CSJ - STL16149-2023

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LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ Magistrado ponente STL16149-2023 Radicación n.°104775 Acta 41 Cartagena de Indias (Bolívar), primero (1°) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). La Sala resuelve la impugnación presentada por LA FUNDACIÓN UNIVERSITARIA INCAA DE COLOMBIA , contra el fallo proferido el 27 de septiembre de 2023 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, dentro de la acción de tutela que promovió contra el JUZGADO CATORCE LABORAL DEL CIRCUITO y el JUZGADO VEINTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO ambos de esa urbe.

I. ANTECEDENTES La Fundación Universitaria INCCA de Colombia promovió acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la educación de los estudiantes de esa Universidad y al trabajo de la comunidad educativa de la misma.

Para sustentar su solicitud manifestó que ante el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá, Ingrid Marlene Garzón Contreras inicióRadicación n.° 104775 SCLAJPT-01 V.00 un proceso ejecutivo en su contra, con el propósito de obtener el pago de los valores contenidos en la sentencia condenatoria proferida por la misma autoridad judicial dentro de un proceso ordinario laboral previo, en el que fue la parte demandada; y que la autoridad judicial libró mandamiento de pago y ordenó el embargo y secuestro de los inmuebles identificados con

autoridad judicial dentro de un proceso ordinario laboral previo, en el que fue la parte demandada; y que la autoridad judicial libró mandamiento de pago y ordenó el embargo y secuestro de los inmuebles identificados con matrículas inmobiliarias No. 50C - 104495, 50C - 621812 y 50C 24971. Afirmó que, por su parte, Danilo Andrés Maldonado González también inició un proceso de iguales características en el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá, a fin de obtener el pago de la sentencia proferida por esa autoridad judicial en el proceso ordinario laboral que inició en su contra; que en el proceso ejecutivo se libró mandamiento de pago; y que, mediante auto de 2 de noviembre de 2022, se decretaron medidas cautelares de embargo y secuestro de los inmuebles 50C - 621812 y 50C 24971, sobre los cuales ya se hizo inscripción en los certificados de tradición y libertad. Indicó que las autoridades judiciales accionadas libraron los despachos comisorios nº. 004 y 005 de 2023 a la Alcaldía Local de Santa fe de Bogotá D.C. para el secuestro de los bienes embargados, los cuales están destinados completamente a la prestación de los servicios educativos, razón por la cual, si se llegare a materializar el secuestro, se afectarían los derechos a la educación de quienes son estudiantes de la institución y al trabajo de quienes desarrollan sus actividades laborales en tales instalaciones. Sostuvo que, debido a problemas financieros derivados de varios

afectarían los derechos a la educación de quienes son estudiantes de la institución y al trabajo de quienes desarrollan sus actividades laborales en tales instalaciones. Sostuvo que, debido a problemas financieros derivados de varios hechos circunstanciales, desde el año 2019 la Fundación Universitaria fue objeto de intervención por parte del Ministerio de Educación Nacional, en virtud de la cual adoptó un Plan de Economía Universitaria y un Plan de 2Radicación n.° 104775

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Sostenibilidad Financiera que le impiden destinar libremente sus recursos, ya que los mismos deben ser orientados, en primera medida, a la prestación de los servicios educativos. Informó que está imposibilitada para acogerse a la Ley 1116 de 2006 - Régimen de Insolvencia Empresarialo a cualquier proceso de liquidación judicial, debido a su naturaleza jurídica, ya que las actividades que desarrolla son sin ánimo de lucro. Señaló que en años anteriores solicitó al Ministerio de Educación Nacional que le aplicara los «Institutos de Salvamento», que son medidas que se adoptan con el fin de garantizar que los recursos que ingresen o hayan ingresado a la institución por todo concepto sean utilizados en los pagos necesarios para que se restablezca el servicio en condiciones de calidad; que en 3 oportunidades el Ente Ministerial se los ha negado; y que dada la reciente crisis de embargos y secuestros, el 15 de junio de 2023 presentó nuevamente la solicitud de aplicación de los Institutos de Salvamento, petición que aún no se ha resuelto de fondo. Con base en los anteriores supuestos fácticos, solicitó que se

presentó nuevamente la solicitud de aplicación de los Institutos de Salvamento, petición que aún no se ha resuelto de fondo. Con base en los anteriores supuestos fácticos, solicitó que se ordenara a los Juzgados Catorce y Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá, que emitieran sendos autos levantando las medidas cautelares de embargo y secuestro de los inmuebles identificados con matrículas inmobiliarias No. 50C - 104495, 50C - 621812 y 50C 24971.

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 21 de septiembre de 2023, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá admitió la acción de tutela; vinculó a la Alcaldía Local

de Santa Fe de Bogotá D.C. y a la Nación - Ministerio de Educación 3Radicación n.° 104775

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Nacional; y les dio traslado para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción. En respuesta, la jueza catorce laboral del circuito de Bogotá informó que en el ordinal 5º del auto de 12 de diciembre de 2022, se ordenó el embargo del predio con folio de matrícula inmobiliaria 50C-104495 de propiedad de la accionante, cautela que se inscribió en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos; también puso de presente que en auto de 28 de marzo de 2023 se ordenó el secuestro del bien inmueble y, en consecuencia, se libró despacho comisorio, el cual se remitió al apoderado

Registro de Instrumentos Públicos; también puso de presente que en auto de 28 de marzo de 2023 se ordenó el secuestro del bien inmueble y, en consecuencia, se libró despacho comisorio, el cual se remitió al apoderado de la parte actora, sin que a la fecha obre constancia de su trámite o respuesta por parte de la Alcaldía Local respectiva. Resaltó que la parte demandada, dentro del proceso ejecutivo no solicitó levantamiento de la medida cautelar ni puso de manifiesto alguna irregularidad frente a la validez de la misma. La juez veintinueve laboral del circuito de Bogotá señaló que, el 24 de octubre de 2022, libró mandamiento de pago en contra de la aquí convocante, y dispuso que la parte actora diera cumplimiento a lo establecido en el artículo 101 del Código de Procedimiento Laboral y Seguridad Social (prestar juramento por la denuncia de bienes); que el 2 de noviembre de 2022 se decretaron las medidas cautelares ordenando el embargo de dineros e inmuebles de propiedad de la ejecutada; que la ejecutada se notificó por anotación en el estado del mandamiento de pago, de conformidad con lo establecido en el artículo 306 del Código General del Proceso; que contra el mismo no propuso excepciones; que tampoco interpuso recursos contra el auto que decretó las medidas cautelares; y que el 25 de mayo de 2023 ordenó el secuestro preventivo de los inmuebles 4Radicación n.° 104775 SCLAJPT-01 V.00 identificados con los números de matrícula inmobiliaria 50C -24971 y 50C – 621812, de propiedad de la demandada.

4Radicación n.° 104775 SCLAJPT-01 V.00 identificados con los números de matrícula inmobiliaria 50C -24971 y 50C – 621812, de propiedad de la demandada. La directora jurídica de la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá D.C., facultada para ejercer la representación en lo judicial y extrajudicial de la Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Santa Fe y el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional solicitaron la desvinculación de las entidades que representan por falta de legitimación en la causa por pasiva. Surtido el trámite de rigor, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá negó la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa.

III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la convocante la impugnó, acudiendo para ello a los argumentos expuestos en el escrito primigenio.

Adicionalmente, señaló que al juez de primera instancia constitucional no le asiste razón cuando sostiene que la institución actúa con el fin de obtener una protección de carácter económica o patrimonial, ya que la tutela tiene el propósito de lograr una protección en nombre de los trabajadores y estudiantes de la UNINCCA, pues, de materializarse el embargo y secuestro de los inmuebles en los términos ordenados, afectaría gravemente la prestación del servicio público que garantiza y, por ende, el derecho a la educación de los estudiantes que a la fecha se encuentran matriculados en la institución educativa, así como el derecho al trabajo del personal administrativo y docente, porque estarían imposibilitados para

gravemente la prestación del servicio público que garantiza y, por ende, el derecho a la educación de los estudiantes que a la fecha se encuentran matriculados en la institución educativa, así como el derecho al trabajo del personal administrativo y docente, porque estarían imposibilitados para desarrollar sus actividades. 5Radicación n.° 104775

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Sostuvo que el Tribunal, al resolver la acción de amparo no analizó la eventual violación a los derechos fundamentales de cara a que ha pasado un tiempo prolongado desde que se radicó la solicitud de los «Institutos de Salvamento» y que, a la fecha, no se ha obtenido una respuesta de fondo por parte del Ministerio de Educación Nacional, afectando colateralmente los derechos de los trabajadores y estudiantes de la institución, al no existir una protección legal frente a los posibles embargos y secuestros de bienes muebles e inmuebles en los cuales se presta el servicio educativo. Solicitó que fuese tenida en cuenta su actuación de buna fe, ya que, si bien, no puede acogerse a la Ley de insolvencia, sí está adelantando un proceso similar a la reorganización empresarial y, en la actualidad, sin que haya habido sanción alguna, está siendo intervenida por el Ministerio de Educación Nacional, producto de la cual, se adoptaron las siguientes medidas: (i) Designar un inspector in situ , para que vigile permanentemente a la Fundación Universitaria mientras subsista la situación que originó la medida. (ii) Suspender temporal y preventivamente el trámite de solicitudes de nuevos registros calificados o acreditaciones o renovaciones que la Fundación Universitaria tenga en proceso, mientras se restablece la calidad del servicio

solicitudes de nuevos registros calificados o acreditaciones o renovaciones que la Fundación Universitaria tenga en proceso, mientras se restablece la calidad del servicio educativo. (iii) Constituir una fiducia para el manejo de sus recursos y rentas, de forma que éstos solo sean conservados, invertidos, aplicados o arbitrados en el cumplimiento de su misión y función institucional, o en actividades propias y exclusivas de la institución. 6Radicación n.° 104775

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Afirmó que también adoptó un Plan para la Economía Universitaria - PEU y un Plan Estratégico para la Sostenibilidad - PES, con el fin de organizar su situación financiera y administrativa, para que, a mediano y largo plazo, pueda captar recursos y pagar la totalidad de sus deudas, incluidas las del pasivo laboral, lo que significa que está acatando las medidas impuestas. Por último, reiteró las pretensiones iniciales.

IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y con los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Una persona natural o jurídica se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que los derechos

de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Una persona natural o jurídica se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que los derechos fundamentales reclamados son propios. La legitimación en la causa por activa para promover una acción de tutela es un derecho y, a la vez, un requisito general de procedibilidad. El artículo 86 de la Constitución Política establece que todas las personas tienen la prerrogativa de presentar una acción de tutela, a fin de reclamar 7Radicación n.° 104775 SCLAJPT-01 V.00 ante los jueces la protección de sus derechos constitucionales; pero también es un requisito de procedibilidad, que exige que sea ejercida «directa o indirectamente, por el titular de los derechos fundamentales, es decir, por quien tiene un interés sustancial “directo y particular” [55] respecto de la solicitud de amparo. De este modo, el juez de tutela debe de constatar que “los derechos a resguardar est[á]n en cabeza del accionante y no, en principio, de otra persona [56]». (CC ST 382-2021). El artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 consagró las siguientes alternativas para ejercer el derecho de presentar una acción de tutela de manera indirecta: (i) Mediante la figura de la agencia oficiosa, siempre que se manifiesten las razones por las cuales los interesados no pueden actuar directamente. (ii) Por medio del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales. (iii) Por conducto de un representante judicial debidamente

actuar directamente. (ii) Por medio del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales. (iii) Por conducto de un representante judicial debidamente habilitado que debe cumplir con las condiciones para el ejercicio de la profesión de abogado. La agencia oficiosa es el mecanismo procesal que permite que un tercero, mutuo propio y sin necesidad de poder, presente una acción de amparo en favor del titular de los derechos fundamentales, mecanismo que, para su correcta utilización, debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) la manifestación del agente oficioso de estar actuando en tal calidad y (ii) la imposibilidad del agenciado de defender directamente sus derechos [68]. Estos requisitos buscan preservar la autonomía de la voluntad [69] del titular de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados y evitar que, 8Radicación n.° 104775 SCLAJPT-01 V.00 “sin justificación alguna, cualquier persona pueda actuar en nombre y representación de otra alterando el orden constitucional y la finalidad misma de la agencia oficiosa” [70]. […] (i) Manifestación del agente oficioso. El artículo 10.2 del Decreto Ley 2591 de 1991 prescribe que el agente debe manifestar que actúa en tal condición en el escrito de tutela, es decir, que presenta la solicitud “en defensa de derechos ajenos” [71]. Según la jurisprudencia constitucional, dado que “la consagración de fórmulas sacramentales está proscrita” [72] en los trámites de tutela, este requisito podrá darse por acreditado si de los hechos y las pretensiones de la

de fórmulas sacramentales está proscrita” [72] en los trámites de tutela, este requisito podrá darse por acreditado si de los hechos y las pretensiones de la tutela es posible inferir que el tercero ejerce la acción en calidad de agente oficioso [73]. (ii) Imposibilidad del agenciado. El juez debe constatar que existe prueba “siquiera sumaria” [74] de que el agenciado no se encuentra en condiciones para interponer la acción [75]. La imposibilidad para acudir directamente a la acción de tutela “desborda el marco estricto de lo que legalmente constituye la capacidad” [76] y, en este sentido, también puede presentarse por “circunstancias físicas, como la enfermedad”, “razones síquicas” que hubieren afectado el estado mental del accionante, o un “estado de indefensión que le impida acudir a la justicia” [77]. (CC ST 382-2021) En el caso que ocupa la atención de la Sala, aunque la accionante manifestó actuar en nombre de los estudiantes y trabajadores de la Fundación Universitaria, quienes son los titulares de los derechos que se presumen vulnerados (educación y trabajo), no aportó ninguna prueba tendiente a demostrar la imposibilidad de los mismos de acudir directamente a la acción de amparo para pedir la protección de sus prerrogativas constitucionales, lo que implica que no se cumplió con el lleno de los requisitos de la agencia oficiosa y, por tanto, con uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, a saber, con la

lleno de los requisitos de la agencia oficiosa y, por tanto, con uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, a saber, con la legitimación en la causa por activa. Por otro lado, la Sala encuentra que tampoco se cumplió con el requisito de subsidiaridad. El cumplimiento del requisito de subsidiaridad exige que, previa la interposición de la acción de tutela, las partes agoten las herramientas 9Radicación n.° 104775 SCLAJPT-01 V.00 jurídicas ordinarias con las que cuentan para obtener la protección de sus derechos, y luego de ello, si estiman que persiste la vulneración, expongan la controversia ante el juez constitucional para que la decida. De ahí que el uso de la acción constitucional sea excepcional y deba ser analizado de conformidad con las circunstancias particulares que rodean cada caso. La razón de ser del requisito de subsidiaridad no es otra que la de equilibrar la discusión jurídica entre la viabilidad de la acción de tutela y la existencia de instrumentos idóneos, puesto que los procedimientos, en cada una de las disciplinas del Derecho, tienen como finalidad otorgar la salvaguarda a los interesados para exponer sus argumentos y definirlos con arreglo a las leyes y a la Constitución Política; en otras palabras, ese carácter supletorio o residual obedece, específicamente, a la necesidad de preservar las competencias jurisdiccionales y la organización procesal, en consonancia con los principios constitucionales de independencia y autonomía de la actividad judicial, escenarios en los que tiene cabida igualmente la salvaguarda de derechos de naturaleza constitucional,

consonancia con los principios constitucionales de independencia y autonomía de la actividad judicial, escenarios en los que tiene cabida igualmente la salvaguarda de derechos de naturaleza constitucional, inclusive los denominados fundamentales, como quiera que uno de los fines esenciales del estado es «garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución» (Art. 2° CP). En sentencia CC SU-062 de 2018 el Alto Tribunal Constitucional resumió las razones que justifican un examen estricto de subsidiariedad cuando se trata de tutelas contra providencias judiciales: En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural. En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido 10Radicación n.° 104775 SCLAJPT-01 V.00 proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.

amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle. Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica»[31] De esa manera, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional dejó claro que, si la acción de tutela no se presenta con apego estricto al principio de subsidiariedad, se estaría desconociendo: (i) que el proceso ordinario ha sido dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle, así como para proteger derechos fundamentales; (ii) la autonomía e independencia de las autoridades judiciales y (iii) los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. En el sub-lite la convocante no presentó los recursos de ley en contra de los autos a través de los cuales las autoridades convocadas decretaron las medidas cautelares, por lo que, como se anticipó, el requisito de subsidiaridad no se superó. Por último, en lo que tiene que ver con el argumento presentado en el escrito de impugnación, relacionado con el tiempo que se ha tardado el

las medidas cautelares, por lo que, como se anticipó, el requisito de subsidiaridad no se superó. Por último, en lo que tiene que ver con el argumento presentado en el escrito de impugnación, relacionado con el tiempo que se ha tardado el Ministerio de Educación Nacional en responder el requerimiento de la aplicación de los « Institutos de Salvamento», teniendo en cuenta que ese tópico no fue relacionado dentro de las peticiones del escrito primigenio, no es posible resolverlo en sede de apelación, ya que las autoridades accionadas y los vinculados a la tutela no tuvieron oportunidad de 11Radicación n.° 104775 SCLAJPT-01 V.00 pronunciarse sobre el mismo y, por tanto, pronunciarse sobre el particular, vulneraría su derecho de defensa y contradicción. Conforme a lo anteriormente expuesto, se revocará el fallo impugnado para, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela por falta de cumplimiento de los requisitos formales de legitimación en la causa por activa y subsidiaridad.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado para, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela por falta de cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad.

SEGUNDO: Notificar a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.

TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad.

SEGUNDO: Notificar a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.

TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese, publíquese y cúmplase. 12Radicación n.° 104775

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GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala

FERNANDO CASTILLO CADENA

LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ

IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ

CLARA INÉS LÓPEZ DÁVILA

OMAR ANGEL MEJÍA AMADOR

MARJORIE ZÚÑIGA ROMERO

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