). Tales presupuestos evidencian que de acuerdo con la

naturaleza de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, el Jefe del Ministerio Público cuenta con la facultad de efectuar los movimientos de personal al interior de la entidad para la efectiva prestación del servicio. Atendiendo lo anterior, el doctor Ordóñez Maldonado expidió el acto administrativo «por medio del cual se hacen encargos, unos nombramientos provisionales y se asignan funciones», algunas de las cuales se atribuyeron a Elsa Patricia Rodríguez Rincón, Profesional Universitario, Código 3UP, grado 17 de la Oficina de Prensa en el Grupo de Relatoríaf. $ Servidora perteneciente al escalafón de carrera de la Procuraduría General de la Nación. 10 Exp.- 11001 02 30 000 2012 00197 00 Los movimientos de personal y las situaciones administrativas en las que se pueden encontrar los servidores de la Procuraduría General de la Nación, se encuentran reguladas en el artículo 87 y siguientes del Decreto 262 de 2002. Contrario a lo afirmado en la denuncia disciplinaria, en este caso no se produjo el traslado de la servidora, sino la atribución de funciones para cumplirlas en otra dependencia. Es del caso señalar al respecto, que el traslado de un servidor implica la existencia de un empleo vacante de manera definitiva, con funciones afines, de la misma categoría y con requisitos mínimos similares al que ostenta quien va a ser objeto del movimiento de personal. Situación que no se evidencia en este caso pues, reitérase, la disposición del procurador consistió en la «asignación de funciones» a la señora Rodríguez Rincón, a cumplir en el

Grupo de Relatoría. A dicha figura puede acudir la administración a partir de la función denominada tas demás que se le asignen por el jefe inmediato», cuando surjan atribuciones adicionales que, dada su naturaleza permiten su desempeño por personas vinculadas en empleos de la planta de personal de la entidad. Sobre el particular, la Corte Constitucional realizó el siguiente análisis: Considera la Sala del caso, llamar la atención sobre la forma impropia como usualmente dentro de la administración pública se asignan funciones de un cargo, a través del mecanismo 11 Exp.- 11001 02 30 000 2012 00197 00 denominado “asignación de funciones” mecanismo o instituto que no existe jurídicamente como entidad jurídica autónoma dentro de las normas que rigen la administración del personal civil al servicio del Estado. De donde proviene dicho uso? Pues, no de otro diferente al acudir o echar mano (como en el común de la gente se diría) por parte de la administración pública, de la última función que se relaciona para cada cargo dentro de los Manuales de Funciones y Requisitos de las entidades estatales, al señalar que el empleado cumplirá, además de las expresamente señaladas: “Las demás funciones que se le asignen por el jefe inmediato”. lo...) De acuerdo con la jurisprudencia citada, a la Asignación de Funciones se puede acudir cuando surjan funciones adicionales gue por su naturaleza puedan ser desempeñadas por empleados vinculados a cargos de la planta de personal de la entidad, sin que se transforme el empleo de quien las recibe, o cuando la entidad necesita que se cumpla con algunas de las funciones de

un cargo vacante temporal y/o definitivamente, pero siempre que las mismas tengan relación con las del cargo al que se le asignan. De tal forma que cuando se hace una asignación de funciones, las nuevas funciones no deben desnaturalizar el empleo, es decir, deben ser compatibles y estar relacionadas con las que ejerce el funcionario en el cargo del cual es titular y que se encuentran en el respectivo Manual de Funciones (subraya fuera del texto original)(T-105/02). Entonces, como lo demuestra la documental que obra en estas diligencias, el Procurador General de la Nación, tal como fue plasmado en el acto administrativo, dispuso «Asignar, a ELSA PATRICIA RODRIGUEZ RINCÓN, quien se identifica con la Cédula de Ciudadanía No. 51.913.359, Profesional Universitario, Código 3PU, Grado 17 de la Oficina de prensa, funciones en el grupo de Relatoría»., 12 Exp.- 11001 02 30 000 2012 00197 00 Quiere decir lo anterior, que la servidora del órgano de control, adscrita a la oficina de prensa, cumpliría funciones como profesional universitario en el grupo de relatoría, sin que se hubiera ordenado que aquella fungiria como relatora, circunstancia que afirma equivocadamente la quejosa al indicar que la «coordinadora del grupo» le expresó que el aporte realizado por la funcionaria relacionado con el diseño de los libros era valioso teniendo en cuenta su profesión de Comunicadora Social. Tal determinación se ajusta a la norma, como quiera que la ley que rige al Ministerio Público contempló la prestación del servicio

donde las necesidades así lo exijan. Aunado a lo anterior, no fue el único movimiento de personal que se realizó, ni la primera vez que la servidora era enviada a cumplir funciones en otra oficina de la Institución?, Se insiste, el Jefe del Ministerio Público, de acuerdo con el modelo de planta que gobierna al ente de control y a las facultades conferidas en la Constitución y la ley, tenía la potestad de administrar el recurso humano, movilizando el personal de un área a otra, como mecanismo idóneo para dinamizar los ¡procesos en procura del efectivo cumplimiento de las funciones de la entidad, conducta esta que no riñe con el ordenamiento disciplinario. 4.2. El otro motivo de inconformidad lo hizo consistir la señora Uscátegui Neira, en que el grupo de relatoría se separó de la «División de Documentación», para que 2 Fl. 35 Decreto 835 mayo 14 de 2009 “Por el cual se asignan funciones”. 13 Exp.- 11001 02 30 000 2012 00197 00 dependiera directamente del despacho de la Viceprocuradora. Tal circunstancia no se ubica tampoco en el ámbito disciplinario, atendiendo las facultades del jefe del Ministerio Público descritas en el numeral 4.1 de estas consideraciones (Decreto 262 de 2002, artículo 7 numerales 7,34, 38 y 39). En tal virtud, contaba con la facultad legal de organizar las dependencias de la Procuraduría de acuerdo con las necesidades del servicio, así como también de distribuir y reubicar los empleos de la planta de personal entre las distintas dependencias de la entidad.

Teniendo en cuenta lo anterior, no es posible atribuir el quebrantamiento del estatuto disciplinario con motivo de la presente queja, al doctor Ordóñez Maldonado como Jefe del Ministerio Público, pues el movimiento de personal efectuado no refleja un actuar caprichoso o contrario a las funciones que la Constitución y la ley le atribuyen. Así las cosas, resultan suficientes los razonamientos expuestos, para dar aplicación a lo previsto en el parágrafo 110 del artículo 150 del Código Único Disciplinario, como quiera que no existe mérito para dar inicio a la actuación disciplinaria. Lo anterior no obsta, para que si posteriormente se conocen elementos de juicio que den cuenta de la trascendencia disciplinaria del acontecimiento narrado en el 10 Cuando la información o queja sea manifiestamente temeraria o se refiera a hechos disciplinariamente irrelevantes o de imposible ocurrencia o sean presentados de manera absolutamente inconcreta o difusa, el funcionario de plano se inhibirá de iniciar actuación alguna 14 Exp.- 11001 02 30 000 2012 00197 00 escrito de queja, se disponga el inicio de la acción disciplinaria a que haya lugar.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Presidente de la Corte

Suprema de Justicia, RESUELVE Primero: Inhibirse para iniciar actuación disciplinaria contra ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO, en su condición de Procurador General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveido.

Segundo: Archivar, en consecuencia las presentes diligencias.

Tercero: Ordenar a la Secretaría que libre las

comunicaciones correspondientes. Comuníquese y cúmplase, e on o

RIGOBERT VERRI BUENO

Presidente 15 Exp.- 11001 02 30 000 2012 00197 00

SÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA J IZELÓ CAMACHO

FERNANDO LEG BOLAÑOS PALACIOS G DA BATE GA ll

FERNANDO CASTILLO CADENA

ABELLO BLAN

GON PERMISO

FERNANDO ALB CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO

EUGENIO RERNANDEZCARLIER ÁLVARO FE GARCÍA RESTREPO

A 1 _ - 1

OA : WA

LUÍS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA LUI IRANDA BUELVAS

1. NW

EYDER/PATIÑO CABRERA JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁ

) CS ' , / Ú

AROLDO UIROZ MONSALVO ls HDNSO RIC UERTA

16 Exp.- 11001 02 30 000 2012 00197 00

PATRICIA SALAZAR CUELLAR LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO

ODIA ORJUO

Secretaria General 17