CSJ - STC7164-2020

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO Magistrado ponente STC7164-2020 Radicación n.° 44001-22-14-000-2020-00051-01 (Aprobado en sesión virtual de nueve de septiembre dos mil veinte) Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinte (2020).- Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo proferido el 19 de junio de 2020 por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, dentro de la acción de tutela promovida por la Cooperativa de Transportadores de Hatonuevo -Cootranshat, contra la Presidencia de la República, la República Popular China, la Defensoría del Pueblo y los Ministerios de Trabajo, y, Salud y Protección Social.

ANTECEDENTES

1. La gestora del amparo a través de apoderado judicial, pide la protección constitucional de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la « alimentación», al debido proceso, a la igualdad, al «Mínimo vital», al trabajo «Digno»,Rad. n°. 44001-22-14-000-2020-00051-01 al «Lucro Cesante, [y al] Daño Emergente », presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas , con las políticas públicas implementadas en razón del Estado de Emergencia sanitario decretado por la pandemia generada por el covid-19.

Reclama, entonces, para la protección de las mentadas

públicas implementadas en razón del Estado de Emergencia sanitario decretado por la pandemia generada por el covid-19. Reclama, entonces, para la protección de las mentadas prerrogativas, que se ordene i) al Presidente de la República de Colombia y a la República Popular China, «Indemnizar, Pagar el Lucro Cesante y Daños Emergentes a los Asociados, Afiliados y Trabajadores de la Cooperativa »; ii) al Ministerio de Salud y Protección Social, «Entregar Implementos de Protección, Prevención, Medicamentos Idóneos, Tapabocas, Ventiladores para Prevenir y Mitigar el Virus del Covid19 a [sus] Asociados »; iii) al Ministerio del Trabajo, «Diseñar una Política Económica para Generar Empleos y Ayudar a [sus] Asociados», y, iv) a la Defensoría del Pueblo, «Proteger y Defender los Derechos Humanos de [sus] Asociados».

2. Para respaldar sus quejas expone, en lo que interesa para la solución del presente asunto, que pese a que el Gobierno Nacional en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado desde el 17 de marzo de 2020 en razón de la pandemia Codiv-19, impartió una serie de medidas, no solo económicas y de salud pública, sino restrictivas, en punto de la movilidad de personas en el territorio nacional, «en el caso de [sus] Asociados y Afiliados (…) no han recibido [n]inguna clase de ayudas», a pesar de que su

sino restrictivas, en punto de la movilidad de personas en el territorio nacional, «en el caso de [sus] Asociados y Afiliados (…) no han recibido [n]inguna clase de ayudas», a pesar de que su sustento se deriva del servicio de transporte intermunicipal de pasajeros y encomiendas entre Hatonuevo y Riohacha – Guajira, lo que impidió inclusive, la adquisición de elementos de bioseguridad, los que, en su sentir, deberían entregarse 2Rad. n°. 44001-22-14-000-2020-00051-01 por el Ministerio Salud de Protección Social junto con la «dotación» que requiere el centro hospitalario del citado municipio. Señala que la anterior circunstancia devino en la entrega del local comercial donde funcionaban sus oficinas, y el atraso «en las cuotas de obligaciones por conceptos de créditos con Bancos, (…) personas, arriendo [de] viviendas (…) facturas de servicios públicos, (…) droguerías (…) alimentos (…) estaciones de servicio (…) talleres», lo que les ha ocasionado «[p]érdidas (…) [s]uperiores a (…) ($40.000.000)»; luego, dice, el Estado Colombiano y la República Popular de China por sus políticas públicas en el manejo y contención del aludido virus, y este último por ser la nación originaria de la pandemia, «deben asumir las [r]esponsabilidades [e]conómicas, [f]inancieras, [s]ociales e [i]ndeminzar

la nación originaria de la pandemia, «deben asumir las [r]esponsabilidades [e]conómicas, [f]inancieras, [s]ociales e [i]ndeminzar a [sus] [a]sociados y [a]filiados (…) por los [d]años y [p]erjuicios causados». RESPUESTAS DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS a). La Profesional Universitario Grado 17, adscrita a la Procuraduría General de la Nación – Regional La Guajira, puntualizó en lo fundamental, que los Decretos emitidos por el Gobierno Nacional en el marco del estado de emergencia, social y económico, obedecen al interés general de la ciudadanía, razón por la cual, la inconforme cuenta con otros mecanismos para procurar el resarcimiento de sus afectaciones. 3Rad. n°. 44001-22-14-000-2020-00051-01 b). La Asesora de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Trabajo indicó, que esa Cartera no ha lesionado prerrogativa superior alguna de la empresa inconforme, pues la pandemia generada por el covid-19 tocó todos los sectores de la población, y con el fin de conjurar el desempleo «expidió el Decreto 488 del 27 de marzo de 2020 “por el cual se dictan medidas de orden laboral, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. El artículo 3° del Decreto 488 de 2020, relativo al Retiro de Cesantías, señala que “hasta tanto

Emergencia Económica, Social y Ecológica”. El artículo 3° del Decreto 488 de 2020, relativo al Retiro de Cesantías, señala que “hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, el trabajador que haya presentado una disminución de su ingreso mensual, certificada por su empleador, podrá retirar cada mes de su cuenta de cesantías el monto que le permita compensar dicha reducción, con el fin de mantener su ingreso constante (…). Así mismo, el artículo 6° del mismo Decreto (…) señala que hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, y hasta donde lo permita la disponibilidad de recursos, los trabajadores dependientes o independientes cotizantes categoría A y B, que hayan realizado aportes a una Caja de Compensación Familiar durante un (1) año, continuo o discontinuo, en el transcurso de los últimos cinco (5) años, recibirán, además de los beneficios contemplados en el artículo 11 de la Ley 1636 de 2013 (pago de la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensiones y cuota monetaria de Subsidio Familiar, según corresponda (…), por un valor de dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes, divididos en tres (3) mensualidades iguales que se pagarán mientras dure la emergencia y, en todo caso, máximo por tres (3) meses». c). La Directora Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no tiene ningún tipo de relación con la

emergencia y, en todo caso, máximo por tres (3) meses». c). La Directora Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no tiene ningún tipo de relación con la cooperativa accionante; sin embargo, advirtió que en el marco de sus funciones gestionó los contratos para la 4Rad. n°. 44001-22-14-000-2020-00051-01 adquisición de elementos de bioseguridad destinados al personal de salud en los distintos departamentos. d). La Defensora del Pueblo, Regional Guajira, señaló que «no ha tenido conocimiento de la problemática presentada » pues «no existe registro alguno que contenga solicitud de acompañamiento o apoyo que provenga de la accionante». e). La República Popular China indicó, que «En esta emergencia tan súbita, China es también una víctima como otros países. Los llamados “reclamos de indemnización”, para exigir responsabilidad de China, no están respaldados por hechos, fundamentos legales ni precedentes internacionales. (…). Al mismo tiempo se espera que el ilustre Gobierno de Colombia, otorgue alta importancia a sucesos similares en aras de mantener bien, junto con la parte de China, las excelentes relaciones entre ambos países». f). La apoderada judicial del Presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, precisó que no han lesionado prerrogativa superior alguna de la accionante, pues en el

f). La apoderada judicial del Presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, precisó que no han lesionado prerrogativa superior alguna de la accionante, pues en el marco del Estado de Emergencia Social, Económico y Ecológico que se declaró desde el pasado mes de marzo, se expidieron una serie de decretos dirigidos a proteger la salud, vida, prestación de servicios públicos domiciliarios, y sustento diario de la población más afectada con las medidas de aislamiento, correspondiendo la ejecución en respecto de la primera de las temáticas a las Secretarías de Salud Departamentales, Distritales y Municipales de Salud, a las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios, a las ARL y a los Prestadores de Servicios de Salud Públicos y 5Rad. n°. 44001-22-14-000-2020-00051-01 Privados; sin que sea éste el escenario, además, para cuestionar la legalidad de los decretos que se han proferido para atender la particular materia.

LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Constitucional de primera instancia negó la salvaguarda pretendida, por incumplir con el requisito de la subsidiariedad, pues «vistas las pruebas obrantes en el plenario y según las respuestas brindadas por las mismas entidades accionadas y vinculadas, se advierte que la parte accionante previo a la acción de tutela no elevó ante dichas autoridades peticiones y/o puso en su

según las respuestas brindadas por las mismas entidades accionadas y vinculadas, se advierte que la parte accionante previo a la acción de tutela no elevó ante dichas autoridades peticiones y/o puso en su conocimiento la situación presentada en materia de transporte intermunicipal derivada de la emergencia sanitaria,COVID-19 », a más que «no se advierte la vulneración de derechos fundamentales alegadas, pues las autoridades accionadas (…) dan cuenta de la implementación paulatina y ágil de herramientas de solución a la problemática planteada en materia de transporte intermunicipal producto del confinamiento obligatorio». De otra parte, señaló que la República Popular China carecía de legitimación en la causa por pasiva, puesto que, de una parte, «las normas que gobiernan la tutela, se observa que de manera general refriere[n] a autoridades públicas y particulares, empero, la República Popular de China no ostenta ninguna de esas calidades»; y, de la otra, de acuerdo a las normas internacionales y la jurisprudencia sobre la materia, no ha renunciado de manera alguna a su inmunidad.

LA IMPUGNACIÓN

6Rad. n°. 44001-22-14-000-2020-00051-01 La persona jurídica accionante refutó el anterior fallo, señalando similares argumentos a los expuestos en el escrito de tutela en punto de la condena requerida frente al nación convocada y el gobierno nacional, agregando que de conformidad con los tratados suscritos y ratificados en casos como éste, no aplican ninguna de las inmunidades, máxime

de tutela en punto de la condena requerida frente al nación convocada y el gobierno nacional, agregando que de conformidad con los tratados suscritos y ratificados en casos como éste, no aplican ninguna de las inmunidades, máxime cuando existe un convenio vigente entre las dos naciones «que se relaciona con los efectos Originados por el Nuevo Covid19».

CONSIDERACIONES

1. Recuerda la Corte que conforme con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, la procedencia de la acción de tutela está condicionada a la circunstancia de que un derecho constitucional fundamental se encuentre vulnerado o amenazado de violación, si el interesado no cuenta con otro medio idóneo de defensa judicial, el cual le será protegido de manera inmediata, a través de esta vía breve y sumaria, y sin que se constituya en un mecanismo sustitutivo o paralelo en relación con los medios ordinarios de defensa que la misma norma superior y la ley consagran para la salvaguarda de tal clase de derechos.

2. Circunscrita la Corte a la impugnación formulada, se advierte que lo pretendido a través del presente amparo por la Cooperativa de Transportadores de Hatonuevo -Cootranshat, es que se ordene al Presidente de

7Rad. n°. 44001-22-14-000-2020-00051-01 la República de Colombia y a la República Popular China, «Indemnizar, Pagar el Lucro Cesante y Daños Emergentes» a sus asociados, afiliados y trabajadores , por los perjuicios

la República de Colombia y a la República Popular China, «Indemnizar, Pagar el Lucro Cesante y Daños Emergentes» a sus asociados, afiliados y trabajadores , por los perjuicios causados en razón de las políticas públicas implementadas para prevenir el contagio y propagación del virus covid-19, las que, asegura, resultaron insuficientes.

3. Sin embargo, de entrada debe precisarse la improcedencia de lo reclamado frente a la República Popular China, pues no sólo ésta no tiene el carácter de «autoridad pública» o de «particular» dentro de nuestro sistema jurídico, por lo que no es susceptible de ser requerida a través de la tutela, conforme las previsiones del artículo 1º del Decreto 2591 de 1991 1; sino que por tratarse de un Estado extranjero, goza de «inmunidad jurisdiccional», la que jurisprudencialmente se ha dicho, resulta relativa en los casos contemplados respecto de agentes diplomáticos y consulares de conformidad con la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas celebrada el 18 de abril de 1961 y aprobada en el ordenamiento nacional mediante la Ley 6ª de 1972, así como respecto de asuntos de índole laboral de connacionales contratados por dichas sedes, peticiones relacionadas con dicha temática, y, temas de familia en los que estén inmiscuidos menores en peligro inminente. 1 Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en

peticiones relacionadas con dicha temática, y, temas de familia en los que estén inmiscuidos menores en peligro inminente. 1 Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares (…). 8Rad. n°. 44001-22-14-000-2020-00051-01 Así las cosas, es indiscutible que «un Estado soberano jamás podría ser sometido a la jurisdicción interna de otro, pues ello sería tanto como declinar la soberanía y aplicar la extraterritorialidad de las leyes de un Estado que así subyugaría o sojuzgaría a otro». En esa misma línea, de vieja data se ha puntualizado que «la competencia del juez constitucional está limitada al territorio de su jurisdicción; en tratándose de hechos o presuntas violaciones de derechos fundamentales endilgados a un país extranjero, como ocurre en este caso, carece de competencia para dirimir el conflicto, pues su jurisdicción no puede traspasar las fronteras del Estado. En este mismo sentido se ha pronunciado la Sala de Casación Penal (…), en fallo de tutela No. 1931 de 12 de septiembre de 1995, donde al respecto dijo: ‘En efecto, el juez constitucional no tiene competencia para resolver conflictos jurídicos que involucran Estados extranjeros,

respecto dijo: ‘En efecto, el juez constitucional no tiene competencia para resolver conflictos jurídicos que involucran Estados extranjeros, pues su jurisdicción territorial no trasciende los límites del Estado colombiano; tampoco la tiene frente a sus agentes diplomáticos, teniendo en cuenta que de acuerdo con el artículo 31 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas incorporadas a nuestro derecho interno por medio de la ley 6ª de 1972, gozan de inmunidad de jurisdicción”. Argumento que entre otras es coincidente con la jurisprudencia constitucional al respecto’. Acción de tutela de 2 de noviembre de 2004, exp. No. 110010203000200401196 (…). (reiterada entre otras en CSJ STC4681-2019). Aunado a lo anterior, si bien Cootranshat refiere que el artículo 12 de la «Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes », prevé el levantamiento del citado fuero, con causa en la naturaleza de los daños que padeció, y además, que por el «Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación fitosanitaria», esta última nación renunció a la prerrogativa de la indemnidad jurisdiccional, ha de tenerse en cuenta, no solo, que en la primera de las convenciones 9Rad. n°. 44001-22-14-000-2020-00051-01 aludidas, la inobservancia del privilegio se advierte única y

en cuenta, no solo, que en la primera de las convenciones 9Rad. n°. 44001-22-14-000-2020-00051-01 aludidas, la inobservancia del privilegio se advierte única y exclusivamente cuando se trata de «un proceso relativo a una acción de indemnización pecuniaria»2, no siendo el presente asunto de esas características ni finalidades, pues estamos en un escenario meramente constitucional y de protección de derechos fundamentales, sino que, además, respecto del segundo de los convenios memorados, de manera alguna se advierte la renuncia a la tan mentada inmunidad, en la medida que este, trata de un acuerdo de cooperación, en el que se estipuló que cualquier desavenencia entre las partes, sería tramitada mediante el mecanismo de « consulta» diplomática.

4. Ahora en lo que refiere a la Presidencia de la República, del análisis de los hechos expuestos en la solicitud de protección y los documentos adosados al expediente, no cabe duda que el presente mecanismo incumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que el cooperativa reclamante dispuso o dispone de otro medio de defensa a través del cual pudo o puede aún procurar la protección de los derechos fundamentales que estima transgredidos, esto es, la acción de reparación directa en los términos del artículo 140 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, escenario en el que podrá solicitar la reparación dineraria a la que asegura tener derecho en razón de las afectaciones

términos del artículo 140 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, escenario en el que podrá solicitar la reparación dineraria a la que asegura tener derecho en razón de las afectaciones 2 Salvo que los Estados interesados convengan otra cosa, ningún Estado podrá hacer valer la inmunidad de jurisdicción ante un tribunal de otro Estado, por lo demás competente, en un proceso relativo a una acción de indemnización pecuniaria en caso de muerte o lesiones de una persona, o de daño o pérdida de bienes tangibles, causados por un acto o una omisión presuntamente atribuible al Estado, si el acto o la omisión se ha producido total o parcialmente en el territorio de ese otro (,.,). (Subraya la Sala). 10Rad. n°. 44001-22-14-000-2020-00051-01 causadas por las políticas desplegadas para el manejo y prevención del virus covid-19, por lo que no resulta pertinente convertir esta vía en un camino alterno o paralelo a aquél, allegar elementos demostrativos, como los aportó al amparo. Frente a casos de idéntica esencia al que se estudia, la Sala ha manifestado que «la tutela fue instituida como un instrumento extraordinario para la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos previstos en la ley, sin que

los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que se derive de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos previstos en la ley, sin que pueda erigirse en una vía sustitutiva o alternativa de los medios ordinarios de defensa que el ordenamiento jurídico ha consagrado para salvaguardarlos, a menos que éstos se tornen ineficaces o el amparo sea invocado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio grave e inminente… Y, de manera puntual, ha predicado que no es viable, en principio, contra un acto administrativo de carácter particular y concreto, toda vez que su control de legalidad corresponde ejercerlo a la jurisdicción especial, a través de las acciones pertinentes, en cuyo trámite es viable solicitar como medida cautelar la suspensión provisional de sus efectos, a fin de conjurar eventuales daños » (ver entre otras, en CSJ STC2160-2020).

5. Finalmente, tampoco resulta procedente la salvaguarda como medida transitoria para evitar un perjuicio irremediable a la aquí inconforme, pues lo cierto es que no solo no es desconocida la difícil situación económica y social por la que está travesando el país, y por ende, la gran mayoría de sus habitantes, sino que no se allegó elemento de juicio alguno para demostrarlo, sin que sea suficiente para ello la mera manifestación de su

ende, la gran mayoría de sus habitantes, sino que no se allegó elemento de juicio alguno para demostrarlo, sin que sea suficiente para ello la mera manifestación de su 11Rad. n°. 44001-22-14-000-2020-00051-01 existencia, «por cuanto que sin la presencia de los supuestos del perjuicio irremediable que la doctrina constitucional reclama para su prosperidad, lo alegado tampoco cumple con las características de gravedad, inminencia y apremio de la intervención del Juez Constitucional» (CSJ STC2632-2020).

6. Por lo expuesto, y sin más razones por innecesarias, se mantendrá el fallo impugnado.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia impugnada. Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA

Presidente de Sala 12Rad. n°. 44001-22-14-000-2020-00051-01

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO

LUIS ALONSO RICO PUERTA

OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE

FRANCISCO TERNERA BARRIOS

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