CSJ - SPL7-1983

DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA. !Exequible el Decreto número 3742 de 1982 Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 7.

Referencia: Expediente número 1014 (114-E).

Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 3742 de 1982.

Magistrado Ponente: Doctor Luis Carlos Sáchica.

Aprobada por Acta número 5 del 15 de febrero 1983. Bogotá, D. E., febrero quince (15) de mil novecientos ochenta y tres (1983). El Gobierno declaró el estado de emergencia económica mediante el Decreto número 3742 de 23 de diciembre de 1982 y, por intermedio de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, lo envió al día siguiente de su expedición, mediante el Oficio número 17712 del 24 de diciembre de 1982.

El Decreto dice: «DECRETO NUMERO 3742 DE 1982

(diciembre 23) Por el cual se declara el estado de emergencia económica. El Presidente de la Republica de Colombia, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política, previo concepto favorable del Consejo de Estado y, CONSIDERANDO: ¡o Que la economía colombiana ha entrado en un proceso de desequilibrio que ha afectado de manera severa la producción y el empleo y ha creado un clima Número 2413 CACETA JUDICIAL 63 acentuado de incertidumbre en las actividades empresarial, comercial y laboral del país; 2" Que la crisis de inversión en Colombia tiene como causas principales el deterioro progresivo y acelerado de los ingresos públicos, el incremento del gasto

público, así como el debilitamiento del ahorro privado como consecuencia de la grave alteración del sector financiero;· 3o Que este marco de estancamiento y receso económico ha estado acompaña do por un notorio desgaste monetario, aumentos continuados y crecientes de los precios y erosión de los presupuestos familiares; 4" Que el país ha tenido que enfrentar simultáneamente el desempleo de la fuerza de trabajo y la inflación; 5" Que la situación fiscal por la que atrayiesa el país se ha menoscabado paulatinamente por un debilitamiento generalizado de los ingresos de la Nación, de los departamentos, de los municipios y de las entidades descentralizadas, frente a un gasto oficial en permanente expansión como resultado del fenómeno inflacionario; 6" Que el debilitamiento de los ingresos y el incremento de los gastos públicos han conducido a una caída pronunciada del ahorro nacional que, a su turno, ha afectado el nivel de inversión y de actividad económica en general. La recesión resultante ha intensificado el daño producido por una evasión fiscal y tributaria de proporciones gigantescas; 7" Que es necesario y urgente introducir ajustes en normas fiscales y presupues tales, con el propósito de afianzar el ahorro público como fuente insustituible de capitalización social; 8" Que el fenómeno de evasión y elusión tributaria ha adquirido enorme fuerza y generalidad como consecuencia de las altas tasas existentes, el abuso en la utilización de una serie de exenciones de impuestos, la inconveniencia de otras, la debilidad del régimen procedimental y de los sistemas de determinación del tributo, así como de la

ausencia de un régimen legal adecuado de infracciones y sanciones; 9" Que con la incorporación, al presupuesto, de ingresos con efectos altamente inflacionarios se ha contribuido a agravar la emergencia fiscal y presupuesta], se ha dificultado el manejo de la política monetaria, de los programas de saneamiento económico y de reactivación de los sectores productivos; 1O . Que la destinación específica dispuesta por la ley para un significativo volumen de ingresos públicos, impide que el presupuesto general de la Nación tenga la movilidad necesaria para ser un instrumento eficaz de desarrollo económico mediante la aplicación de los recursos a objetivos actualmente prioritarios;

11. Que la cobertura, programación, ejecución y control del presupuesto general de la Nación no permiten la adecuada asignación y utilización de los recursos ni una operación oportuna y ágil para cumplir con las obligaciones y programas de in\'ersión del Estado;

64 GACETA JUDICIAL Número 2413

12. Que la crisis fiscal que configura la actual situación de emergencia, no es sólo de alcance normativo sino de organización, dada la falta de autonomía y capacidad técnica y operativa de la administración tributaria, aduanera, de presu puesto y de crédito público por carecer de elementos que permitan un adecuado control y una eficiente supervisión en el recaudo y administración de los impuestos nacionales, en la contratación del crédito público y en el consiguiente gasto público;

13. Que el aumento alarmante de prácticas contrarias a la moral y la ley, por parte de funcionarios es encargados de la determinación, recaudo, control y adminis tración de los impuestos, es otro de los factores que inciden notoriamente en el auge

de la evasión y la elusión tributarias afectando, con mayor gravedad, la situación de crisis fiscal del país;

14. Que la situación descrita en los considerandos anteriores debe corregirse a la mayor brevedad y, además de los ajustes de tipo normativo necesarios en el campo fiscal y presupuesta), exige la revisión del régimen procedimental y la modificación apropiada de los mecanismos, instrumentos y órganos que requiere una moderna y ágil administración, principalmente en los aspectos a los cuales se refiere este decreto, DECRETA: Artículo 1 Declárase el estado de emergencia económica en todo el territorio o nacional, por el término de cincuenta (50) días.

Artículo 2o Convócase a sesiones extraordinarias al Congreso de la República para los diez ( 1O ) días siguientes al vencimiento del término a que se refiere el artículo anterior. Artículo 3o Este Decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Comuníquese y cúmplase. Dado en Bogotá, a los veintitrés días del mes de diciembre de 1982. BELISARIO BETANCUR El Ministro de Gobierno, Rodrigo Escobar Navia; El Ministro de Relaciones Exteriores, Rodrigo Lloreda Caicedo; El Ministro de Justicia, Bernardo Gaitán Mahecha; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Edgar Gutiérrez Castro; El Ministro de Defensa Nacional, General Fernando Landazábal Reyes; El Ministro de Agricultura, Roberto Junguito Bonett; El Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jaime Pinzón López; El Ministro de Salud, Jorge García Gómez; El Ministro de

Desarrollo Económico, Roberto Gerléin Echeverría; El Ministro de Minas y Ener gía, Carlos Martínez Simahan; El Ministro de Educación Nacional, Jaime Arias Ramírez; El Ministro de Comunicaciones, Bernardo Ramírez; El Ministro de Obras Públicas, José Fernando Isaza Delgado». De conformidad con el artículo 14 del Decreto número 4 32 de 1969 se ordenó fijar este asunto en lista en la Secretaría de la Corte Suprema, para efecto de la intervención ciudadana prevista en el artículo 214 de la Constitución. Número 2413 CACETA JUDICIAL El Procurador General de la Nación dentro del término constitucional, rindió concepto en el que solicita que se declare exequible el decreto que se está reYisando, si no se acepta su tesis de que esta clase de decretos no están bajo el control de la Corte. La Corte no acoge esta tesis y reitera su jurisprudencia a este respecto. El decreto de que se trata cumple los requisitos del artículo 122 de la constitu ción, porque la declaratoria fue consultada previamente con el Consejo de Estado, según certificación de la Secretaría de dicha Corporación (folio l 2) en la copia auténtica que del mismo se recibió, aparecen la firma del Presidente de la República y de los trece Ministros del Despacho, está motivado en consideráciones de orden económico y social, y convoca al Congreso para las sesiones especiales a que se refiere el inciso 3o del artículo 122 constitucional. Además, el término que señala para el ejercicio de las facultades de excepción

no excede el de noventa días que fija el artículo 122 de la constitución por cada anualidad, puesto que la emergencia fue declarada el 23 de diciembre de 1982 por cincuenta (50) días, y por tanto en él presente año de 198 3 sólo ha utilizado cuarenta y un (41) días, entre el ¡o de enero y el lO de febrero, inclusive. En consecuencia, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, con base en estudio de su Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación, declara exequible el Decreto número 3742 de 1982. Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial. José Eduardo Gnecco Correa, Presidente; jerónimo Argáez Castello, Luis Enri que Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza A., José María Esquerra Samper, Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, Germán Giraldo Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásqu.ez (con salvamento de voto); Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyana, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica, jorge Salcedo Segura (salvo voto);Pedro E lías Serrano Abadía (ausente por enfermedad) Fernando Uribe Restre po, Daría Velásquez Gaviria. Rafael Reyes Negrelli Secretario General. SAL\"At\IF.NTO DE YbTO Estimamos nuestro deber dejar testimonio respecto de algunos aspectos en

relación con la sentencia referida, toda vez que la Sala Plena optó por decretar una suficiente ilustración que impidió exponer argumentos. Se trata de establecer si existe congruencia entre las motivaciones que expuso el Gobierno al Consejo de Estado en cumplimiento del artículo 141 de la Constitución y las motivaciones consignadas en los considerandos del decreto por el cual se declara

G. CONSTITUCIONAL · PRIMERA PARTE 83 · 5 66 CACETA JUDICIAL Número 2413 la emergencia. ¿Es esa función de la Corte? ¿o acaso ésta debe limitarse a la simple misión de certificar si el decreto tiene catorce firmas, más propia de notarios que de jueces constitucionales? no existe precedente jurisdiccional, toda vez que el punto en cuestión no fue tratado por la Corte en la sentencia similar del ai'lo 74 ni en la de diciembre próximo pasado. Pero ese hecho negativo no excluye en manera alguna la posibilidad de plantearlo, como en efecto ocurrió. Uno de los firmantes del presente escrito solicitó al Consejo de Estado una copia de las peticiones formuladas tanto por el seiior Presidente como por el seiior Ministro de Hacienda a esa Corporación para efecto de la declaratoria del estado de emergencia que ahora nos ocupa. Se ordenó la expedición y en tal virtud los documentos pertinentes fueron llevados a la sesión de la Sala Plena. Nada fácil resultó que la Corte se enterara y tuviera como elementos de convicción esos documentos. Pero a la postre se logró este resultado. Pudo entonces comprobar la Corte que el Ministro de Hacienda en su presentación al Consejo manifestó: "N o se trata, pues, de introducir toda una reforma fiscal que normalmente

debería someterse a las vías norma/e.~. constitucionales y legales. Se busca encontrar el camino legal aun cuando para desmontar con premura un componente parcial de la ejecución fiscal que es y seguirá siendo fuente de perturbación muy grande en el manejo de la política monetaria, en los programas de saneamiento económico y de los sectores productivos en que está empeiiado el Gobierno. La coexistencia de este recurso 'poco santo' de la Cuenta Especial de Cambios y el enorme vacío fiscal creado por la evasión y la elusión fiscal de los últimos aúos, plantea la necesidad de ajustes parci<Jies al régimen fiscal con carácter de emergencia. No se pretende hacer una verdadera reforma fiscal que probablemente se apartaría del concepto jurídico y constitucional de la emergencia" (subrayamos). Así las cosas es menester preguntar si el Gobierno investirse, en cierta forma, de facultades ligislativas pro tempore tuvo en cuenta lo que en documento de Estado le expresó al Consejo o lo omitió. Eso era lo fundamental y no lo que contiene la sentencia, que por atender aspectos secundarios y evidentes, dejó de lado lo sustancial y básico. Si se lee con detenimiento la transcripción anterior es obvio que la posibilidad de una reforma fiscal o tributaria parcial estaba encaminada exclusivamente a desmon tar la Cuenta Especial de Cambios. Compárase lo anterior con los considerandos del decreto examinado y se verá entonces cómo allí ni siquiera se menciona la citada cuenta, y sí se refiere en algo a la eventual reforma o "ajuste parcial de las normas

fiscales y tributarias es con fines bien distintos: para "afianzar el ahorro público como fuente insustituible de capital social". Se planteó, pues, una modificación parcial al régimen fiscal o tributario para una cosa y se autofacultó para legislar en sentido distinto. Desde luego lo anterior tendrá a no dudarlo incidencia en el examen constitucional de la forma como se ejercieron las facultades del artículo 122, tema de otros fallos. Pero en el caso concreto del examen del Decreto número 3742 se ve con claridad que el Gobierno planteó una cosa al Consejo de Estado y otra muy diferente expuso en los considerandos del decreto. Es clara, entonces, la incongruencia entre la petición del Gobierno y lo que hizo. Esa incongruencia determina necesariamente la inconstitucionalidad por lo menos parcial del decreto en la parte motiva totalmente ajena a lo consultado, pero ese tema de la eventual inconstitucionalidad parcial no fue posible siquiera plantearlo ante el afán de darse la Corporación por "suficiente mente ilustrada".

Número 2413 GACETA JUDICIAL 67

Ahora bien, la incongruencia entre lo pedido y lo ordenado en el decreto de la autofacultad legislativa fue precisamente lo que determinó el beneplácito del Con sejo. En efecto, en uno de los considerandos esa alta Corporación expresó: "Conside rando: ... que el gobierno afirma que con estas medidas no se petende realizar 'una reforma fiscal', sino 'introducir algunas revisiones en el régimen de tributación y en el gasto público', con el exclusivo objeto de remediar las causas de la crisis ... Conceptúa favorablemente sobre la declaración de emergencia económica". Es de preguntar: si

el Gobierno hubiese solicitado el parecer del Consejo sobre aquello que no dijo en su petición pero sí consagró en el decreto, ¿el Consejo habría conceptuado en igual forma? La respuesta entra en el campo de la hipótesis, sobre la cual no es dable edificar la exequibilidad. Hay otras incongruencias entre aquello para lo cual el Gobierno se autofacultó y lo que en últimas fue el tratamiento legislativo de excepción, sobre lo cual opinare mos en su oportunidad. Finalmente existe otro punto sobre el cual no fue posible que hacer, en la sesión de la Sala Plena, examen exhaustivo. Se trata de la necesaria precisión que debe tener la parte considerativa del decreto, desde luego que lo allí expresado determina la competencia del ejecutivo en su condición de legislador extraordinario. Una lectura del decreto examinado permite deducir sin la menor duda que se tratan variados temas con significativa vaguedad sobre asunto tan complejo como la economía, lo cual permite concluir que la facultad legislativa extraordinaria, por falta de esa exigible exactitud de conceptos y necesidades, queda al ilimitado arbitrio del Gobierno. Esta situación implica entonces una inexequibilidad por el aspecto for mal, que la Corte no examinó. Bogotá, D.E., febrero 16 de 1983. Gustavo Gómez Velásquez, jorge Salcedo Segura. Aclaración de un Párrafo del SALVAMENTO DE VoTo al Decreto número 3742 de 1983. Por error mecanográfico, que no fue debidamente controlado por razón de la premura en la suscripción de nuestro Salvamento de Voto y por la necesidad de atender a los debates subsiguientes, el párrafo relacionado con el Consejo de Estado

(final de página 2) debe leerse así: "La forma como se presentó la solicitud e información del Gobierno, en cuanto a eventuales reformas tributarias, llevó al Consejo de Estado a formular concepto favorable sobre un supuesto desconocido posteriormente por el Gobierno. Esa alta Corporación dijo: 'Considerando: ... que el Gobierno afirma que con estas medidas no se pretende realizar una reforma fiscal', sino 'introducir algunas revisiones en el régimen de tributación y en el gasto público', con el exclusivo objeto de remediar las causas de la crisis ... Conceptúa favorablemente sobre la declaración de emergencia económica." Es de preguntar: si el Gobierno hubiese solicitado el parecer del Consejo sobre aquello que no dijo en su petición pero sí consagró en el decreto, ¿el Consejo habría conceptuado en igual forma? La respuesta entra en el campo de la hipótesis, sobre la cual no es dable edificar la exequibilidad". Fecha, ut supra. Gustavo Gómez Velásquez, jorge Salcedo Segura.