CSJ - STC8921-2020

LUIS ALONSO RICO PUERTA

Magistrado Ponente STC8921-2020 Radicación n° 68001-22-13-000-2020-00296-01 (Aprobado en sesión del veintiuno de octubre de dos mil veinte) Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020). Decide la Corte la impugnación formulada frente a la sentencia proferida por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga el 1º de septiembre de 2020, dentro de la acción de tutela promovida por Offimédicas S.A. contra el Juzgado Tercero Civil del Circuito de esa ciudad , trámite al cual fueron vinculadas las partes e intervinientes al interior del asunto cuestionado.

ANTECEDENTES

1. Actuando a través de apoderada judicial, la sociedad accionante reclama la protección de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, igualdad, debido proceso, «seguridad jurídica y confianza legítima», presuntamente vulnerados por la autoridad convocada.Rad. n° 68001-22-13-000-2020-00296-01

2. En síntesis, expuso que formuló demanda ejecutiva contra el Hospital San Juan de Dios de Floridablanca, asunto que le correspondió al Juzgado Quinto de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de esa localidad, autoridad que ordenó seguir adelante con la actuación.

Afirma que el 19 de noviembre de 2019, se dispuso el levantamiento de la medida cautelar decretada mediante

localidad, autoridad que ordenó seguir adelante con la actuación. Afirma que el 19 de noviembre de 2019, se dispuso el levantamiento de la medida cautelar decretada mediante auto de 8 de noviembre de 2017 que «ordenó el embargo y retención del 10% de los dineros que debía girar el hospital demandado, por gastos de administración de que trata el art. 23 de la ley 1438 de 2011» al acoger el argumento de la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES «quien informó que los recursos embargados eran públicos, parafiscales de destinación específica e inembargables por estar destinados en el SGSS a garantizar el derecho fundamental a la salud». Sostiene que inconforme interpuso recurso de apelación, trámite que le correspondió al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bucaramanga, autoridad que el 4 de febrero de 2020 procedió a confirmar íntegramente lo resuelto, «vulnerando con tal decisión sus derechos fundamentales, al contrariar los postulados normativos y precedentes jurisprudenciales respecto a la excepción al principio de inembargabilidad sobre los recursos de salud que a su juicio es aplicable al caso».

3. En consecuencia, pide se protejan los derechos fundamentales invocados; se ordene al accionado revocar la providencia cuestionada y se emita una nueva determinación que resuelva el recurso de apelación interpuesto.

2Rad. n° 68001-22-13-000-2020-00296-01

RESPUESTA DEL ACCIONADO Y VINCULADOS

providencia cuestionada y se emita una nueva determinación que resuelva el recurso de apelación interpuesto. 2Rad. n° 68001-22-13-000-2020-00296-01

RESPUESTA DEL ACCIONADO Y VINCULADOS

1. El Juzgado Quinto de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Floridablanca, solicitó denegar el amparo para cuyo efecto manifestó que «ordenó el levantamiento de la medida cautelar debido a que se impuso sobre recursos de naturaleza inembargable, por tanto, no se advierte vulneración a prerrogativa esencial alguna».

2. El titular del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bucaramanga se opuso a lo pretendido aduciendo que la decisión que resolvió el recurso de apelación formulado por la quejosa «se encuentra debidamente motivada y basada sobre las pruebas documentales allegadas que le permitieron con base en ellas emitir el proveído correspondiente por lo que se garantizó el debido proceso de los intervinientes».

3. El gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Floridablanca pidió declarar improcedente el resguardo, toda vez que «carece de la comprobación de los estrictos y rigurosos requisitos específicos decantados en la jurisprudencia constitucional para la procedencia de este mecanismo subsidiario contra providencias judiciales y por consiguiente no existe ningún quebrantamiento a derecho fundamental de la accionante».

SENTENCIA DE PRIMER GRADO Negó la salvaguarda por no atender el presupuesto de

este mecanismo subsidiario contra providencias judiciales y por consiguiente no existe ningún quebrantamiento a derecho fundamental de la accionante». SENTENCIA DE PRIMER GRADO Negó la salvaguarda por no atender el presupuesto de la inmediatez, toda vez que se cuestiona una determinación que «fue proferida hace seis meses sin justificar su inactividad, requisito necesario para establecer la procedencia de la protección que demanda». 3Rad. n° 68001-22-13-000-2020-00296-01

IMPUGNACIÓN La interpuso la promotora del auxilio con los mismos argumentos de su escrito inicial y agregó que el tribunal incurrió en error al precisar que no se cumplía con el requisito de la inmediatez, pues no tuvo en cuenta «la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura por la emergencia generada por el Covid 19, por tanto, su solicitud fue presentada dentro de un lapso prudencial, excusa para abstraerse del estudio que le correspondía efectuar como juez constitucional».

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico.

Corresponde a la Corte establecer si el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bucaramanga, vulneró las prerrogativas fundamentales de la sociedad accionante, al confirmar la decisión del a quo que dispuso el levantamiento de la medida cautelar ordenada el 8 de noviembre de 2017, «con total desconocimiento de las excepciones al principio de inembargabilidad

decisión del a quo que dispuso el levantamiento de la medida cautelar ordenada el 8 de noviembre de 2017, «con total desconocimiento de las excepciones al principio de inembargabilidad sobre los recursos de salud, establecidos por la Corte Constitucional en múltiples sentencias».

2. De la tutela contra providencias judiciales.

La jurisprudencia de esta Corporación de manera invariable ha señalado, por regla general, que esta acción no procede contra providencias judiciales y, por tanto, sólo en forma excepcional resulta viable para atacar tales decisiones, 4Rad. n° 68001-22-13-000-2020-00296-01

cuando con ellas se produzca vulneración a los derechos fundamentales de los asociados. Los criterios que se han establecido para identificar las causales de procedibilidad en estos eventos se basan en el reproche que merece toda actividad judicial arbitraria, caprichosa, infundada o rebelada contra las preceptivas legales que rigen el respectivo juicio, con detrimento de los derechos fundamentales de las personas que han sometido la ventilación de sus conflictos a la jurisdicción. De igual forma, es imprescindible que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta sea determinante o influya en la decisión; que el accionante identifique los hechos generadores de la vulneración; que la providencia discutida no sea una sentencia de tutela; y, finalmente, que se haya configurado alguno de los defectos de orden sustantivo, orgánico, procedimental, fáctico, material, error

discutida no sea una sentencia de tutela; y, finalmente, que se haya configurado alguno de los defectos de orden sustantivo, orgánico, procedimental, fáctico, material, error inducido, o se trate de una decisión sin motivación, que se haya desconocido el precedente constitucional o se haya violado directamente la Carta Política.

3. Solución al caso concreto. 3.1. De la revisión efectuada a los argumentos del reclamo y con observancia en la información extractada de las piezas procesales allegadas por las partes e intervinientes, la Sala revocará el fallo impugnado y en su lugar concederá el amparo.

5Rad. n° 68001-22-13-000-2020-00296-01

Lo anterior, comoquiera que si bien el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bucaramanga al resolver el recurso de apelación interpuesto contra el proveído que dispuso el levantamiento de la medida cautelar se apoyó en la jurisprudencia constitucional en materia de excepciones a la inembargabilidad de recursos de la salud, sólo tuvo en cuenta las siguientes: «i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) el pago de las sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respecto de los derechos reconocidos en dichas providencias y iii) los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible» sin

judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respecto de los derechos reconocidos en dichas providencias y iii) los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible» sin pronunciarse expresamente sobre lo indicado por la Corte Constitucional en la sentencia C-313 de 2014 que consideró: «Ahora bien, en lo concerniente a la inembargabilidad de los recursos de la salud y a la destinación específica de los mismos, es de advertir que, tal como lo ha sostenido la Corte en varias de sus providencias, “la inembargabilidad busca ante todo proteger los dineros del Estadoen este caso los de las entidades descentralizadas del orden departamentalpara asegurar en esa forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les corresponden, haciendo realidad el postulado de prevalencia del interés común plasmado en el artículo 1º de la Carta”. Para la Sala, la prescripción que brinda frente al embargo a los recursos de la salud, no tiene reparos, pues, entiende la Corte que ella se aviene con el destino social de dichos caudales y contribuye a realizar las metas de protección del derecho fundamental. Con todo, encuentra la Corporación que la regla que estipula la inembagabilidad, eventualmente puede chocar con otros mandatos, por ello, tienen lugar las excepciones al momento de definirse en concreto la procedencia o improcedencia de la medida cautelar. En este último sentido, advierte el Tribunal Constitucional que la aplicación del enunciado deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia, pues, la Corte se

cautelar. En este último sentido, advierte el Tribunal Constitucional que la aplicación del enunciado deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia, pues, la Corte se ha pronunciado respecto de la inembargabilidad de los dineros públicos, entre ellos algunos destinados a la salud, muestra de ello es la sentencia C-1154 de 2008, en la cual, se estudió si el mandato contenido en el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 el cual 6Rad. n° 68001-22-13-000-2020-00296-01

preceptúa que los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables, concluyendo la Sala que: “(…) la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está amparada por el artículo 63 de la Carta Política que autoriza al Legislador para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables. Así mismo, (ii) está dirigida a garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007. Además, (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP con miras a garantizar las metas de continuidad,

Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad, cobertura definidas en la ley. Desde esta perspectiva, es claro, que la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino social de los recursos (…)”. Sin embargo, en la misma decisión se reconoce que la inembargabilidad no opera como una regla, sino como un principio y por ende no debe tener carácter absoluto. Observó la Sala: “(…) no pueden perderse de vista otros valores, principios y derechos constitucionales como la dignidad humana, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y el derecho al trabajo, entre otros. Es por ello que (la norma cuestionada) acepta la imposición de medidas cautelares, para lo cual advierte que las mismas se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales (…)”. “(…) podrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica (…)”. Decidiéndose finalmente, “Declarar EXEQUIBLE, en lo acusado el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia

Decidiéndose finalmente, “Declarar EXEQUIBLE, en lo acusado el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica”. Por lo que hace relación a la destinación específica, dijo la Corte en la Sentencia C155 de 2004, lo siguiente: 7Rad. n° 68001-22-13-000-2020-00296-01

“De manera imperativa el cuarto inciso del artículo 48 superior, establece que “No se podrá destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella”. En relación con dicho precepto superior la Corte constitucional en numerosas decisiones de tutela ha estado llamada a examinar el tratamiento que se debe dar a los recursos de la seguridad social que se encuentren depositados en entidades financieras en liquidación para asegurar precisamente el mandato de destinación y utilización exclusiva de los recursos de las instituciones de seguridad social. Al respecto la Corte ha hecho énfasis en (i) la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social tanto en materia de salud como en pensiones (ii) en el tratamiento particular que debe dársele a dichos recursos en los procesos de liquidación de las entidades financieras y iii) en la imposibilidad de asimilar el

de los recursos de la seguridad social tanto en materia de salud como en pensiones (ii) en el tratamiento particular que debe dársele a dichos recursos en los procesos de liquidación de las entidades financieras y iii) en la imposibilidad de asimilar el caso de los depósitos de recursos parafiscales de la seguridad social en las entidades financieras con las indemnizaciones debidas por concepto de contratos de reaseguro de las enfermedades de alto costo. 3.1.2. Esta Corporación de manera reiterada ha precisado en efecto que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en Salud como en pensiones, llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadora, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global bien del Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. Al respecto cabe recordar particularmente lo dicho por la Corte en la Sentencia SU-480 de 1997 en la que se señaló igualmente que los aportes del presupuesto nacional destinados a la seguridad social tienen idéntica naturaleza y destinación específica”. De esta manera, el precepto reitera lo dispuesto en el artículo 48

la Sentencia SU-480 de 1997 en la que se señaló igualmente que los aportes del presupuesto nacional destinados a la seguridad social tienen idéntica naturaleza y destinación específica”. De esta manera, el precepto reitera lo dispuesto en el artículo 48 Superior y la comprensión que a la destinación específica ha fijado la jurisprudencia constitucional, con lo cual se controla el uso que los diferentes actores del sistema den a los recursos de la salud. En este sentido, respecto a la interpretación que pueda atribuirse a la parte final de la disposición, esto es “…no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente” claro, se advierte que de 8Rad. n° 68001-22-13-000-2020-00296-01

ninguna manera resulta de recibo una lectura según la cual, el legislador estaría habilitado para establecer una destinación diferente a los recursos de la seguridad social en salud, por cuanto ello contravendría el inciso cuarto del artículo 48 de la Carta Política. Esta comprensión del artículo 25 no se armonizará con la Constitución, como quiera que bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con la garantía el derecho a la salud de las personas».

3.2. En este orden, como la autoridad accionada omitió tener en cuenta lo expuesto en la anterior sentencia para tener mayores elementos de juicio para adoptar su decisión, se configura el yerro específico de procedibilidad del resguardo que corresponde a la falta de motivación suficiente de la providencia judicial.

tener en cuenta lo expuesto en la anterior sentencia para tener mayores elementos de juicio para adoptar su decisión, se configura el yerro específico de procedibilidad del resguardo que corresponde a la falta de motivación suficiente de la providencia judicial. La importancia de motivar debidamente las decisiones radica en la seguridad jurídica que de tal proceder surge, pues para que las determinaciones se ajusten a derecho, se requiere del juez un completo estudio del sustento fáctico y normativo que soporte las pretensiones y defensas planteadas; la tutela por no sujetarse a ello implica hacer respetar las prerrogativas superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia de todos los intervinientes, pues con tal instrumento se remueve la actuación cuestionada para que sea renovada corrigiendo las omisiones advertidas. Al respecto, de vieja data la Corte Constitucional, al ejercer el respectivo control a la Ley 270 de 1996Estatutaria de Administración de Justicia, en cuanto al artículo 55, dijo que: « (…) no cabe duda que la más trascendental 9Rad. n° 68001-22-13-000-2020-00296-01

de las atribuciones asignadas al juez y la que constituye la esencia misma del deber constitucional de administrar justicia, es la de resolver, con imparcialidad, en forma oportuna, efectiva y definitiva los asuntos que los sujetos procesales someten a su consideración (Art. 228 C.P.). Para ello, es indispensable, como acertadamente se dice al inicio de la

con imparcialidad, en forma oportuna, efectiva y definitiva los asuntos que los sujetos procesales someten a su consideración (Art. 228 C.P.). Para ello, es indispensable, como acertadamente se dice al inicio de la disposición que se revisa, que sean analizados todos los hechos y asuntos planteados dentro del debate judicial e, inclusive, que se expliquen en forma diáfana, juiciosa y debidamente sustentada, las razones que llevaron al juez para desechar o para aprobar los cargos que fundamenten el caso en concreto » (CC C-037/96). Subraya la Sala. Luego, en sentencia T-709 de 2010, recordó que de tiempo atrás esa deficiencia se había tenido como causal para la procedencia de la tutela, al señalar que «a partir de las sentencias T-949 de 2003 y C-590 de 2005, estableció la falta de motivación de las decisiones judiciales, entendiendo aquella como la ausencia de sustento argumentativo o la irrelevancia de las consideraciones aplicadas para dirimir la controversia, como un criterio específico autónomo de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales». Para esta Sala, el defecto en comento se produce cuando la autoridad judicial accionada no analiza el asunto bajo su conocimiento o lo hace de manera parcial o sesgada, lo que conlleva que deba abordarse de nuevo el estudio y definición del caso, en tanto que: «la motivación de las decisiones constituye imperativo que surge del debido proceso, cuya finalidad

lo que conlleva que deba abordarse de nuevo el estudio y definición del caso, en tanto que: «la motivación de las decisiones constituye imperativo que surge del debido proceso, cuya finalidad consiste en brindar el derecho a las partes e intervinientes de asentir o disentir de la actividad intelectual desplegada por el juez natural frente al caso objeto de controversia, razón por la cual esta debe ser, para el asunto concreto, suficiente, es decir, “…la función del juez tiene un rol fundamental, pues no se entiende cumplida con el proferimiento de una 10Rad. n° 68001-22-13-000-2020-00296-01

decisión que resuelva formalmente, el asunto sometido a su consideración”» (CSJ STC 13 mar. 2013, rad. 00208-01, citada en STC3534-2019, 20 mar. 2019, rad. 00676-00, entre otras). En ese mismo sentido, la Corte ha dicho que «sufre mengua el derecho fundamental al debido proceso por obra de sentencias en las que, a pesar de la existencia objetiva de argumentos y razones, la motivación resulta ser notoriamente insuficiente, contradictoria o impertinente frente a los requerimientos constitucionales» (CSJ STC 2 mar. 2008, rad. 00384-00), y que «la imposición de motivar toda providencia que no tenga por única finalidad impulsar el trámite, reclama, como presupuesto sine qua non, que la jurisdicción haga públicas los motivos que ha tenido en cuenta al

«la imposición de motivar toda providencia que no tenga por única finalidad impulsar el trámite, reclama, como presupuesto sine qua non, que la jurisdicción haga públicas los motivos que ha tenido en cuenta al adoptar la respectiva resolución, de tal manera que tras conocérselas se tenga noticia de su contenido para que no aparezca arbitraria, caprichosa, antojadiza, sino producto del análisis objetivo, amén de reflexivo de los diferentes elementos de juicio incorporados al plenario y dentro del marco trazado por el objeto y la causa del proceso» (CSJ STC7221-2017, 24 may. 2017, rad. 00123-01, citada entre otras en STC95362018, 26 jul. 2018, rad. 00316-01). En este orden, la autoridad judicial convocada transgredió los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la allí demandante, en tanto no agotó el análisis y resolución completa de la situación fáctica y jurídica que para tal evento se requería, ameritando con ello la intervención del sentenciador excepcional.

4. Conclusión.

11Rad. n° 68001-22-13-000-2020-00296-01

Corolario de lo discurrido, por cuanto el accionado incurrió en defecto de falta de motivación suficiente para resolver la actuación bajo censura constitucional, se revocará el fallo de primer grado y en su lugar se concederá la tutela deprecada. En esas circunstancias, se invalidará el auto que resolvió el recurso de apelación de fecha 4 de

revocará el fallo de primer grado y en su lugar se concederá la tutela deprecada. En esas circunstancias, se invalidará el auto que resolvió el recurso de apelación de fecha 4 de febrero de 2020 y se ordenará al acusado que vuelva a pronunciarse realizando también un análisis de lo indicado en la sentencia C313 de 2014 para que de acuerdo a su autonomía determine si hay lugar o no a levantar la medida cautelar. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, REVOCA la sentencia impugnada, y en su lugar CONCEDE el amparo a las prerrogativas fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia imploradas por Offimédicas S.A. En consecuencia, se DEJA sin valor ni efecto el proveído dictado por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bucaramanga el 4 de febrero de 2020 dentro del litigio nº 2017-00555-01, y se le ORDENA al titular de ese despacho, que en el término de cinco (5) días, contado a partir de la notificación de este fallo, proceda a renovar la actuación que conforme a derecho corresponde, y de acuerdo a su 12Rad. n° 68001-22-13-000-2020-00296-01

autonomía determine si hay lugar o no a levantar la medida cautelar conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia. Comuníquese lo resuelto a las partes y al a-quo por un

autonomía determine si hay lugar o no a levantar la medida cautelar conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia. Comuníquese lo resuelto a las partes y al a-quo por un medio expedito, y en oportunidad envíese el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA

Presidente de Sala

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO

13Rad. n° 68001-22-13-000-2020-00296-01

LUIS ALONSO RICO PUERTA

OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE

FRANCISCO TERNERA BARRIOS

14