CSJ - SPL804-1981

RE'lrENCUON CAlFE'.ll'EillA. SlU NA'.ll'lUIRAJLJEZA. - COMIPlE'lrlENCUA 1P AIRA CIREAJR Y lP' AIRA lRJEGlUJLAJR UlWPlUES1'0S Exequnibne el artícudo 63 Gllei IDecre~o extl!"aoll"dill11a.rio nuñllll1lero 444 alle 1967. ~Q 15 ''Decreta: Corte Suprema de Jttstwia " Sala Constitttcional Bogotá, D. E., abril 8 de 1981. ''Artículo 63. Con el objeto de regular el mer cado cafetero seguirá vigente la retención de Magistrado ponente: doctor Jla111tel Gaona. Cruz. una parte de la producción nacional de ese gra Aprobado según Acta número 35. no. Esta retención se llevará a cabo por medio de la obligación impuesta a todo exportador y a REF.: EXpediente número 835. Norma acusada: favor del Estado, representado por el Fondo Na articulo 63 del Decreto extraordinario nú cional del Café, de traspasar sin compensación mero 444 de 1967, sobre comercio exterior a dicho Fondo y entregarle en los almacenes o y re.gulación del mercado cafetero. depósitos de la Federación Nacional de Cafete En escrito que reúne las condiciones constitu ros de Colombia una cantidad de café pergamino cionales y legales de orden formal exigidas para equivalente al porcentaje que señale el Gobierno, su admisión y consideración, los ciudadanos doc oído el concepto del Comité Nacional de Cafe tores Hernán J a ramillo Ocampo, Fernando Lon teros, del café excelso que se proyecte exportar,

rloño Londoño, Carlos Gustavo Arrieta Padilla y de la calidad y tipo que aquella entidad señale. :F'elipe Jaramillo Ocampo, han presentado de En consecuencia, ·los registros de exportación de manda de inexequibilidad contra el artículo 63 café no podrán expedirse sin la previa comproba del Decreto extraordinario número 444 de 1967, ción de haberse llevado a cabo la retención en la por el cual se regula la cuota de retención en forma indicada. especie sobre exportaciones de café. ''El café retenido quedará automáticamente I bajo el régimen previsto en las disposiciones vi gentes y en los contratos celebrados entre la Na Disposicit5n acusada y normas complementarias ción y la Federación Nacional de Cafeteros de En consideración a que uno de los fundamen Colombia''- tos de la demanda se refiere a extralimitación . B) La ley de facUltades extraordinarias: de la Ley 6~ de 1967, de facultades extraordi narias, en la que se basó el decreto cuyo pre "LEY 6~ DE 1967 cepto se acusa, se transcri'ben los texto-s perti "(marzo 13) · nentes tanto de éste como de aquélla. "por la cual se dictan disposiciones sobre el ré A) La norma acusad-a: gitmen de cambios internacionales y comercio "DECRETO NUMERO 444 DE 1967 exterior, y se provee a la reforma de los sistemas de créditos para el fomento económico nacional. " (marzo 22) "sobre régimen de cambios intentacionales y de ''El Congreso de Colombia, comercio exterior.

Decreta: ''El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le "Artículo 19 El Gobierno procederá a dictar

confiere la Ley 6~ de 1967, un estatuto normativo del régimen cambiario y 86 GACETA JUDICIAL Número 2405 de comercio exterior, para regular íntegramente fomento de las exportaciones, y que deberá estar la materia, y en él proveerá: facultado para promover, por los medios más adecuados, el crédito a la exportación; un sis ''a) A reglamentar las facultades que sobre tema de seguros para las operaciones con ésta control de las transferencias de capital prevé pa relacionadas ; el estudio de los mercados exter ra los países miembros de la Sección 3~ del ar nos, las operaciones de promoción y el apoyo fi tículo 6Q del acuerdo sobre creación del Fondo Monetario Internacional, aprobado por la Ley nanciero q¡;¡e ~ea necesario en las etapas iniciales de acceso a los mercados o para conservarlos en 96 de 1945; casos· de bruscas fluctuaciones en los precios. El "b) A reglamentar, con el objeto de que pue Fondo podrá promover, a su vez, la creación de dan hacerse efectivas las normas sobre control de las entidades públicas o empresas que considere las transferencias de capita,l y, en conformidad c.onvenientes para el mejor cumplimiento de sus con el mismo acuerdo internacional citado en el funciones, y para dar adecuada liquidez y el literal anterior, la vigilancia sobre las transfe más razonable empleo a los saldos que a favor rencias de que tratan los puntos 1 a 4 del literal del país puedan resultar de los acuerdos de co i) del artículo XIX de dicho acuerdo ; mercio bilaterales.

''e) A establecer la organización y los proce ''Para dotar de recursos al Fondo de que trata dimientos adecuados para vigilar el funciona. este literal, el Gobierno establecerá una so miento regular del régimen de cambios interna hretasa no mayor del uno y medio por ciento cionales, y a señalar las sa,nciones que deban im sobre el valor CIF de las importaciones. El Fo1L ponerse en los casos en q1Je se. viole dicho régi. do podrá, para el cumplimiento de sus funcio men; nes, celebrar operaciones de ·crédito interno y externo, con la garantía del Banco de la Repú "d) A instaurar normas o a reformar las ac blica y el Gobierno Nacional. · tualmente vigentes, para que la demanda inme diata y futura de cambio exterior pueda ser ''Artículo 2Q · A fin de que se pueda dictar con regulada con el objeto de impedir bruscas altera la urgencia que las circunstancias demandan el ciones en el valor externo de la divisa nacional ; estatuto de cambios internacionales y comercio exterior, revístese al Presidente de la República ''e) A estimular el desarrollo de las exporta ciones, dando especial consideración a la nece: de facultades extraordinarias, conforme al or dinal 12 del artículo 76 de la Constitución, hasta sidad de que el nivel general de los costos de el 20 de abril de 1967. pr()ducción interna permita al país mantener una razonable posición competitiva en los mercados ''Igualmente se reviste al Presidente de la Re. internacionales. No podrá, sin embargo, el · Go pública de facultades extraordinarias, hasta el bierno, en ningún caso, decretar la congelación 20 de abril de 1967, con el objeto de que dé cum

de los salarios; plimiento a lo dispuesto en los artículos siguien tes de esta Ley". '' f) A coordinar las medidas sobre vigilancia y con:trol del volumen y naturaleza de las im II portaciones, y la política arancelaria con los Jlla nes de desarrollo agrícola, pecuario e· industrial, · Señalamiento y razo·nes de las violaciones con la limitación de los consumos superfluos y invocadas. la prevención del contrabando ; L~s actores ~onsideran que el precepto acusado '' g) A transformar el impuesto representado hoy por la existencia de un cambio diferencial es violatorio de los artículos 43, 55, 76 ordin~J para la compra de los giros provenientes de la 12 y 118 ordinal 8, de la Carta. Sus planteamientos de inconstitucionalidad se exportación de café, en otro que, por su natu sintetizan como sigue: raleza, coloque a dichos giros en situación igual a los originados én las restantes exportaciones, L Antecedentes: con provisiones para la gradual reducción del a) De tiempo átrás había sido establecida en impuesto, paralelas a la implantación de medi el orden jurídico la retención ·cafetera a que se das que permitan dar cumplimiento a los conve. refiere el artículo acusado, para cumplir con la nios internacionales cafeteros sin recurrir a emi i obligación, derivada de convenios internaciona siones inflacionarias les,· de retener parte de la producción anual del ",lÍ.) A crear un Fondo Especial, que funciona grano con el fin de mantener un precio rentable rá anexo al Banco de la República, destinado al del producto en el mercado externo;

Número 2405 GACETA JUDICIAL 87 · b) Luego, mediante el Decreto legislativo nú cantidad de café pergamino equivalente al por mero 080 de 1958, fue instituida la retención centaje que señale el Gobierno, oído el concepto como obligación del exportador de entregar sin del Comité Nacional de Cafeteros. compensación alguna al Fondo Nacional del Café

2. A juicio de los demandantes, el precepto un porcentaje del 10% del grano por exportar; acusado viola los artículos 76-12 y 118-8 de la e) El referido estatuto fue después modifi Constitución, por cuanto que: cado por el Decreto legislativo número 102 de 1958, que autorizaba el aumento del porcentaje a) En la Ley 6~ de 1967, la de facultades ex traordinarias, no aparece disposición alguna de de retención cafetera por parte del Comité Na la cual se desprenda en forma expresa y precisa cional de Cafeteros previo el visto bueno del Mi autorización al Gobierno para modificar el ré nisterio de Hacienda ; gimen existente en materia de retención cafe d) En 1959 se expidió la Ley 1~ de ese año, tera. que reguló en forma orgánica el régimen de cam Ni siquiera el ordinal g) del artículo 1 de la bios internacionales y comercio exterior y que en Q Ley, que pudiera ser el más próximo a esa fa su artículo 24 reiteró la obligación de retención cultad, la consagra, pues éste en su primera par cafetera a cargo de los exportadores én un por te autoriza al Gobierno a transformar el im centaje del 15%, modificable por decreto del puesto del diferencial cambiario en otro que por

Gobierno previo concepto favorable del Comité su naturaleza coloque los giros provenientes de Nacional de Cafeteros y del Consejo Nacional de exportación de café en situación igual a los ori Política Económica y Planeación, con la adver ginados en otras, a lo cual el Gobierno dio desa tencia de que la autorización para variar el por n·ollo en el artículo 226 del mismo Decreto 444 ; centaje de retención sólo había sido establecida y, en la segunda, se lo faculta para implantar para disminuirlo y no para aumentarlo, siendo medidas que permitan dar cumplimiento a los diferente el procedimiento en caso de aumento, convenios internacionales sin recurrir a emisiones el cual no afectaba a los e:x;portadores ; inflacionarias y no para regular o modificar la e) El artículo 120 de la Ley 81 de 1960 auto retención cafetera. rizó al Gobierno para que, previo concepto del b) Sostienen además los actores que la reten Comité Nacional de Cafeteros, fijara periódica ción cafetera es un impuesto y apoyan su afir mente la cuota de retención a. que se refería el niación en las sentencias de la Corte Suprema artículo 24 de la Ley 1 ~ de 1959; ele Justicia de 1() de noviembre de 1977, con po nenci'a del Magistrado doctor Guillermo Gonzá f) Más tarde el Gobierno expidió el Decreto legislativo número 2322 de 1965, cuyo artículo lez Charry, que la califica como un ''impuesto 37 suspendió el 24 de la Ley 1' de 1959 y esti claro, no sólo porque así lo denomina el texto, puló una cuota de retención hasta del 20%, la sino por la finalidad a que está destinado, que

cual sería fijada periódicamente por decreto del es la regulación del mercado cafetero", y de Gobierno; octubre 17 de 1969, con ponencia del Magistrado doctor Hernán Toro Agudelo, que la tilda de g) En 1967, con motivo de la situación de dé manera similar al expresar '' . . . y a las reten ficit de cambios y de balanza de pagos que so ciones en especie, entregadas ,por vía de impues portaba el país, el Congreso expidió la Ley 6~ to al Fondo Nacional del Café"; de 1967, que confirió facultades extraordinarias e) Por ser la retención un impuesto era en al Gobierno para expedir un estatuto normativo tonces necesaria una autorización expresa del del régimen cambiario y de comercio exterior, legislador al Gobierno para modificarla y por lo en la que "se previeron expresamente la trans tanto la expresión de la ley ''implantar medidas formación de algunos impuestos, la creación de que permitan dar cumplimiento a los convenios otros, el estímulo a las e:x;portaciones y el control cafeteros'' no implicaba facultad gubernamen a las importaciones''. tal para modificar la retención, y aun admitién En desarrollo de las facultades de la Ley 6' dolo, esa implantación no podría estar referida el Gobierno dictó el Decreto-ley número 444 de sino al convenio cafetero vigente en aquel en 1967 en cuyo artículo 63, que se demanda, esta tonces o a sus modificaciones legalmente apro bleció que la retención cafetera continuaría vi badas. En consecuencia, el Gobierno no podía gente y que ella se llevaría a ca!bo obligando a válidamente ''fijar la tarifa del impuesto de

todo exportador de café a traspasar sin compen retención como a bien tuviese, con el objeto de sación alguna al Fondo Nacional del Café, una regular el mercado cafetero en tanto que el De88 GACJ8T A JU[)liClAlL Número 2405 creto 2322, norma vigente hasta la expedición a la retención. .Además, propender por la tesis del artículo acusado, establecía en su artículo 32 de que la tributación en especie no es impuesto una cuota, que si bien varia:ble, tiene un máximo sería peligroso ya que el Gobierno podría en del 20% ", y no es lo mismo poder fijar una adelante sustraerse de la ley y decretar contri cuota de retención hasta un tope ''para defen buciones en especie (folio 100). der la estabilidad de los precios del café", que Tampoco es tasa, pues no la cobra el Estado poderla establecer ilimitada e indeterminada pa por prestar un servicio público ni el contribu ra regular el mercado cafetero. yente se beneficia con él, ni contribución, porque Por todo lo cual, a juicio de los demandantes, el contribuyente no tiene compensación, ni ho el Gobierno se extralimitó de la ley de faculta· norario, pues es consecuencia de una demanda des en la materia y por tiempo indeterminado. de servicio al Estado, ni menos asimilable al ''encaje bancario'' como lo pretende el Procura

3. Fuera de lo anterior, en consideración a dor, porque el producto eventual de la retención que el artículo 43 de la Carta dispone que en no se inutiliza como en el encaje, sino que puede tiempo de paz solamente el Congreso puede im ser vendido en el interior, financiar planes de

poner contribuciones y no el ejecutivo, como no desarrollo como se hizo en 1976, con el plan de sea estando facultado pero sin extralimitarse, desarrollo eléctrico, puede ser dado en préstamo hubo entonces violación, por parte del precepto como se ha hecho a los Ferrocarriles Nacionales, acusado, de aquella disposición constitucional. en fin, ''es un recurso fiscal manejado por el

4. Y, por haber intervenido el ejecutivo en Fondo Nacional del Café que el Estado puede un campo de acción que no era de su competen utilizar para múltiplesprogramas de interés pú cia, sino del legislativo, se infringió también con blico, de servicio social y de bienestar colectivo'' el acusado el artículo 55 de la Carta que consagra (folios 101 a 103). No ha.y duda de que es una la separación de las ramas del poder público. carga pecuniaria sin compensación al cafetero que ingresa al fisco, o sea al Estado, representa III do por el Fondo Nacional del Café, según lo expresa el texto del propio artículo que se de Memoriales ciudadanos de apoyo a la demanda manda;

l. En escrito de 19 páginas (folios 91 a 110), e) No siendo la retención lo que se pretende, el ciudadano Hernando Padilla, considera, al igual que los demandantes, que el artículo 63 del y si no fuese tampoco impuesto, de todas formas hubiera tenido que ser creada por el Congreso Decreto 444 de 1967 es inconstitucional, con fun como legislador ordinario o por decreto extraor damento en los siguientes razonamientos: dinario pero con facultad precisa y pro tmnpore

a) Discrepa del concepto del Procurador Ge para hacerlo (folios 105 a 107) ; neral de la Nación, quien estima que la retención no es un impuesto, y cita como fuente de apre d) Aunque las facultades extraordinarias so ciación contraria la ''Memoria de Hacienda'' bre imposición se ejercieron una sola vez, las nor 1966-1967 del Ministro .A.bdón Espinosa Valde mas dictadas en desarrollo de ellas tienen vigen. rrama, quien intervino en el desarrollo de la Ley cia indefinida y no es posible que a través de su 611> de 1967 y califica la retención como un im ejercicio el Gobierno quede autorizado para se puesto. Refiere así mismo las sentencias de la guir modificando aquello que se le autorizó por Corte de 17 de octubre de 1969 y de noviembre una sola vez (folios 107 a 108). Mediante tal me 10 de 1977, en las que se cataloga la retención canismo, se viola el requisito de la temporalidad como un impuesto (folios 92 a 95) ; exigido por la Carta al Gobierno para desarro llar la ley de facultades extraordinarias; b) Transcribe definiciones sobre el impuesto, propuestas por diversos tratadistas y llega a la e) Si las facultades de retención hubiesen si conclusión de que la retención cafetera es un do otorgadas al Gobierno para dar cumplimiento impuesto por ser un tributo obligatorio, pagado a los distintos convenios cafeteros, entonces a sin compensación, a favor del Estado y no de finales de la década del 70 cuando por exceso una entidad privada; es una carga pecuniaria al de oferta éstos dejaron de cumplirse, ¿cómo ex cafetero y tiene por finalidad atender necesida plicar que sin embargo las cuotas de retención

des colectivas y servicios sociales indivisibles del llegaron a niveles del 60% y 70% Y (folios 108 Estado (folios 93 a 99). y 109); Y el hecho de que se pague en especie, y no f) Si los recursos del Fondo Nacional del Ca en dinero. no le quita la naturaleza de impuesto fé no fuesen públicos, por no ser de naturaleza Número 2405 GACJBT A JUDICIAL 89 fiscal, habría que concluir que son de naturaleza del café (Decreto 080 de 1958), preservación de privada que alimentan una entidad pública ma la estabilidad de los mismos a nivel interno y nejada por otra privada que sería la Federación externo (Ley 1~ de 1959), e igual cosa se con (folio 109). sagró en la Ley 81 de 1960. Dado que la Ley 6'<l de 1967, la de facultades extraordinarias, ordenó

2. Luego de elaborada y registrada esta po en su artículo 19 "regular íntegramente las ma nencia, el ciudadano José Fernando Londoño terias monetarias, cambiaría, y de comercio ex presentó un memorial de apoyo a la demanda, terior'' dentro de los objetivos de la legislación cuyos argumentos han sido tomados en cuenta anterior, que el artículo 63 acusado estableció en las discusiones de la Sala. que ''seguirá vigente la retención'' y que esta IV facultad llevaba implícitos los objetivos restan tes de la misma, no hubo entonces extralimita Ci?tdadanos q1te coadyuvan la exequ.ibilidacl de ción (folios 45 y 46) ; la norma amtsada. e) El artículo acusado tampoco excede las

Con el propósito de coadyuvar la exequibili condiciones constitucionales de temporalidad que dad del artículo 63 del Decreto 444 de 1967, se pretenden los demandantes, ya que el Gobierno han presentado tres memoriales de impugnación no se '' autofacultó'' sino que la facultad de fi contra la demanda: el del ciudadano Jorge Quin jar la retención. y su porcentaje, en cualquier tero Aguirre, el del ciudadano Milcíades Zulua tiempo, siempre ha correspondido al EjecutiYo ga Herrera, con anexos sobre contratación cafe (folios 46 y 47) ; tera, y el que conjuntamente elaboraron los d) No es admisible argumentar violación del ciudadanos Carlos Holguín Holguín y Alberto artículo 43 de la Carta por parte del acusado con Hernández Mora. fundamento en sentencias de la Corte dirigidas Se procede a hacer un resumen de los funda a finalidades distintas. Además, cuando el Go mentos de cada uno de los escritos de impugna bierno ha sido investido por el legislador para ción de la demanda. imponer contribuciones, con el lleno de los re quisitos previstos en el artículo 76 ordinal 12, no l. J..~os argumentos esenciales de exequibili le está vedado hacerlo. dad aducidos por el a:bogado Jorge Quintero Aguirre, en memorial de 12 páginas (folios 38 2. Los planteamientos de exequibilidad sus a 49), son los siguientes: tentados por el ciudadano y abogado Milcíades Zuluaga Herrera en enjundioso alegato de 40 pá a) Los demandantes omitieron hacer el cotejo

ginas (folios 51 a 90), apuntan fundamental completo de las normas aplicables a la retención mente a lo siguiente: cafetera, vigentes. con anterioridad al artículo 63 del Decreto 444 de 1967, porque la Ley 141 de a) La Ley 61¡l de 1967 facultó al Gobierno para 1961 dio carácter de legislación definitiva a los regular lo relativo. al café en dos aspectos : la decretos de estado de sitio dictados entre no transformación del impuesto del diferencial cam viembre de 1948 y julio de 1958, y dicha ley biario por otro que colocara los giros cafeteros en excluyó las normaS sobre asuntos cafeteros (fo condiciones de igualdad con los de otras expor lio 40), porque el Decreto legislativo número taciones y que se desarrolló en el artículo 226 2322 de 1965 que elevó la cuota de retención al del Decreto 444 de 1967, que por virtud de otros 20%, no derogó sino que apenas suspendió pro decretos .se han venido reduciendo del 26% al visionalmente el artículo 24 de la Ley 1~ de 13% ; y ''la implantación de medidas que per 1959 que la consagraba en menor cuantía y de mitan dar cumplimiento a los convenios inter manera distinta, o sea la que luego se estableció nacionales cafeteros, sin recurrir a emisiones in de nuevo por la Ley 80 de 1961, que fue el sis flacionarias", a la cual se le dio precisamente tema que en fin se adoptó de manera perma desarrollo en el artículo 63 demandado del De nente por el artículo 63 del Decreto 444 de 1967 creto 444 de 1967 ;

(folio 43); b) El artículo 63 tiene dos variaciones impor b) N o hay extralimitación de la ley de facul tantes: sustituir el objeto de la retención, que tades por parte del Gobierno al expedir el ar era el de defender la estabilidad de los precios tículo 63 del Decreto 444 de 1967, por cuanto del café, finalidad muy precisa, por la fórmula éste se limitó a reproducir lo que ya estaba vi más general y susceptible de interpretación ex gente en la legislación anterior conforme con los tensiva, de regular el mercado cafetero; y, la de objetivos propuestos de defensa de los precios sustitución del mecanismo de modificación ·del 90 GACJET A JUDICIAL Número 2405 ------------------------------------ ------------------------------------- porcentaje de retención previsto en los artículos que la que sea compatible con las circunstancias 24 de la Ley 1 ~ de 1959 y 127 de la Ley 81 de en que se dan las autorizaciones y con las nece 1960 (normas suspendidas provisionalmente por sidades que se trata de remediar" (sentencia de el Decreto legislativo número 2322 de 1965), que septiembre 26 de 1936), habrá casos en que por consagraba el ''previo concepto favorable del razón de las necesidades por satisfacer y la difi Comité Nacional de la Federación Nacional de cultad de conocer anticipadamente los medios Cafeteros y del Consejo Nacional de Política para ello, la precisión requerida por el ordinal Económica y Planeación'' por la fórmula : ''oído 12 del artículo 76 no puede ser otra que la que el concepto del Comité Nacional de Cafeteros'' sea compatible con las necesidades que se traten (folio 59); de remediar. En estos casos basta con señalar la

materia sobre la cual deben recaer las medidas e) Para dar cumplimiento a la finalidad del del Gobierno y el fin a que tales medidas deben ''Convenio de Regulación de Exportaciones de encaminarse (sentencia de abril 27 de 1970) ", Café", que imponía el retiro obligatorio, por y las facultades extraordinarias se otorgan quienes lo suscribieron, de excedentes del grano ''usualmente por razones de urgencia, con sólo a la oferta mundial que estaban envileciendo su la prefijación de la materia o de eventuales li cotización, se presentaron a Colombia dos opcio mitaciones en su tratamiento'' -sentencia de nes : comprar en el interior del país toda la octubre 21 de 1970- (folios 62 y 63) ; producción del café y asumir por la Federación de Cafeteros el costo de la retención, lo cual su d) Aunque el cumplimiento de los convenios ponía préstamos y emisiones primarias por parte cafeteros era la finalidad descrita en la ley para del Banco de la República y tendría por efecto "implantar medidas", esos pactos, a su vez, tien producir inflación, o bien, establecer un meca den a defender los precios del grano, es decir, nismo que tuviera el efecto de que los mismos que éste es su objetivo final, o sea, conforme con productores lo costearan, con la obligación de la legislación anterior, el de "defensa de los pre entregar sin compensación ese porcentaje de café cios a niveles adecuados" (folio 63) y la finali retenido a la Federación. Se optó por la segunda dad de ''regular el mercado cafetero'' envuelve por no ser inflacionaria y por estimarse la de defender el precio del producto vendido;

más equitativa, y como técnicamente no era po e) El artículo 63 acusado no revivió la cuota sible hacer recaer el costo porcentual en los pro de retención, que venía vigente según lo pre ductores, se hizo aplicable la retención en los visto en el artículo 37 del Decreto legislativo nú exportadores, fácilmente controlables, quienes, mero 2322 de 1965, y que tenía suspendidos los obviamente, se le trasladaban al productor a tra artículos 24 de la Ley 1~ de 1959 y 127 de la vés de un precio castigado en el equivalente al Ley 81 de 1960, sino que simplemente reitera el respectivo porcentaje (folios 59 y 60). objetivo de regular el mercado cafetero para lo Y ha sido en torno a los criterios de estabili cual seguirá vigente la· retención; dad de precios internos y externos del café y de f) El sistema de manejo flexible de variación regulación del mercado cafetero que se ha ex por parte del Gobierno del porcentaje de reten pedido toda la legislación nacional sobre reten ción venía de atrás y estaba virtualmente vigente ción. en el artículo 127 de la Ley 81 de 1960. Y si la Por eso, dentro de la ortodoxia de las finali ley puede autorizar al Gobierno para modificar dades que se perseguían, el literal g) del ar la retención, también lo puede el decreto con tículo 19 de la Ley 6~ de 1967, facultó al Presi fuerza de ley. Mirada la retención como instru dente para "la implantación de medidas que mento para defender los precios internos y ex

permitan dar cumplimiento a los convenios in ternos, o· como reguladora del mercado, ella debe ternacionales cafeteros sin recurrir a emisiones funcionar como mecanismo flexible que permita inflacionarias". En consecuencia, las facultades acomodarse a las cambiantes coyunturas del mer habían sido precisas, puesto que eran las corres cado, o, de lo contrario, no podrían cumplirse sus pondientes a las finalidades legales anteriores finalidades ; que en la Ley 1 ~ de 1959 y 80 de 1961 se consa g) La retención no es un impuesto : no sólo graban como justificación de la creación de la porque la doctrina de la Hacienda Pública im cuota de retención cafetera (folios 60, 61, 62). pide esa calificación, sino porque según criterios Según reiterada jurisprudencia de la Corte, normativos y jurisprudenciales se reitera la au "la precisión requerida por el numeral 12 del sencia de esa característica, pues la cuota se es artículo 76 de la Constitución no puede ser otra tableció en beneficio especial de los productores Número 2405 GACETA JUDICIAL 91 del café y ·no por necesidades generales de servi buirle a ella los servicios con una. suma igual al cio público, porque el café retenido no tiene pre producto íntegro del impuesto de. exportación. cio al sustraerse del mercado y ''por lo tanto no Se han suscrito desde entonces los siguientes con puede hablarse de riqueza desplazada" (folio tratos entre el Gobierno y la Federación (V. 68) ; tampoco se hace en favor del erario público Cuaderno de Anexos) : el de· abril 16 de 1928,

porque el producto del café retenido, en caso de enero 29 de 1938, febrero 24 de 1947, enero 7 venderse, no entra a las arcas comunes, y en cam de 1958, diciembre 31 de 1967, enero 27 de 1978 bio su entrega por los cafeteros ''sí implica un y diciembre 20 de 1978. El impuesto creado por sentido de compensación ·preestablecida en la ley la Ley 76 de 1927 fue derogado por la Ley 11 de en favor de quienes lo entregan, ya que la fina 1972 (folios 75, 76 y 77). lidad de esta retención es regular el mercado y Diferentes de aquellos contratos de prestación defender los precios externos e internos del café, de servicios han sido los que en desarrollo del obviamente en favor de los productores". Ade Convenio Internacional del Café que se firmó en más esta medida había sido pedida y propugnada "\Vashingto11 en noviembre 28 de 1940, llamado por los mismos cafeteros (folio 69), sin que tu Pacto de Cuotas, y que se aprobó por el Con viera carácter de impuesto (folio 70), pues la greso mediante la Ley 100 de 1940, ha venido Ley 11 de 1972 disponía que la Federación Na celebrando el Gobierno con la Federación, por cional de Cafeteros y su Comité Directivo es una virtud de las facultades extraordinarias confe persona privada que no podría aumentarla. ridas por la Ley 45 de 1940, y de· la prórroga El impugnante, cita al expresidente· Carlos autot·izada por la Ley 66 de 1942, para el ma

Lleras Restrepo para ilustrar ·su aserto, quien nejo del Fondo Nacional del Café y no para la expresa que ''el cobro de la retención se justifica prestación de servicios. de recaudación de im en la medida en que se considere indispensable puestos por compensación. Sólo en el último de contar con recursos abundantes que permitan los contratos celebrados entre el' Gobierno y la al Fondo Nacional del Café intervenir en el mer Federación (de diciembre 20 de 1978) se fusio cado cuando se modifique la situación actual. Se naron los dos regímenes contractuales, dándose podría pues, decir, que existe fundamento jurí por terminado el de prestación de servicios, se dico para la cuota de retención en la medida en gún la cláusula decimoquinta, y dejando vigente que su producto se lleve a ese fondo de reserva el del Fondo Nacional del Café. · destinado a regular el mercado. Más allá de Sin embargo, algunas providencias de la Corte ese límite, la obligación de entregar café a la Suprema de Justicia y del Consej9 de Estado han Federaci