CSJ - SPL710-1980

JEX,CJESO EN JL.AS FAClUJL.'fADJES lEX'flRAOJRDliNAJRliAS CONFJERliDAS l?OR JEJL.

CONGRESO AJL. lEJTJEClU'Jrl[VO SoR1!. exequnibles Dos artñcunnos 49 =-em na Jlllarte acusaday 59 de» Decreto Jl.8741: de J1.979. Corte Suprema de Justicia individuales o colectivas en la represión del con Sala Constit1wional tra bando". Bogotá, D. E., octubre 7 de 1980. Normas violadas Magistrado ponente: doctor Osear Salazm· Estima el actor que "los artículos 4Q y 59 del Chaves. Decreto 1874 de 1979, son violatorios de los r.i guientes ordenamientos constitucionales: artícu .Aprobada según .Acta número 64 del 7 de los 76-1, 76-2, 76-12 y 118-8 ". octubre de 1980.

Concepto de la violación REF.: Expediente número 808. Demandante: Luis Según el demandante ''el Gobierno a través del Alfonso Castro Ortiz. Normas demanda Presidente de la República y los firmantes del das: artículos 4Q (parcialmente) y 5Q del Decreto 1874 de 1979, se excedió en las faculta Decreto 1874 de 1979. des extraordinarias conferidas por el Congreso Por auto del 9 de julio de 1980 se admitió la en el artículo undécimo de la Ley 10 de 1978, al

demanda presentada por el ciudadano Luis .Al pretender modificar el Estatuto Penal .Aduane fonso Castro Ortiz contra los artículos 49 (par ro, más concretamente en lo dispuesto en el ar cialmente) y 59 del Decreto 1874, los cuales son tículo 71 del Decreto 955 de 1970 y Ley 21 de del siguiente tenor : 1977, artículos 18, 20 y 21" ___ .Aunque el Decreto 1874 de 1979 que consta de ocho artículos, ''.Artículo 4Q Las participaciones legales sobre se dictó dentro del tiempo señalado por el ar rnM·cancías retenidas por el Cuerpo de Gtwrda tículo undécimo de la Ley 10 de 1978, los ar costas, que reconozca la jurisdicción penal adua tículos 4c:> y 5c:> vinieron a regular materias no nera, ingresarán al Fondo Interno que se creP. consagradas en el artículo de la ley de facul de amterdo con lo dispuesto en el parágrafo 2'~ tades y que no tienen ninguna relación con la del artículo 3'~ del Decreto-ley número 2350 de finalidad que deja entrever la mencionada Ley 1971 . .Así mismo, ingresarán a dicho Fondo las . . . pues no se encuentra razón jurídica alguna sumas que el Gobierno determine como partici que concienta (sic) la modificación de otras le pación del valor de las multas y decomisos que yes que por su carácter especial corresponde se impongan por infracción a las normas sobre modificar o derogar solamente al Congreso di pesca, en cuya verificación haya participado el rectamente mediante facultades expresas para Cuerpo 9-e Guardacostas.

ello. Como la Ley 10 de 1978 no dio facultades al Parágrafo. Los recaudos que se efectúen en Gobierno Nacional para modificar el Estatuto el Fondo a que hace referencia el inciso primero Penal .Aduanero, ni derogó los ordenamientos de este artículo, se destinarán, preferencialmente, que regulan la materia correspondiente a la apre a la operación, dotación y mantenimiento de~ hensión, denuncia, depósito y entrega de mer Cuerpo de Guardacostas" (se subraya la parte cancías de contrabando y la participación legal demandada). a favor de denunciantes y aprehensores, conside ''.Artículo 5Q Ningún oficial, suboficial o tri ro que los artículos 4Q y 5Q del Decreto 1874 pulante de la .Armada Nacional tendrá derecho demandados, son violatorios del artículo 76-1 en a participación alguna, por razón de actividades cuanto el Gobierno invade competencias 9-el

S. Constitucional - 16

242 GACETA JUDICIAL Número 2403

Congreso a cuya Corporación corresponde ''in titución no excluye del traspaso de competeneia terpretar, reformar y derogar las leyes preexis previsto en el artículo 76-12 el ejercicio tempo tentes", Constitución Nacional, artículo 76-1 ... ral poT d Presidente de la República de ninguna El Código o Estatuto Penal Aduanero, Decreto de las atribuciones del Congreso. :Es posible y 955 de 1970, expedido con base en las facultades ocurre con frecuencia, que al desarrollar el Eje extraordinarias conferidas al Presidente de la cutivo facultades extraordinarias modifique nor República mediante la Ley 16 de 1968 y la Ije.y mas contenidas en los ordenamientos jurídicos

21 de 1977 regulan (sic) claramente las mate denominados códigos por ser ello necesario a los rias que el Ejecutivo ha intentado modificar con objetivos de la ley de facultades, y porque al los artículos acusados, en contravención a las presente no existe ninguna limitación constitu normas de facultades precisas que le dio el ar cional para hacerlo. tículo 11 de la Ley 10 de 1978, desarticulando de "b) Contiene el artículo 11 de la Ley 10 de tal manera el conjunto de disposiciones que for 1978, las facultades trasladadas al Presidente ele man el mencionado Código, de donde surge una la República a efecto ele que por éE;te se instru violación directa del artículo 76-2 de la Consti mente la ley y se cumplan los tres objetivos fun tución, por cuanto la competencia de "expedir dimentales en tal normación contenidos, a saber, Códigos en todos los ramos de la legislación y defensa, protección y vigilancia del mar terri reformar sus disposicio11es'' es función privativa torial, zona económica exclusiva y plataforma del Congreso. continental. Se encuentra concebido en los si Después de reproducir los artículos 71 del De guientes términos: creto 955 de 1970 y 18, 20 y 21 de la Ley 21 de 'Artícnlo 11. Concédeuse facultades al Go 1977, concluye el demandante: bierno Nacional por el término de doce meses a ''Como se puede ver, para que el Gobierno partir ele la sanción de la presente ley, para pudiera entrar a regular materias expresamente dictar las disposiciones, reorganizar las entidades consagradas en el Estatuto Penal Aduanero, el

y dependencias administrativas nacionales o artículo undécimo de la Ley 10 de 1978 tendría crear las que fuere necesario, para p1·oveer la que haberle revestido, 'pro témpore, al Presi defensa y vigilancia de las úreas marítimas eo dente de la República de precisas facultades ex lombianas y alcanzar el debido aprovechamiento traordinarias' ... para ello como lo determina el de los recursos naturales vivos y no vivos que antiguo ordinal 12 del artículo 76 de la Consti se encuentren en dichas áreas, en beneficio del tución o como lo consagra el constituyente de pueblo colombiano, y el desarrollo eeonómico del 1979 en el Acto legislativo número 1 de dicho país'. año, pues de lo contrario es claro establecer que ha habido un desbordamiento y abuso de poder '' J_jas facultades así conferidas son indudable que conlleva a la violación directa del mencio mente amplias pero no por ello imprecisas y a nado artículo 76-12 de la Constitución". juicio de este Despacho no pecan de indetermi nación o vaguedad. Para el (5aso que me ocupa, Concepto del P1·oc?trador es indudable que la intención del legislador fue Está distinguido con el número 445 del 14 de la de que se concibiera una ·organización admi agosto de 1980 y en su parte fundamental ex nistrativa por rem.'ganización de las existentes o presa: creación de una nueva encargada del cumpli miento de los objetivos de lá ley y es obvio que ''Como lo observa el actor y se deduce de las dentro de esa amplia facultad está autorizado el

fechas de promulgación de la Ley 10 de 1!}78 y Presidente para cambiar el estado de cosas exis expedición del Decreto 1874 de 1979, no hay re tentes introduciendo las medidas que hagan más paro alguno al límite temporal en el ejercicio eficaz el servicio. Dentro de este criterio es claro de las facultades extraordinarias. que el Gobierno puede supl'imir o :rriodificar aque ''a) He de· refeí·irme prínieramente a lo rela llas disposiciones que según su criterio sean per tivo a la transgTesión del artículo 76-2 de· la Carta judiciales a la nueva organización. Y es este el en cuanto a la afirmación del accionante sobre easo de las disposiciones acusadas si se toma en competencia exclusiva del Congreso para modi cuenta que la incentivaeión de los integrantes ficar los códigos o la necesidad de facultad ex del Cuerpo ele Guardacostas que se crea, con la presa y concreta al Presidente ele la República participación en las mercancías incautadas, pre para ello. visiblemente desviaría a esa actividad sus mu ''Ninguna de esas apreciaciones comparte este chas funciones, con claro perjuicio de las fina Despacho, puesto que es indudable que la Conslidades de la ley. Número 2403 GACETA JUDICIAL 243 "Si se pretendiera que todo el detalle de orga debido aprovechamiento de los recursos naturales nización, atribución de funciones y prohibicio vivos y no vivos que se encuentren en dichas nes al personal que formara parte del ente por áreas, en beneficio de las necesidades del pueblo cr.ear o reorganizar aparecieran en la ley de fa colombiano y el desarrollo económico del país.

cultades, indudablemente éstas sobrarían y el ''En virtud de estas facultades el Gobierno Congreso habría podido poT sí mismo expedir el Nacional podrá hacer los empréstitos, apropia ordenamiento deseado. ciones y traslados presupuestales que considere ''Sostuvo la Corte a propósito de la extensa del caso'' (artículo 11). legislación derivada de las Reformas Constitucio El Decreto 187 4 proferido el 2 de agosto de nal y Administrativa de 1968 que la organización 1979, "por el cual se crea el Cuerpo de Guarda o reorganización de dependencias administrati costas y se dictan otras disposiciones'' fue dic vas no puede darse sino cambiando el estado de tado por el Presidente de la República en uso cosas preexistentes, en todos los órdenes que sean de las facultades extraordinarias conferidas por necesarios al objetivo perseguido (sentencias de el artículo 11 de la ley citada, dentro del término 11 de septiembre de 1969 y 21 de octubre de de 12 meses, con lo cual se cumplió la exigencia 1970). Y ello fue lo cumplido por el Ejecutivo de temporalidad señalada por el Congreso. mediante el Decreto del cual forman parte las disposiciones acusadas, hallándose implícitamen Esas facultades, según el texto transcrito, se te autorizado para ello. resumen así: "Finalmente, los supuestos fácticos de las si a) Dictar disposiciones ; tuaciones contempladas en los artículos 71 del b) Reorganizar entidades y dependencias na Decreto 955 de 1970, 20 y 21 de la J..~ey 21 de cionales;

1977 y el de los artículos 49 y 59 del Decreto e) Crear entidades y dependencias nacionales, 1874 de 1979 no son iguales, puesto que no pue necesarias para los efectos contemplados en la de compararse la situación de quienes se hallan ley, y dedicados exclusivamente a la represión y apre hensión del contrabando, con la meramente oca d) Hacer empréstitos, apropiaciones y tras sional que en esta materia cumplirá el Cuerpo lados presupuestales. de Guardacostas, por la única razón de ser un Es claro que en ellas está comprendida especí cuerpo a flote, cuyas funciones primordiales son ficamente la potestad del Ejecutivo para dictar las contenidas en la Ley 10 de 1978. disposiciones de policía administrativa de las "No encuentro pues violación de los artículos áreas marinas y de fomento de la explotación de 76-1-2-12 y 118-8 ni de ningún otro precepto sus recursos, de reorganización y creación de or de la Constitución Nacional, por lo que comedida ganismos que hagan efectivas esas disposiciones mente solicito a la honorable Sala declarar exe y de adoptar las medidas de crédito y presupues quibles los artículos 49 y 59 del Decreto 1874 to que permitan ponerlas en ejecución. de 1979". Se afirma en la demanda que los artículos 49 en la parte que se transcribe en aquélla y 59 del Competencia de la Sala Constitucional Decreto mencionado son violatorios de la Consti Es competente la Sala para conocer de la de tución, razón por la cual la Sala hará un análisis

manda que se tramita, en razón de lo dispuesto de los argumentos expuestos y su confrontación en el artículo 214, numeral 49, de la Constitución con las normas que se consideran vulneradas y Nacional. · las otras que, a su juicio, hayan podido sufrir quebranto con el acto del Ejecutivo. Consideraciones de la Corte Artíct~lo 76-1. Asevera el actor que los citados Por medio de la Ley 10 de 1978, pl'omulgada artículos violan esta disposición, ''en cuanto el en el Diario Oficial número 35077 el18 de agosto Gobierno invade competencias del Congreso a cu del año citado, el Congreso de Colombia con ya Corporación corresponde '.interpretar, refor cedió facultades al Gobierno Nacional "por el mar y derogar las leyes preexistentes'. Se sus término de doce (12) meses a partir de la sanción tenta el cargo afirmando que 'como la Ley 10 de la presente Ley, para dictar las disposiciones, de 1978 no dio facultades al Gobierno Nacional reorganizar las entidades y dependencias admi para modificar el Estatuto Penal Aduanero, ni nistrativas nacionales o crear las que fuere ne derogó los ordenamientos que regulan la materia cesario, para proveer la vigilancia y defensa de correspondiente a la aprehensión, denuncia, de las áreas marítimas colombianas y alcanzar el pósito y entrega de mercancía de contrabando 244 GAC.Eíf A JUDICIAL Número 2403 y la participación legal a favor de denunciantes Artímtlo 76-2. Dice el actor: ''El Código o y aprehensores, considero que los artículos 49 y Estatuto Penal Aduanero, Decreto !155 de 1970, 59 del Decreto 1874 de 1979 demandados, son expedido con base en las facultades extraordina

violatorios del artículo 76-1' ". rias conferidas al Presidente de la República me Reiteradamente ha dicho la Corte que, de diante la Ley 16 de 1968 y la T.Jey 21 de 1977 acuerdo con el eonten).do del ordinal 12 del ar regulan (sic) claramente las materias que el ticulo 76 de la Constitución, dos elementos ca Ejecutivo ha intentado modificnr con lOB artícu racterizan las facultades extraordina.rias con que los acusados, en contravención a las norm1:1s de inviste el Congreso al Presidente de la República, facultades precisas que le dio el artículo 11 de a saber: la temporalidad y la precisión. la Ley 10 de 1978, desarticulando de tal manera el conjunto de disposiciones que forman el men Los decretos proferidos en uso de las faculta cionado Código, de donde swrge una violaewn des aludidas deben ceñirse a los límites que ellas señalan y tienen la fuerza y la virtualidad de directa clel artículo 76-,'J de la Constitución, por cuanto la cornpetencia de 'expei!Jir· códigos en las leyes. En estas condiciones un decreto ex todos los ramos de la legislación y 1·e[ormar sus traordinario puede derogar, reformar o suspen disposiciones' es función pr·ivativa del Congreso" der leyes existentes cuando estén en oposición (subraya la Corte). con los fines para los cuales se dieron las facul tades y ''rigen hasta cuando el Congreso, o el Tienen valor los argumentos ya expuestos al Gobierno en uso de nuevas facultades extraordi analizar la posible violación del artículo 76-1 de narias, los deroguen, modifiquen o suspendan". la Constitución, consignados en esta misma pro

Es bien sabido que el Presidente de la Repú videncia, en el sentido de que los decretos ex blica al expedir decretos en uso de facultades traordinarios tienen fuerza de ley y por consi extraordinarias asume el ejercicio de la función guiente pueden derogar o modifiear las leyes legislativa que corresponde al Congreso y lo ha existentes cuando ellas son incompatibles con el ce transitoriamente y por mandato de la ley. Se nuevo ordenamiento. trata de una atribución de competencia que per Pero cabe agregar lo siguiente: mite a un organismo de la Rama Ejecutiva ejer Si bien es cierto que el numeral ~~ del artículo cer, por excepción, la función legislativa. 76 de la Constitución otorga al Congreso la atri La Corte en forma clara expresó, en fallo del bución de ''expedir códigos en todos los ramos 21 de octubre de 1970 lo siguiente: de la legislación y reformar sus disposiciones'', ''El hecho de que por el ejercicio de semejan evidente es también que nuestra Carta Funda tes facultades puedan llegar a modificarse o de mental en parte alguna prohíbe a nuestra má rogarse disposiciones legales preexistentes, no xima entidad legislativa atribuir tal competencia las vicia de inconstitucionalidad, pues la Carta al Presidente de la República a través de las no da a las leyes el carácter de inmutables, sino facultades extraordinarias de que lo inviste, y las que, por el contrario, atribuye al legislador la cuales deben ser, se repite, precisas y temporales. potestad de sustituirlas o dejarlas sin vigor, la En consecuencia, si el Presidente de la Re cual puede ejercer por sí mismo o, para el caso pública con el Decreto acusado reforma precep

del artículo 76, numeral 12, cuando de ella in tos del Código Penal Aduanero como lo preten viste al Gobierno, a través de facultades precisas de el demandante, simplemente está ejercitando para regular ciertas materias, mediante decretos una atribución que le está permitida y que, se que así tienen completa fuerza de leyes. Y es repite, no aparece prohibida en norma alguna obvio que si las autorizaciones se otorgan para de carácter constitucional. dictar semejantes estatutos, necesariamente han de alcanzar hasta la derogatoria o modificación Ahora bien: que la Ley 10 de 1978 fuera viola de las normas preexistentes, incompatibles con toria del artículo 76-12, es asunto extraño a este el nuevo ordenamiento" (Gaceta Judicial, Tomo debate, pues no ha sido ella sino el Decreto dic CXXXVII, número 2338, página 444). tado en uso de las facultades que consagra, lo que ha sido acusado como inconstitucional. Por Siendo el argumento primordial del deman ello el artículo 76-12 de la Con:;titución sólo dante el que el Gobierno ha invadido órbita pro puede ser quebrantado por el Congreso cuando pia del Congreso al "interpretar, reformar y de no ajusta a él las leyes de facultades extraor rogar las leyes preexistentes", en este caso el dinarias que expide. Estatuto Penal Aduanero, el cargo no prospera, por las razones que se consignan en párrafos pre Habiendo ejercitado el Presidente de la Re cedentes. pública, al dictar el Decreto 1874 de 1979, las

Número 2403 GACETA JUDICIAL 245 facultades a que se refiere el artículo 76, nume Jliamtel Gaona Crnz, Mario Latorre Rueda, ral 12 de la Constitución y no siendo ellas.con Ca-rlos Medellín., lhtmbcrto Mesa González, Lnis trovertidas, debe concluirse que tampoco hubo Carlos Sáchica, Luis Sarmiento Bnitrago, Jorge violación del artículo 118-8 de nuestra Carta. 1'é lez García. Lo expuesto es suficiente para concluir afir L1tis F. Serrano A. mándose que no se han violado los artículos 76-1, Secretario. 76-2, 76-12 y 118-8 de la Constitución Política. Analizados los artículos 49, en la parte acusa Salvamento de voto da, y 59 del Decreto 1874 de 1979, se observa que ellos contienen prescripciones relacionadas Nos permitimos disentir de la Resolución an con la destinación que ha de darse a las partici terior de la Sala. por considerar que las dispo paciones legales sobre mercancías retenidas por siciones acusadas del Decreto 1874 de 1979, han el Cuerpo de Guardacostas, su ingreso a un fon debido ser declaradas inexequibles por las ra do interno que se creará, su destinación y la zones que enunciamos a continuación: prohibición de que los oficiales, suboficiales o El artículo 11 de la Ley 10 de 1978 que con tripulantes de la Armada Nacional tengan dere cede las facultades extraordinarias debe consi cho a participación alguna por razón de activi derarse en su integridad, como un todo, y no

dades individuales o colectivas en la represión fraccionarse para su recta interpretación. Así, del contrabando. por ejemplo, no pueden considerarse aisladamen El Ejecutivo, autorizado como estaba por la te las frases "las necesidades del pueblo colom Ley de Facultades para "dictar disposiciones", biano y el desarrollo económico del país'', para no hizo otra cosa, en tales artículos, que fijar deducir que se puede, con ese fundamento, re modos de actividad y conductas que se prohíben, gular en general cuestiones atinentes al contra e imponer meqidas particulares, como son las de bando o, en particular, tratándose de las normas destinación y prohibición de ciertas participacio acusadas, regular las participaciones legales en nes, buscando la realización de los fines previstos la represión del contrabando. Estas autorizacio en aquélla, entre los cuales están ''proveer a la nes legales del artículo 11 de la citada Ley hacen defensa y vigilancia de las áreas marítimas co clara referencia y están estrictamente delimi lombianas y alcanzar el debido aprovechamiento tadas a un fin: el aprovechamiento de los recur de los recursos naturales vivos y no vivos que sos naturales vivos y no vivos. se encuentren en dichas áreas, en beneficio del Confirma lo anterior todo el contexto de la pueblo colombiano, y el desarrollo económico del Ley 10: ella se refiere a mar territorial, a la país'', que en nada afectan otras normas de la zona económica y a la protección de los recursos Constitución confrontadas por la Sala en su es naturales de ese mar y de esa zona. tudio. Esta Ley, y su artículo 11 pretenden, como Por lo expuesto, oído el concepto del Proeu

es propio de una preocupación que hoy se busca rador General de la Nación, la Corte Suprema afanosamente por todos los países, proteger la de Justicia -Sala Constitucional-, en ejercicio naturaleza y sus recursos. Extenderla y darle de la jurisdicción que le atribuye el artículo 214, otros fines, además de que legalmente excede las numeral 49 de la Constitución Nacional, facultades, es desviarla de su objetivo: la pro Resuelve tección de la naturaleza ; si así se hace, esos pro pósitos pueden ser todo lo convenientes que pue Son EXEQUIBLES los artículos 49 -en la parte dan ser, pero la desvirtúan. Estas normas tienen, acusaday 5Q del Decreto 1874 de 1979. en síntesis, una preocupación ecológica única Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno mente, fundamental hoy. Nacional, insértese en la Gaceta Ju.dicial y ar chívese el expediente. Fecha ut supra. OscM Salazar Chaves Mario Latorre R1teda, Carlos lliedellín F., Presidente, H1~mberto Mesa González.