CSJ - SPL6942-2017

República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala Plena

RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO

Magistrado Ponente APL6942-2017 Radicación n” 110010230000201200106-00 Aprobado acta n 26 n” 6 Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017). Decide la Corte lo que corresponda en estas diligencias seguidas por denuncia anónima contra Alejandro Ordóñez Maldonado, en su condición de Procurador General de la Nación.

I ANTECEDENTES

1. Mediante escrito anónimo dirigido a la Presidencia de la Corporación, se informó la comisión de presuntas irregularidades por parte del Procurador General de la Nación Alejandro Ordóñez Maldonado, con ocasión de los procesos disciplinarios seguidos contra Omar Enrique Velásquez Rodríguez y Emilio Otero Dajud (fls. 2 a 5).

Radicación No. 110010230000201200106-00

2. Al efecto, se dispuso la apertura de investigación preliminar y la consecuente práctica de pruebas (fls. 61 a

66).

3. Durante la actuación se recaudaron los elementos de convicción que se relacionan a continuación: a) Comunicación OFI 16 - 00005916 / JMSC 110200 de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante la cual se allegó la copia del acta de posesión N 1021 de 15 de enero de 2013 de Alejandro Ordóñez Maldonado como Procurador General de la Nación (fls. 73 y

74). b) Oficio SIAF N 011466 de 28 de enero de 2016 suscrito por el Jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, por cuya virtud remite la certificación de tiempo de servicio del doctor Alejandro Ordóñez Maldonado como Procurador General de la Nación (fls.75 a 78). c) Oficio de 27 de enero de 2016 suscrito por el Secretario General del Senado de la República, acompañado de copia de las actas de las plenarias de esa Colegiatura correspondientes a la designación de Alejandro Ordóñez Maldonado como Procurador General de la Nación (fls. 81 a 191). d) Oficio SP 92 suscrito por el Secretario Privado de la Procuraduria General de la Nación, a través del cual remite los informes rendidos por la Procuradora Segunda Delegada para la Contratación Estatal, Irma Trujillo Ardila; la 2 mM Radicación No. 110010230000201200106-00 Coordinadora del Grupo SIRI, Adriana María Lopera Hernández; y el Jefe de la División de Gestión Humana, Carlos William Rodríguez Millán (fls.192 a 220).

H. CONSIDERACIONES

1. El artículo 83 de la Ley 734 de 2002 señala como competencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia: El proceso disciplinario que se adelante contra el Procurador General de la Nación, en única instancia y mediante el procedimiento ordinario previsto en este código (...). En el evento en que el Procurador haya sido postulado por esa corporación,

conocerá la Sala Plena del Consejo de Estado. La conducción del proceso estará a cargo, de manera exclusiva y directa, del presidente de la respectiva corporación. Tal precepto lo complementa el artículo 192 ibídem, según el cual es «competente la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, para conocer en única instancia, de acuerdo con las formalidades consagradas en este código, de los procesos disciplinarios que se adelanten en contra del Procurador General de la Nación». En consecuencia, la Corporación cuenta con la atribución para adelantar estas diligencias, que se refieren a hechos ocurridos durante el primer periodo de Alejandro Ordóñez Maldonado como Procurador General de la Nación. De acuerdo con la norma referida el «proceso estará a cargo, de manera exclusiva y directa, del presidente de la respectiva corporación». Radicación No, 110010230000201200106-00

2. La actividad pública, además de ser reglada, se encuentra dirigida a colmar ciertas expectativas de lo que se espera de los servidores públicos. Por tal razón, la violación disciplinaria puede cometerse por acción u omisión en el cumplimiento de las funciones propias del cargo o desempeño, con ocasión de ellas o por extralimitación de competencias.

Así mismo, la insatisfacción de esos deberes es sancionada con propósitos preventivos y correctivos, para «garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la Función Pública», según el artículo 16 de la Ley 734 de 2002.

Tal función, en consonancia con lo sostenido por la Corte Constitucional, «impone la necesidad de que la actividad de los funcionarios estatales se adecue a los imperativos de eficacia, la eficiencia y la moralidad administrativa. Así se asegura, el adecuado funcionamiento de los servidores estatales, el correcto manejo y la preservación del patrimonio público, y la buena imagen de la administración, la cual gana legitimidad y credibilidad frente a la comunidad» (Sent. C-341 de 1996).

3. En garantía del «principio de legalidad», que, a su vez, se erige como pilar del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, el legislador enunció de manera genérica en el libro II de la Ley 734 de 2002 las conductas que constituyen infracción al ordenamiento disciplinario, de suerte que podrán

4 Radicación No. 110010230000201200106-00 sancionarse aquellos comportamientos que se enmarquen en las situaciones allí descritas. En tal contexto, establece el numeral 34 del artículo 34 ibídem, que todo servidor público tiene como deber «[rjecibir, tramitar y resolver las quejas y denuncias que presenten los ciudadanos en ejercicio de la vigilancia de la función administrativa del Estado». Así las cosas, a la Procuraduría General de la Nación le corresponde iniciar, adelantar y fallar las investigaciones que por faltas disciplinarias tengan lugar contra los servidores y particulares que ejerzan funciones públicas o manejen dineros del Estado conforme lo dispone el Código Disciplinario Único, actuaciones originadas, entre otras, por

información que suministren los ciudadanos. En igual sentido, el inciso 1 del artículo 27'7 de la Carta Política, establece que el Procurador General de la Nación «por sí o por intermedio de sus delegados (...)», podrá cumplir la función establecida en el numeral 6 ibídem, es decir, «feljercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular». Aunado a lo anterior, el parágrafo del artículo 7 del Decreto 262 de 2000, dispone que [el Procurador General de la Nación ejercerá directamente las funciones que le otorga el artículo 278 de la Constitución Política. Las señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí, o delegarlas en cualquier servidor público o dependencia de la entidad, en los 5 Radicación No. 110010230000201200106-00 términos establecidos en este decreto. Las funciones y competencias que en este decreto se atribuyen a las procuradurías delegadas, territoriales y judiciales, se ejercerán si el Procurador General de la Nación resuelve asignarlas, distribuirlas o delegarlas en virtud de las facultades previstas en este artículo. No obstante, el Procurador General podrá ejercer dichas funciones, pudiendo asumirlas en cualquier momento o delegarlas en otros funcionarios, dependencias de la entidad o comisiones especiales disciplinarias cuando lo considere necesario para garantizar la transparencia, imparcialidad y demás principios rectores de la función

administrativa y disciplinaria. Las competencias disciplinarias consagradas en los numerales 21, 22, 23 y 24 de este artículo, sólo podrá delegarlas en el Viceprocurador General o en la Sala Disciplinaria; en este caso, el trámite respectivo no perderá su naturaleza de única instancia. En materia disciplinaria, la delegación podrá abarcar total o parcialmente la tramitación de la instancia.

4. En la Presidencia de la Corporación se recibió una «queja anónima» contra el Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado. Al respecto, el artículo 69 de la Ley 734 de 2002 establece: La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992 (...).

Luego, entonces, la «queja anónima» resulta, en principio, improcedente para dar inicio a la acción disciplinaria. Sin embargo, el artículo 81 de la Ley 962 de 2005 prevé que «fnfinguna denuncia o queja anónima podrá promover acción jurisdiccional, penal, disciplinaria, fiscal, o actuación de la autoridad administrativa competente (excepto cuando se acredite, por lo menos sumariamente la veracidad 6 Radicación No. 110010230000201200106-00 yA de los hechos denunciados) o cuando se refiera en concreto a

hechos o personas claramente identificables» (subrayado añadido). En ese orden, para que se pueda dar inicio a la actuación disciplinaria a partir de una «queja anónima», se requiere: ij que los hechos denunciados sean concretos; ii) que se identifique plenamente al sujeto disciplinable, y 1ii) que existan los elementos de convicción que permitan adelantar la actuación de oficio. La Corte Constitucional al analizar la exequibilidad del aludido artículo 81 ibídem, consideró: La norma contenida en ei artículo 81 [de la Ley 962 de 2005] demandado recoge en una única disposición los requisitos universales que debe contener una denuncia o queja para ser admitida por la autoridad correspondiente. Esta norma autoriza a la administración a racionalizar su actuación y a desestimar las denuncias o quejas anónimas que no ofrezcan razones de credibilidad. En otras palabras, evita que denuncias anónimas que en principio no ofrecen credibilidad, den lugar a actuaciones administrativas que suponen un desgaste de tiempo y recursos y que terminan por congestionar a las autoridades públicas y por comprometer los principios de eficiencia y eficacia de la función pública. En este sentido, como lo indica el Ministerio de Justicia y del Derecho, es razonable que, con miras a satisfacer los principios constitucionales mencionados, el ordenamiento jurídico impida que cualquier queja anónima constituya un mecanismo idóneo para promover una actuación, salvo que reúna ciertas características como las que establece la norma acusada. Solo cuando el anónimo va acompañado de medios probatorios, es

decir, elementos de juicio que sumariamente den cuenta de la irregularidad administrativa y que permitan inferir seriedad del documento, se le debe dar credibilidad y por ende activar la función estatal de control, En general la Ley 962 de 2005 pretende promover los principios de moralidad, transparencia, eficacia y eficiencia de la función administrativa, a través de la racionalización de trámites. El artículo 81 demandado, persigue la promoción de los mismos principios. Para ello, aclara en una única disposición, que una denuncia o queja, para dar lugar a una investigación, debe cumplir con unos requisitos mínimos que le confieran seriedad y 7 Radicación No. 110010230000201200106-00 credibilidad. Adicionalmente habilita a la administración para que deje de actuar frente «1 denuncias o quejas que no reúnan tales requisitos. En este sentido, las dos disposiciones - la Ley y el artículo - persiguen la misma finalidad. En efecto, en la práctica, la norma cuestionada, al evitar que se promuevan actuaciones injustificadas o infundadas que deban dar lugar a trámites administrativos inútiles, pretende dar cumplimiento a los principios de eficacia y eficiencia administrativa” (C. Const. Sent. C832 de 2006) (Subrayado fuera del texto original).

5. En el presente caso se advierte la concurrencia de los elementos anteriormente citados, pues los hechos materia de la denuncia son concretos, vale decir, el aparente quebrantamiento del ordenamiento disciplinario por parte del Jefe del Ministerio Público con motivo de presuntas irregularidades en el marco de los procesos

disciplinarios seguidos contra Omar Enrique Velásquez Rodríguez y Emilio Otero Dajud; el sujeto disciplinable está plenamente identificado, cual es, Alejandro Ordóñez Maldonado en calidad de Procurador General de la Nación; y se recaudaron varias pruebas en virtud de que se dispuso la apertura de indagación preliminar mediante auto de 22 de enero de 2016.

6. La queja acusa al funcionario de eventuales irregularidades suscitadas en la investigación disciplinaria con la radicación «WUC-D-2010-652-226273 (IUS -201027930)» seguida contra Omar Enrique Velásquez Rodríguez, así como la omisión del Jefe del Ministerio Público en la aplicación de «sanción disciplinaria» a Emilio Otero Dajud «como tercero interesado en las resultas del proceso «25000232500019990632401 y 11001031500020120027500 del Consejo de Estado cuando éste fue Director Administrativo (e) en la celebración de contratos sin el lleno 8 tx Radicación No. 110010230000201200106-00 de los requisitos legales de transparencia adelantada por la Procuraduría Departamental de Cundinamarca», porque, a juicio del quejoso, el Procurador General se encuentra en «campaña para su reelección», de tal suerte que «si los sanciona lo más seguro es que no saldría reelegido».

7. La forma en que se presentó la queja, esto es, anónima, no permitió citar al denunciante para su ampliación, en procura de determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se presentaron los hechos, lo

que motivó la apertura de investigación preliminar, en cuya virtud se decretaron varias pruebas, a partir de las cuales se estableció lo siguiente: aj La Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal conoció los siguientes procesos contra Omar Enrique Velásquez Rodríguez, en calidad de Director General Administrativo del Senado de la República: 1) TUS-2011-232345 -—- TUC-D-2011-652-412932. Por fallo de 26 de septiembre de 2014 se impuso como sanción «destitución del cargo e inhabilidad general por un término de once (11) años» El investigado presentó recurso de apelación contra la mencionada decisión, el cual se encuentra en trámite ante la Sala Disciplinaria. 11) IUS 2010 - 27930, Mediante auto de 22 de julio de 2014 se dispuso la terminación del procedimiento y se ordenó el archivo definitivo por prescripción de la acción disciplinaria. 111) IUS 201 1-435066 JUC D-652-486899 se archivó la 9 Radicación No. 110010230000201200106-00 investigación por prescripción de la acción disciplinaria (fls. 193 y 194). b) En el Sistema de Información de Registro de Sanciones y Causas de Inhabilidad -SIRIde la Procuraduría General de la Nación figura Emilio Otero Dajud con la anotación «sancionado» Es del caso indicar que la sanción disciplinaria de suspensión por el término de 3 meses fue impuesta en primera instancia por el Procurador Delegado para la Contratación Estatal el 15 de febrero de 1996 y confirmada en segunda instancia por el

Despacho del Procurador General de la Nación el 27 de noviembre de 1998 (fl. 216). c) En la actualidad no cursa ninguna investigación contra el señor Otero Dajud en la Procuraduría General de la Nación (fl. 216 vto).

8. Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que al Jefe del Ministerio Público no es posible atribuir el quebrantamiento del ordenamiento disciplinario con motivo de las investigaciones adelantadas contra los señores Omar Enrique Velásquez Rodríguez y Emilio Otero Dajud, en la medida que dicho funcionario no tramitó ninguno de esos asuntos.

Debe anotar la Corporación que dichas actuaciones disciplinarias se adelantaron con fundamento en las competencias funcionales que la ley defirió en la Procuraduría General de la Nación (Decreto 262 de 2000), y por lo mismo se encuentran desprovistas de toda injerencia 10 Radicación No. 110010230000201200106-00 por parte del investigado, Y conformidad con el postulado de la autonomía contemplada en los articulos 228 y 230 de la Constitución Política. Ahora bien, conviene aclarar que como en esta oportunidad la Corte actúa como juez disciplinario, no asume competencia para proveer sobre la legalidad de las decisiones emitidas por el Jefe del Ministerio Público o sus delegados, pues la acción disciplinaria no constituye un recurso o mecanismo para confirmarlas o descalificarlas. En tal caso, la labor se limita a verificar si en su producción intervinieron conductas descritas en la ley como constitutivas de incumplimiento de deberes, extralimitación

de funciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos o conflicto de intereses. El juez disciplinario, entonces, está imposibilitado para ir más allá de lo que sus atribuciones, en el plano legal y constitucional, le permiten, dado que no es de su resorte calificar las determinaciones de otros funcionarios públicos, sino examinar si se incurrió en alguna irregularidad al producirlas. De todas maneras, si el contenido de éstas llega a ser el reflejo de actuaciones ilícitas o por fuera de las normas que imponen el ejercicio de la función pública, son otras las autoridades encargadas de revisar su trascendencia. Esta postura concuerda con lo que al respecto ha dicho la Corte Constitucional, en el sentido de que la labor interpretativa del ordenamiento cumplida por.los jueces en 11 Radicación No. 110010230000201200106-00 el ejercicio de sus funciones, siempre que se ejerza dentro de parámetros de razonabilidad, resulta inmune al poder disciplinario del Estado, como lo señaló en sentencia C-417 de 1993, según la cual Es necesario advertir, por otra parte, que la responsabilidad disciplinaria de jueces y magistrados no puede abarcar el campo funcional, esto es el que atañe a la autonomía en la interpretación y aplicación del derecho según sus competencias. Por consiguiente, el hecho de proferir una sentencia judicial en cumplimiento de la función de administrar justicia no da lugar a acusación ni a proceso disciplinario alguno (...) Ahora bien, si se comprueba la comisión de un delito al ejercer tales atribuciones, la competente para imponer la sanción es la justicia penal en los

términos constitucionales y no la autoridad disciplinaria. Ello resulta de la autonomía garantizada en los artículos 228 y 230 de la Constitución. Los precedentes citados anteriormente, aun cuando hacen referencia a la independencia judicial, son perfectamente aplicables en materia disciplinaria con ocasión de la autonomía que en esta actividad también se cumple, dada su similitud, toda vez que igualmente se examina la conducta de otro funcionario público. Sobre el particular, en un asunto de la misma naturaleza al que ahora ocupa a la Sala Plena, expresamente advirtió la Corte que: [E]s precisamente la autonomía e independencia, uno de los rasgos preponderantes de la actividad juzgadora, en tanto, la facultad-deber de evaluar el material probatorio incorporado a una determinada actuación, no está deferida a quien juzga disciplinariamente al gestor de la providencia, sino que es a éste a quien compete, en su calidad de director del proceso, señalar lo útil, pertinente, y procedente de un medio de prueba en particular, o del recaudo probatorio globalmente considerado y, sobre esta base, a partir de la sana crítica y las reglas de la experiencia, adoptar la decisión que corresponda, y cualquier apreciación subjetiva que el disciplinador llegue a intentar, corre el riesgo de penetrar en esa órbita de autonomía a que se hizo 12 Radicación No. 110010230000201200106-00 referencia (CSJ 20 oct. 2011, rad. 058, 064 y 084).

9. De otra parte, dellas pruebas recaudadas en esta actuación se observa que el despacho del Procurador General de la Nación conoció la apelación de la sanción

impuesta a Emilio Otero Dajud por parte del Procurador Delegado para la Contratación Estatal. Sin embargo, tal decisión, por la cual se confirmó la suspensión por el término de 3 meses de dicho ciudadano se profirió el d27e noviembre de 1998 (f1.216), época para la cual el doctor Alejandro Ordóñez Maldonado no fungía como Jefe del Ministerio Público; este último, inició el periodo en tal calidad el 15 de enero de 20009, y lo ejerció hasta el 14 de enero del año 2013 (fls. 218 a 220). En torno al aparente interés que se le endilga al doctor Ordóñez Maldonado en los expedientes adelantados contra Omar Enrique Velásquez Rodríguez, en razón a su «campaña de reelección», porque «si los sanciona lo más seguro es que no saldría reelegido», es del caso señalar que de los elementos de convicción arrimados, no se observa la existencia de un nexo de causalidad entre la elección del doctor Ordóñez Maldonado como Procurador General de la Nación para el periodo 2013-2017 y el archivo del expediente IUS 2010-27930 adelantado contra Velásquez Rodríguez, pues, reitérese, el mismo se encontraba a cargo de la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal. Finalmente, en punto a la aplicación de la sanción disciplinaria que el quejoso reclama respecto del señor Otero Dajud «como tercero interesado en las resultas del proceso 13 Radicación No. 110010230000201200106-00

25000232500019990632401 y 11001031500020120027500 del Consejo de Estado cuando éste fue Director Administrativo (e) en la celebración de contratos sin el lleno de los requisitos legales de transparencia adelantada por la Procuraduría Departamental de Cundinamarca, debe indicerse que contra el citado ciudadano no se adelantó investigación alguna en la Procuraduría Regional de Cundinamarca, según las probanzas acopiadas. Adicionalmente, los referidos expedientes corresponden a actuaciones judiciales que el implicado instauró ante la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de anular la sanción impuesta por la Procuraduría General de la Nación el 15 de febrero de 1996. En consecuencia, mal podría atribuirse al doctor Ordóñez Maldonado la comisión de una falta disciplinaria por ese hecho, en la medida que al señor Otero Dajud o a cualquier otro ciudadano, les asiste el derecho de controvertir ante la jurisdicción las determinaciones contrarias a sus intereses. 10.- Por lo tanto, se ordenará el archivo de estas diligencias, al tenor del artículo 73 de la Ley 734 de 2002, según el cual: En cualquier etapa de la actuación disciplinaria en que aparezca plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el investigado no la cometió, que existe una causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación no podía iniciarse o proseguirse, el funcionario del conocimiento, mediante decisión motivada, así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias.

11.- Como el Procurador confirió poder general a profesional del derecho para su representación «dentro de 14 Radicación No. 110010230000201200106-00 los procesos disciplinarios que actualmente se adelantan en mi contra», según escrituraH1087 de 5 de abril de 2017 de la Notaría Once de Bogotá, se tendrá en cuenta dicho mandato. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, RESUELVE Primero: No abrir investigación disciplinaria contra Alejandro (Ordóñez Maldonado, en “su condición de Procurador General de la Nación.

Segundo: Archivar, en consecuencia, las presentes diligencias.

Tercero: Reconocer personería al abogado Juan Carlos Novoa Buendia, como apoderado del denunciado.

Cuarto: Ordenar a la Secretaría que libre las comunicaciones y avisos correspondientes.

A Comuníquesé y cúmplase Ay

RIGOBERT RRI BUENO

Presidente 15 Radicación No. 110010230000201200106-00

É FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA

FERNANDO LEÓ LAÑOS PALACIOS

M Al ABELL ANCO

GON

PERMISO

CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO

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EUGENIO ERNÁND ARLIER ÁLVARO FE GARCÍA RESTREPO 3 a _— yo

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LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA Ma MARRANDA BUELVAS f

Y YÓDBR RNATIÑO CABRERA RGE LUIS QUIROZ ALEMÁN

AROLDO WILSON QUÍROZ MONSALVO

TSO RICO PUERTA

Ñ DA Radicación No. 110010230000201200106-00 a >

PATRICIA SALAZAR CUELLAR LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO

ARIEL SALAZAR/RN] 'S ARMANDO TOLOSA VILLABONA

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BARS ORJ a

Secretaria General 17