CSJ - SPL909-1980

EXCESO lEN EL lEJJERCXCW DE LAS lFACU:LTADJES CONCEDIDAS AL EJECUTIVO.

MANEJO DE lfHDROCARJBUROS Xnexequible la frase "con cargo al all"mador o su re]!)resentante" del artículo 11 del Decreto ].875 de 1979. Cr0rte Suprema de Jnsticia. contribuciones a determinados sectores o a los Sala Constitucional. empresarios del transporte marítimo o fluvial, en particular a los armadores o a los representantes Bogotá, D. E., septiembre 9 de 1980. de éstos", pues excedía dichas facultades y, ade más, violaba el artículo 43 de la Constitución Magistrado ponente: doctor Lnis Sarmiento Btti que reserva la competencia para establecer con tmgo. tribuciones a las corporaciones públicas de elec · Aprobada por Acta número 54 del 9 de sep ción popular, competencia que no fue conferida tiembre de 1980. al Gobierno por la ley citada. El exceso en el ejercicio de las facultades im HEF.: Expediente número 807. Demanda: ar· plica también, según el criterio del actor, viola tículo 11 del Decreto 1875 de 1979. Actor: ción de los artículos 2 y 55 de la Constitución, Pablo Cárdenas Pérez. porque el Gobierno no usó tales facultades en los términos prescritos en tales disposiciones, y El ciudadano Pablo Cárdenas Pérez, en de por igual razón rompió la igualdad de trata manda admitida por auto del 1Q de julio pasado, miento que debe darse a todas las personas al ha pedido la declaratoria de inexequibilidad del

tenor del artículo 16 del estatuto constitucional. artículo 11 del Decreto1875 de 1979, en la parte Desde luego, aquel exceso, produce en primer en que dispone : '' eon cargo al armador o su re término la violación de los artículos 76-12 y presentante", la cual subraya la Corte en la si 118-8. guiente transcripción: Por su parte, el Procurador solicita que la ''Artículo 11. Cuando una nave o artefacto Corte declare exequible la parte acusada del ar naval deba cargar o descargar hidrocarburos o tículo 11 del Decreto 1875, por cuanto "la gama sus derivados o cualquier otra sustancia contami de facultades otorgadas al Gobierno Nacional (ha nante o potencialmente contaminante en puerto debido darlas justamente al Presidente de la colombiano público o privado, la Dirección Ge República para acomodarse a las formalidades neral Marítima y Portuaria, por intermedio del y terminología del artículo 76-12 de la Carta), Capitán de Puerto respectivo, designará con car es de tal variedad y precisión que no le permite go al a.rmador o su representante, un inspector al suscrito Procurador dudar acerca de que la para que a bordo controle la operación". norma acusada no infringe al mandato en que Considera el demandante que la parte acusada ella se funda (Ley 10 de 1978) y, por contera, de la disposición transcrita infringe los artículos tampoco quebranta el artículo 118-8 de la Cons 2, 16, 43, 55, 76-12 y 118-8 de la constitución.

titución Política. Como en la acción ciudadana Funda tal afirmación en los siguientes argu bajo referencia se ataca no a la ley de faeultades mentos: (Ley 10 de 1979) sino al decreto-ley basado en La norma acusada· se dictó con base en las fa ella, mal hace el actor en pretender que se ha cultades extraordinarias otorgadas por la Ley violado o en afirmar que se violó al artículo 7610 de 1978, con base en las cuales el Gobierno 12 de la Carta, como en casos similares lo ha ''no podía crear cargas espéciales, ni imponer dicho la honorable Corte Suprema''.

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Agrega el Procurador argumentos relaciona ción de la presente ley, para dictar las disposi dos con la importancia de la ecología y expresa: ciones, reorganizar las entidades y dependencias administrativas nacionales o crear las que fuere '' ... El Congreso faculta al Gobierno Nacio necesario, para proveer la yigilancia y defensa nal para 'reorganizar las entidades y dependen de las áreas marítimas colombianas y alcanzar el cias administrativas nacionales o crear las que debido aprovechamiento de los recursos naturales fuere necesario' para la defensa del medio mari vivos y no vivos que se encuentren en dichas no; esta facultad extraordinaria envuelve una áreas, en beneficio de las necesidades del pueblo autorización de la mayor importancia y de gran variedad y precisión, como atrás dije, comoquiera colombiano y el desarrollo económico del país. que una 'reorganización' significa una renova ''En virtud de estas facultades el Gobierno ción, una restauración, una reparación total, esto Nacional podrá hacer los empréstitos, apropia

es, una nueva y distinta ordenación u organiza ciones y traslados presupuestales .qne considere ción. No es justo que el cargúe o descargue de del caso". hidrocarburos y demás derivados del petróleo y En uso de estas facultades el Presidente de la sustancias contaminantes o potencialmente de República expidió el Decreto número 187fi de gradantes del medio ambiental, con los escanda 1979 (agosto 2) "por el cnal se dictan normas losos e insoportables precios que imponen a la sobre la prevención de la contaminación del me población humana los pocos países productores dio marino y otras disposiciones". Por la fecha del crudo, con los evidentes peligros que la ma de expedición, este decreto, en consonancia con niobra implica para la polución a que me vengo la promulgación de la ley (agosto 18 de 1B78) refiriendo, no es justo, pues, que la operación se fecha en que empieza la vigencia, cumple la exi efectúe gratuitamente para los armadores de los gencia de temporalidad de las facultades. barcos cargueros y grandes flotas transportado 2~ Este Decreto 1875, del que hace parte d ras de esos productos y que sea el país el que artículo 11 parcialmente acusado, tiende a pro deba correr con los gastos que la operación con veer la vigilancia y defensa de las áreas maríti lleva; como el Estado tiene que mirar ante todo mas colombianas y a alcanzar el debido aprove 'el desarrollo económico del país y las necesida chamiento de los recursos naturales en beneficio des del pueblo colombiano' -lo cual persiguen del pueblo colombiano. El Decreto enunciado es

tanto la disposición acusada como la ley de fa una ampliación del 2811 de 1974 o Código Na cultades-, es preciso que las erogaciones que cional de Recursos Naturales Renovables y Pro· requiere la maniobra de cargue y descargue no tección dell\fedio Ambiente, que ha tomado ordi resulten a costa de todos los contribuyentes, sino nariamente la denominación de Derecho Ecoló que el beneficiado con la operación, esto es, el gico. Concretamente el Decreto tiende a impedir respeGtivo armador, como comerciante que es la contaminación marina por medio de sustan (Cfr. Código de Comercio, artículo 1473), sea cias nocivas a la salud humana y de los seres quien directamente retribuya, no en forma de ''ivientes y esta función se asigna a la Dirección contribución, como lo afirma el demandante, sino General Marítima y Portuaria, la que puede de a través del pago respectivo, los servicios de 'un legar parcialmente el control en determinados inspector para que a bordo controle la opera casos a los capitanes de puerto. ción' de cargue o descargue, según los términos de la norma demandada. Siendo el armador de la 3~ A este propósito la ley faculta al Gobierno correspondiente nave quien se está beneficiando Nacional para reorganizar las referidas entida con el transporte del producto (cargue o descar des y dependencias nacionales o crear otras que gue, compra:o venta), es él quien debe sufragar sean necesarias a fin de proveer a la vigilancia el costo que ~mplique los servicios del respectivo y defensa ele las áreas marítimas colombianas inspector qu~ controle la operación, pues de lo para alcanzar el debido aprovechamiendo de los

contrario, si !esos gastos los tuviera que cubrir el recursos naturales que contienen. Son facultndes Estado, aquél estuviera recibiendo nn enriqueci para organizar la.<; entidades que hau de aplicar miento sin causa". el derecho ecológico y la ma11era como deben e cumplir sus funciones. onsideraciones Para esto puede el Gobierno dictar las dispo 1~ El Congreso de Colombia, por medio de la siciones pertinentes y en el orden económico ''ha Ley 10 de 1978 (agosto 4) confirió facultades al cer los empréstitos, apropiaciones y traslados Gobierno Nacional así: presupuestales que considere del caso" en los "Concédense facultades al Gobierno Nacional, términos del artículo 11, inciso 29, operaciones por el término de doce meses a partir de la santaxativamente señaladas y que, por tanto, ex·~luNúmero 2403 GACETA JUDICIAL 201 yen la posibilidad de imposición del gravamen Salvamento de voto censurado. Con respeto formulamos nuestro disentimien 4"' Las facultades en el orden económico, se to con el fallo que antecede, pues creemos que su reducen, pues, a obtener empréstitos, hacer apro decisión ha debido ser favorable a la constitucio piaciones y efectuar traslados presupuestalcs nalidad de la norma acusada, en razón de las si que sean necesarios para el desarrollo de las fun guientes consideraciones: ciones de policía administrativa o de defensa . El Gobierno se ajustó. en el ejercicio de las ecológica de las áreas marítimas; Desde luego los facultades que le otorgó la Ley 10 de 1978 al

empréstitos, las apropiaciones y los traslados pre límite temporal señalado en la misma para tal supuestales han de ceñirse a las normas consti efecto. tucionales y legales que regulan tales actos. En cuanto al fondo de la cuestión de consti 51¡1 Por parte alguna contiene la ley de facul tucionalidad planteada en la demanda es nece tades una autorización que permita encontrar sario, para dilucidarla, de un lado, determinar fundamento al establecimiento de impuestos, gra exactamente las facultades atribuidas al ejecu vámenes, contribuciones o tasas a quienes desem tivo, y de otro, establecer el carácter de la obli peñen las actividades lícitas comerciales de car gación económica creada a cargo de los armado gue o descargue de sustancias contaminantes o res o a sus representantes por la disposición presuntamente contaminantes en puertos colom acusada. bianos. Esta función es propia del legislador, co mo ya se vio y no se encuentra que la haya trans Tenemos, entonces que el artículo 11 de la Ley ferido al Gobierno en la ley de facultades. 10 de 1978, en el primer aspecto indicado, otorga al Gobierno "para proveer la vigilancia y defen 61¡\ Si el inspector, a quien se autoriza para sa de las áreas marítimas colombianas y alcan controlar el cargue o descargue de materias no zar el debido aprovechamiento de los recursos civas real o presuntamente, es funcionario o. em naturales vivos y no vivos que se encuentren ·en pleado del Estado, a éste incumbe el pago co dichas áreas", las siguientes facultades: rrespondiente a la función desempeñada, pero

con fondos públicos ; y si se trata de particulares, a) Dietar disposiciones ; tanto el Inspector como el Armador, el Gobierno, b) Reorganizar entidades y dependencias na sin facultad expresa no puede regular ese ser cionales; vicio. e) Crear entidades y dependencias nacionales, La norma en la parte acusada, viola el artículo necesarias para tales efectos, y 118-8 de la Constitución por exceso en el ejerci d) Hacer los empréstitos, apropiaciones y tras cio de las facultades legales. lados presupuestales "que considere del caso", Por lo anterior, la Corte Suprema de Justicia según el texto del inciso segundo del artículo 11 -Sala Constitucional-, oído el Procurador Ge en mención. neral de la Nación, Como se ve, es posible clasificar dichas facul Resuelve tades, desde el punto de vista de su naturaleza, en tres. grupos : normativas, de organización, y Es INEXEQUIBLE la frase ''con cargo al armador presupuestarias, siendo las dos últimas de ca o su representante'' del artículo 11 del Decreto rácter· operativo. 1875 de 1979. De este modo de ver, resulta evidente que las enunciadas facultades legales comprenden espe Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en cífica y precisamente la potestad para dictar las la Gaceta Judicial y archívese el expediente. disposiciones de policía administrativa de las Gonzalo Vargas Rttbiano áreas marinas y las de fomento de la explotación Presidente. de sus recursos, las de reorganización y creación de organismos que hagari efectivas eSas disposi Mario Latorre Rttecla, Luis Sarmiento Bttitra ciones, y la de adoptar las operaciones presu

go, Humberto Mesa González, Carlos Medellín puestarias y crediticias que permitan ponerlas Forero, Luis Carlos Sáchica, Osear Salazar Cha en ejecución. ves, Jorge V élez García. Ahora bien : la disposición acusada obliga a los armadores o a sus representantes, cuando ha Luis F. Serrano A. ya cargue o descargue de hidrocarburos, de sus Secretario derivados o de cualquier otra sustancia contami202 GACETA JUDICIAL Número 2403 nante, en puerto colombiano, a que costeen los a éste caracteriza; ni de tarifa, derecho o tasa honorarios del inspector que controle a bordo las con que se retribuye un servicio público de los referidas operaciones, medida de policía admi que presta el Estado en sus puertos, pues aquel nistrativa, en cuanto ésta significa prevención, control no tiene categoría servicial; ni de con medida de prudencia protectora del ambiente y tribución compensatoria de alguna actividad útil los recursos naturales. o benefactora del Estado, sino del pago de una De este modo, tal carga económica no implica, vigilancia administrativa causada por la activi como afirma el actor, creación de contribucio dad de un particular y que puede causar daño nes, en el sentido que tiene este concepto en el social, pago que se genera como una contrapres artículo 43 de la Constitución, ni tampoco, como tación directa de la carga que ese particular im asevera el mismo, con su establecimiento se rom puso al Estado. pe la igualdad ante la ley, implícita en el ar En consecuencia, el Gobierno no incurrió en tículo 16 del mismo estatuto; esto es, que la Ley exceso y, por lo mismo, no infringió los artícu:tos

10 citada contiene facultad suficiente y expresa 29, 43 y 55. Tampoco, como ya se dijo, violó el para establecer esa obligación, y es la general de artículo 16. Así mismo, no hubo violación del ''dictar disposiciones'' para efectos de defensa artículo 118-8, y menos del artículo 76-12, puesto y fomento de los recursos marinos, en sus as que esta disposición sólo puede ser quebrantada pectos económico y ecológico. Y en ella cabe am por el Congreso al no ajustar las leyes de facul pliamente la de determinar la de inspección y tades extraordinarias que dicte a sus prescrip vigilancia sobre operaciones que crean, por ac ciones. tuaciones de los particulares, riesgos de conta minación que es necesario precaver. Es pertinente agregar, por fin, que el poder "Dictar disposiciones", en su recto sentido, es de policía del Estado no puede limitarse a u:an regulación restrictiva del ejercicio de los dere facultad reguladora que alcanza no sólo para fi chos de las personas, sino que con un criterio jar los modos de actividad o las conductas que se permiten o prohíben, sino que envuelve, en tra nuevo y amplio debe procurar también la reali zación del principio constitucional ele que el in tándose de medidas policivas, la de imponer a terés privado debe ceder ante el interés social. quienes crean las situaciones que exigen esas me didas particulares, la carga correspondiente. como lo enseña el artículo 30, y a asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de los par En el presente caso, se repite, no se trata de ticulares, según lo estatuye el artículo 16, para

un problema tributario o fiscal, que sí excedería proteger la vida, la honra y los bienes de los las facultades :conferidas por la Ley 10, sino de habitantes del país, que es el fin del Estado. una cuestión distinta atinente a la ecología y al Dentro de esta concepción cabe la facultad pa:ra desarrollo económico de las áreas marinas colom~ exigir que quienes, al ejercer un derecho, gene bianas, aspecto,s que sí encajan en las facultades, ran con su actividad una amenaza especial a los puesto que tiepden a regular y determinar los derechos de los otros, que no existe ni resulta del efectos que en aquellos campos producen directa simple hecho de la convivencia, pues cuando ello mente o por ~epresentación los armadores que ocurre tal riesgo está a cargo del Estado, corren operan con sustancias contaminantes del mar, y con el costo de las medidas de prevención que de cuyas consecuencias han de responder' de obligan a adoptar para eludir los efectos de biendo por tanto someterse a las normas preven aquella. tivas que el Estado establece para precaver los daños que puedan derivarse de aquellas opera En consecuencia, reiteramos nuestro criterio ciones. El costo de esa vigilancia, por ser espe de que la norma acusada no excede las facultades cial y exigido por la actividad específica de quien extraordinarias otorgadas por la Ley 10 de 19~·9 es ocasión de la misma y crea aquel riesgo, debe y ha debido ser declarada EXEQUIBLE. ser de su cargo~ Esto permit~ precisar que no se trata de nin Litis Carlos Sáchica, Osear Salazar Chaves, gún impuesto, pues carece de la. generalidad que Gonzalo Vargas Rnbiano.