CSJ - STC2428-2020

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA Magistrado ponente STC2428-2020 Radicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01 (Aprobado en sesión de cuatro de marzo de dos mil veinte) Bogotá, D. C., seis (6) de marzo de dos mil veinte (2020) Se decide la impugnación interpuesta respecto a la sentencia de 30 de enero de 2020 , dictada por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Luz Beatriz González Jarro frente a la Contraloría y el Contralor General de la República y la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, Delegada Intersectorial Nº 7 de esa entidad, con ocasión del juicio de responsabilidad fiscal a ella adelantado, con radicado Nº 2016-1332.

1. ANTECEDENTES

1. La accionante exige el resguardo de su prerrogativa fundamental al debido proceso, transgredida por las autoridades convocadas.Radicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01

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2. La causa petendi constitucional y las correspondientes actuaciones, admiten el siguiente compendio: El 15 de diciembre de 2016, la Contralora Delegada Intersectorial, Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, dio inicio al juicio de responsabilidad fiscal cuestionado, al evidenciar presuntas irregularidades en la ejecución del contrato de obra Nº 093 de 4 de diciembre de

Intersectorial, Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, dio inicio al juicio de responsabilidad fiscal cuestionado, al evidenciar presuntas irregularidades en la ejecución del contrato de obra Nº 093 de 4 de diciembre de 2007, celebrado por la Alcaldía de Nunchía, siendo interventora la aquí actora, en calidad de representante legal de la Unión Temporal La Yopalosa. Sostiene que el 15 de octubre de 2019, pidió a esa entidad la caducidad de la acción fiscal por haber transcurrido más de cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, sin que se hubiese proferido auto de apertura, petición negada el 22 de octubre siguiente. Frente a esa última determinación, aquélla interpuso reposición y, en subsidio, apelación; el primer remedio se denegó y, el segundo, fue rechazado por improcedente por el Contralor General de la República, tras considerar que la “(…) solicitud de caducidad de la acción fiscal y archivo de las diligencias, corresponde a aspectos sustanciales que se resolverán con la expedición de un auto de archivo del proceso o de imputación de responsabilidad fiscal, según los resultados de la investigación, además (…) en los procedimientos administrativos, la regla general es que sólo proceden los recursos ordinarios, contra los actos administrativos definitivos, y [de conformidad] con el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, sonRadicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01 3

recursos ordinarios, contra los actos administrativos definitivos, y [de conformidad] con el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, sonRadicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01 3 actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación (…)”. Censura esa actuación porque, en su opinión “(…) se le ha mantenido vinculada a un proceso sin justificación legal y por hacerse efectivas unas medidas cautelares coercitivas en [su] contra, sin tener[se] competencia para ello (…)”.

3. Pide, en concreto, ordenar la aplicación “del fenómeno de la caducidad de la acción fiscal y, en consecuencia, el archivo de las diligencias” (fols. 1 al 8, cdno. 1). 1.1. Respuesta de los accionados y vinculados La Contralora Delegada Intersectorial Nº 7, Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, se opuso a la prosperidad del ruego por cuanto la controversia se encuentra aún en etapa de indagaciòn.

Agregó, que lo aquí solicitado ya fue resuelto al interior del decurso criticado, indicándole a la actora que por auto Nº 2082 del 15 de diciembre de 2016, se dispuso la apertura de la acción fiscal, data para la cual no había operado el fenómeno de la caducidad, pues el contrato de obra Nº 093, fue liquidado el 7 de abril de 2014 (fols. 38 a 40).

apertura de la acción fiscal, data para la cual no había operado el fenómeno de la caducidad, pues el contrato de obra Nº 093, fue liquidado el 7 de abril de 2014 (fols. 38 a 40).

1.2. La sentencia impugnadaRadicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01 4 Negó el amparo por estimar que la legalidad de los actos administrativos objeto de censura, puede ser revisada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (fols. 91 a 94). 1.3. La impugnación La formuló la gestora alegando argumentos análogos a los plasmados en el escrito de tutela (fols. 109 a 124).

2. CONSIDERACIONES

1. La promotora de este amparo, cuestiona las resoluciones nugatorias del requerimiento de caducidad de la acción fiscal, pues en su criterio, transcurrieron más de cinco (5) años entre la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público y la fecha del auto de apertura.

2. Sin dificultad, se advierte el fracaso del auxilio, por encontrarse en trámite el juicio fiscal, objeto del actual desacuerdo1, pues según le expuso el órgano instructor a la reclamante, “(…) la solicitud de caducidad de la acción fiscal y el archivo de las diligencias, corresponde a aspectos sustanciales que se resolverán con la expedición de un auto de archivo del proceso o de imputación de responsabilidad fiscal (…)”.

En un caso similar, esta Corte manifestó

y el archivo de las diligencias, corresponde a aspectos sustanciales que se resolverán con la expedición de un auto de archivo del proceso o de imputación de responsabilidad fiscal (…)”. En un caso similar, esta Corte manifestó 1 Según lo informó La Contralora Delegada Intersectorial Nº 7, Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, el proceso se encuentra aún en etapa de investigación (fols. 38 a 40, cdno, 1).Radicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01 5 “(…) [E] s palmario que la tutela no es un mecanismo que se pueda activar, según la discrecionalidad del interesado, para tratar de rescatar las oportunidades perdidas, como tampoco para reclamar prematuramente un pronunciamiento del juez constitucional, que le está vedado, por cuanto no puede arrogarse anticipadamente facultades que no le corresponden, con miras a decidir lo que debe resolver el funcionario competente (…) para que de una manera rápida y eficaz se le proteja el derecho fundamental al debido proceso’, pues, reitérase, no es este un instrumento del que pueda hacer uso antojadizamente el interesado, ni mucho menos para eludir el que de manera específica señale la ley (…)”2. Atendiendo el carácter residual y subsidiario de la acción de resguardo, no es factible acudir a la misma cuando aún está pendiente de desatar, por el funcionario competente, el asunto cuestionado. Al juez constitucional le está vedado anticiparse en la adopción de decisiones sobre aspectos que le corresponde

cuando aún está pendiente de desatar, por el funcionario competente, el asunto cuestionado. Al juez constitucional le está vedado anticiparse en la adopción de decisiones sobre aspectos que le corresponde zanjar al juzgador natural, pues no puede arrogarse facultades ajenas. En ese orden, el auxilio resulta prematuro porque, como quedó visto, el decurso que impulsa la gestora al hacer uso de este amparo, se encuentra todavía a la espera de ser solucionado de fondo.

3. Aunado a lo ya razonado, debe advertirse que la censora cuenta con la posibilidad de ventilar su reclamo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control respectivo establecido en el 2 CSJ. Civil. Sentencia de 22 de febrero de 2010, exp. 00312-01; reiterada el 20 de marzo de 2013, exp, 00051-01 ; y el 17 de septiembre de 2013, exp. 1700122130002013-00211-01, entre otras.Radicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01

6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se haya dictado la decisión definitiva, pues el artículo 59 de la Ley 610 de 2000 tiene previsto ese mecanismo de defensa al señalar: “En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme”.

del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme”. Memórese, esta herramienta constitucional es de carácter residual y no puede ser simultánea, complementaria ni alternativa para resolver aspectos propios de procedimientos ordinarios. Sobre lo discurrido, esta Sala en casos similares ha expresado: “(…) Según la sentencia C-131 de 2002, emitida por la Corte Constitucional, ‘el proceso de responsabilidad fiscal no tiene una naturaleza jurisdiccional sino administrativa. Esto es, el investigado en estricto sentido no es juzgado, no es sometido al ejercicio de la función jurisdiccional del Estado sino a la función administrativa. Sólo cuando la actuación de ésta ha culminado, puede optar por cuestionar ante la justicia contencioso administrativa la legalidad del procedimiento a que fue sometido y de la decisión proferida. Esto implica que los servidores públicos o los particulares que cumplen gestión fiscal cuentan con dos escenarios posibles para plantear sus pretensiones y que ante cada uno de ellos son titulares de unos derechos que, aunque con las matizaciones de cada caso, no pueden ser desconocidos’ (…)”. “Bajo esa perspectiva, las actuaciones que se adelantan al interior del proceso de responsabilidad fiscal son de naturaleza administrativa, lo cual significa que una vez concluido dicho trámite, pueden ser debatidas ante la jurisdicción contencioso

“Bajo esa perspectiva, las actuaciones que se adelantan al interior del proceso de responsabilidad fiscal son de naturaleza administrativa, lo cual significa que una vez concluido dicho trámite, pueden ser debatidas ante la jurisdicción contencioso administrativa, dicho de otro modo, las inconformidades respecto del trámite de los procesos de responsabilidad fiscal pueden ser alegadas al interior de este o por medio de lasRadicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01 7 acciones contempladas en el Código Contencioso Administrativo, dentro de un proceso de índole administrativa (…)”3. Por consiguiente, el resguardo desemboca en la hipótesis de improcedencia estipulada en el inciso 3º del artículo 86 de la Carta Política en armonía con la regla 6ª del Decreto 2591 de 1991, porque el pronunciamiento a emitirse sobre la caducidad o la imputación de la acción de responsabilidad fiscal, es susceptible de cuestionarse haciendo uso del instrumento judicial reseñado. En un caso similar, esta Corte expresó: “(…) [E]striba la precedente conclusión en que, si la protesta formulada refiere, a la determinación adoptada por el organismo acusado, de inadmitir a la actora al concurso (…) se infiere que del pretendido análisis no puede ocuparse el Juez de tutela (…)”. “(…) Lo que se acaba de exponer radica en que, repetidamente lo ha dicho la Corte, por tratarse de actos administrativos, el debate acerca de su legalidad cumple suscitarlo ante los Jueces

tutela (…)”. “(…) Lo que se acaba de exponer radica en que, repetidamente lo ha dicho la Corte, por tratarse de actos administrativos, el debate acerca de su legalidad cumple suscitarlo ante los Jueces especializados competentes, a través de las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con las circunstancias y particularidades que a juicio de la persona interesada, experimentó la situación que generó lo resuelto por la administración y que es materia de inconformidad, a fin de generar las determinaciones con las cuales se obtenga el restablecimiento del derecho o la reparación directa a que hubiere lugar (…)”4.

4. Además, la peticionaria no demostró ni alegó la ocurrencia de un perjuicio irremediable, de características graves, impostergables, inminentes y urgentes, y con 3 CSJ STC de 25 de noviembre de 2009, exp. 50001-22-14-000-2009-00198-01; criterio reiterado el 16 de agosto de 2012, exp. 18001-22-14-000-2012-00063-01 y el 8 de marzo de 2013, exp. 13001-22-13-000-2012-00404-01, entre otras. 4 CSJ. STC de 24 de septiembre de 2013, rad. 00676-01.Radicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01 8 entidad suficiente para facultar la injerencia de esta excepcional justicia en el caso confutado.

Sobre el tema, la jurisprudencia de esta Sala señaló:

8 entidad suficiente para facultar la injerencia de esta excepcional justicia en el caso confutado. Sobre el tema, la jurisprudencia de esta Sala señaló: “(…) [N]o se han demostrado las circunstancias necesarias para conceder la tutela como mecanismo transitorio, por cuanto que sin la presencia de los supuestos del perjuicio irremediable que la doctrina constitucional reclama para su prosperidad, lo alegado tampoco cumple con las características de gravedad, inminencia y apremio de la intervención del Juez Constitucional”5.

5. Siguiendo los derroteros de la Convención Americana de Derechos Humanos 6 y su jurisprudencia, no se otea vulneración alguna a la preceptiva de la misma ni tampoco del bloque de constitucionalidad, que ameriten la intervención de esta Corte para declarar inconvencional la actuación atacada.

El tratado citado resulta aplicable por virtud del canon 9 de la Constitución Nacional, cuando dice: “(…) Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (…)”. La regla 93 ejúsdem, señala: “(…) Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”. 5 CSJ STC 11 de mayo de 2010, exp, 00249-01.

Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”. 5 CSJ STC 11 de mayo de 2010, exp, 00249-01. 6 Pacto de San José de Costa Rica, firmado en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, aprobado en Colombia por la Ley 16 de 1972.Radicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01 9 “Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (…)”. El mandato 27 de la Convención de Viena, sobre el derecho de los tratados de 1969 7, debidamente ratificada por Colombia, según el cual: «(…) Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado (…)» 8, impone su observancia en forma irrestricta, cuando un Estado parte lo ha suscrito o se ha adherido al mismo. 5.1. Aunque podría argumentarse la viabilidad del control de convencionalidad sólo en decursos donde se halla el quebranto de garantías sustanciales o cuando la normatividad interna es contraria a la internacional sobre derechos humanos, se estima trascendente efectuar dicho seguimiento en todos los asuntos donde se debata la conculcación de prerrogativas iusfundamentales, así la protección resulte procedente o no.

derechos humanos, se estima trascendente efectuar dicho seguimiento en todos los asuntos donde se debata la conculcación de prerrogativas iusfundamentales, así la protección resulte procedente o no. Lo aducido porque la enunciada herramienta le permite a los Estados materializar el deber de garantizar los derechos humanos en el ámbito doméstico, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales, con la Convención Americana de Derechos Humanos y su jurisprudencia, ejercicio que según la Corte Interamericana se surte no sólo a petición de parte sino ex officio9. 7 Suscrita en Viena el 23 de mayo de 1969. 8 Aprobada por Colombia mediante la Ley 32 de 1985. 9 Corte IDH. Caso Gudiél Álvarez y otros (“Diario Militar”) contra Guatemala. Sentencia de noviembre 20 de 2012. Serie C No. 253, párrafo 330.Radicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01 10 No sobra advertir que el régimen convencional en el derecho local de los países que la han suscrito y aprobado, no constituye un sistema opcional o de libre aplicación en los ordenamientos patrios; sino que en estos casos cobra vigencia plena y obligatoriedad con carácter impositivo para todos los servidores estatales, debiendo realizar no solamente un control legal y constitucional, sino también el convencional; con mayor razón cuando forma parte del bloque de constitucionalidad sin quedar al arbitrio de las autoridades su gobierno.

solamente un control legal y constitucional, sino también el convencional; con mayor razón cuando forma parte del bloque de constitucionalidad sin quedar al arbitrio de las autoridades su gobierno. 5.2. El aludido control en estos asuntos procura, además, contribuir judicial y pedagógicamente tal cual se le ha instado a los Estados denunciados –incluido Colombia-10, a impartir una formación permanente de Derechos Humanos y DIH en todos los niveles jerárquicos de las Fuerzas Armadas, jueces y fiscales11; así como realizar cursos de capacitación a funcionarios de la rama ejecutiva y judicial y campañas informativas públicas en materia de protección de derechos y garantías12. Insistir en la aplicación del citado control y esbozar el contenido de la Convención Interamericana de Derechos Humanos en providencias como la presente, le permite no 10 Corte IDH, Caso Vélez Restrepo y familiares Vs. Colombia, Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de septiembre de 2012. Serie C No. 248, párrs. 259 a 290, criterio reiterado Caso Masacre de Santo Domingo Vs. Colombia, Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de noviembre de 2012. Serie C No. 259, párrs. 295 a 323. 11 Corte IDH, Caso de la Masacre de Las Dos Erres c. Guatemala, Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2009. Serie C No. 211,

11 Corte IDH, Caso de la Masacre de Las Dos Erres c. Guatemala, Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2009. Serie C No. 211, párrs. 229 a 274. 12 Corte IDH, Caso Furlan y familiares c. Argentina, Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2012. Serie C No. 246, párrs. 278 a 308.Radicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01 11 sólo a las autoridades conocer e interiorizar las obligaciones contraídas internacionalmente, en relación con el respeto a los derechos humanos, sino a la ciudadanía informarse en torno al máximo grado de salvaguarda de sus intereses. Además, pretende contribuir en la formación de una comunidad global, incluyente, respetuosa de los instrumentos internacionales y de la protección de las garantías fundamentales en el marco del sistema americano de derechos humanos.

6. Por las razones mencionadas, se impone revalidar la providencia impugnada.

3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha y lugar de procedencia anotada conforme a lo expuesto en precedencia.

SEGUNDO: Comuníquese telegráficamente lo decidido en este fallo a los interesados y oportunamente envíese el

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha y lugar de procedencia anotada conforme a lo expuesto en precedencia.

SEGUNDO: Comuníquese telegráficamente lo decidido en este fallo a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.Radicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01

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NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA

Presidente de Sala

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO LUIS ALONSO RICO PUERTA Con aclaración de voto

OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUERadicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01

13Radicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01 14 ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión adoptada por la Honorable Sala, dado el acierto en su motivación, respetuosamente aclaro mi voto con el exclusivo propósito de resaltar que se torna innecesario en el ejercicio jurisdiccional cotidiano, incluir de forma genérica y automática una mención sobre el empleo del denominado «control de convencionalidad». Ciertamente, de conformidad con la propia jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, surge, entre otros deberes, el imperativo para sus jueces de examinar ex

Humanos, cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, surge, entre otros deberes, el imperativo para sus jueces de examinar ex officio, en sus decisiones, la vigencia material de lo pactado. De esta manera, el «control de convencionalidad» comporta una actitud de consideración continua que deberá acentuarse y manifestarse expresamente, tan solo en aquellos pronunciamientos donde se advierta comprometido o amenazado «el efecto útil de la Convención» 13, lo cual acontecerá en los eventos donde pueda verse «mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin del instrumento internacional o del estándar internacional de protección de los derechos humanos»14; todo lo cual resulta ajeno al presente caso. 13 CIDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) contra Perú. Sentencia de 24 de noviembre de 2006. Serie C No. 158, párrafo 128.14 CIDH. Caso Heliodoro Portugal contra Panamá. Sentencia de enero 27 de 2009. Serie c No. 186, párrafo 180.Radicación n.° 11001-22-03-000-2019-02548-01 15 En los anteriores términos dejo fundamentada mi aclaración de voto con comedida reiteración de mi respeto por la Honorable Sala de Casación Civil.

LUIS ALONSO RICO PUERTA

Magistrado