CSJ - STL4787-2020

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CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL4787-2020 Radicación n.° 89219 Acta 26 Bogotá, D. C., veintidós (22) de julio de dos mil veinte (2020). La Sala resuelve la impugnación que interpuso NANCY FERNANDA HENAO CRUZ contra el fallo proferido el 15 de mayo de 2020 por la SALA CIVIL – FAMILIA - LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO, dentro de la acción de tutela que adelanta la recurrente contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA , la VICEPRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA , LA NACIÓNMINISTERIOS DEL INTERIOR , HACIENDA Y CRÉDITO

PÚBLICO, JUSTICIA Y DEL DERECHO , AGRICULTURA Y

DESARROLLO RURAL, SALUD Y DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL, TRABAJO , EDUCACIÓN NACIONAL , MEDIO

AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, VIVIENDA,

CIUDAD Y TERRITORIO , TECNOLOGÍAS DE LA

INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES, CIENCIA,

TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN , el BANCO DE LARadicación n.° 89219

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REPÚBLICA, el DEPARTAMENTO NACIONAL DE

PLANEACIÓN, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO

NACIONAL DE ESTADÍSTICA – DANE , la UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y

PLANEACIÓN, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO

NACIONAL DE ESTADÍSTICA – DANE , la UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS , el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA , el FONDO EMPRENDER, el DEPARTAMENTO DE META y el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, trámite al que fueron

vinculados el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, la PROCURADURÍA

GENERAL DE LA NACIÓN, la DEFENSORÍA DEL PUEBLO,

la AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, la FISCALÍA

GENERAL DE LA NACIÓN, la CONTRALORÍA GENERAL DE

LA REPÚBLICA y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO

PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL.

Se aceptan los impedimentos manifestados por los Magistrados Fernando Castillo Cadena y Jorge Luis Quiroz Alemán, comoquiera que está acreditada la causal 1.ª del artículo 56 de la Ley 906 de 2004.

I. ANTECEDENTES NANCY FERNANDA HENAO CRUZ instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la VIDA DIGNA, MÍNIMO VITAL y VIVIENDA DIGNA, presuntamente vulnerados por las autoridades convocadas.

2Radicación n.° 89219

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Relató la promotora que desde el año 2014 es víctima

VIVIENDA DIGNA, presuntamente vulnerados por las autoridades convocadas. 2Radicación n.° 89219

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Relató la promotora que desde el año 2014 es víctima de violencia y de delitos contra la libertad e integridad sexual, que no ha sido beneficiaria de un proyecto auto sostenible, ni de vivienda o indemnización administrativa. Agregó que está desempleada y confinada por las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para contrarrestar el contagio del COVID-19, y que por tanto, no cuenta con recursos económicos para cubrir sus necesidades básicas y vitales. Indicó que en atención las recomendaciones dadas por la Organización Mundial de la Salud y los conceptos emitidos por el Ministerio de Salud, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, para declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con el propósito de facilitar el aislamiento social y tomar medidas que garantizaron la contención del COVID-19 y, adicionalmente, expidió una serie de decretos por medio de los cuales tomó ciertas decisiones para mitigar la situación de riesgo presentada y brindar auxilios a los sectores más vulnerables. Expuso que por disposición de la Carta Política, el Gobierno Nacional «adquirió una serie de obligaciones con el pueblo colombiano, entre ellas, respetar y materializar los derechos humanos, proteger la diversidad cultural, a la mujer, a la naturaleza, a las minorías y a los marginados y discriminados, teniendo como prevalencia el interés general,

derechos humanos, proteger la diversidad cultural, a la mujer, a la naturaleza, a las minorías y a los marginados y discriminados, teniendo como prevalencia el interés general, para que los ciudadanos pudieran gozar del Estado Social de Derecho»; no obstante -aseguró-, con ocasión de la actual crisis sanitaria, la Presidencia de la República adoptó una 3Radicación n.° 89219 SCLAJPT-12 V.00 serie de medidas que no fueron suficientes y accesibles para todas las personas, y que la tendencia que demarcaron dichas medidas es el endeudamiento futuro para las familias. Indicó que en el Congreso de la República se radicó un proyecto de ley destinado a establecer una renta básica de emergencia para familias registradas en el Sisben IV, con el fin de satisfacer las necesidades durante la emergencia económica, social y ecológica. En tal sentido, afirmó que esa puede ser la solución adecuada para garantizar la protección constitucional a sus derechos fundamentales de manera inmediata y, que por tanto, pude ser promulgado como un decreto ley. Acudió entonces al presente mecanismo de amparo constitucional para que se protejan sus derechos fundamentales y, para su efectividad, solicitó que se ordene a la Presidencia de la Republica adoptar las medidas normativas e institucionales para que le sea reconocida una renta básica de emergencia equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente por el tiempo que dure la emergencia económica, social y ecológica declarada en el país y por tres

normativas e institucionales para que le sea reconocida una renta básica de emergencia equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente por el tiempo que dure la emergencia económica, social y ecológica declarada en el país y por tres meses más. Asimismo, pidió que se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, realizar el pago de la indemnización administrativa a la que tiene derecho, cuya asignación 4Radicación n.° 89219 SCLAJPT-12 V.00 presupuestal está proyectada y ordenada desde el 31 de diciembre de 2018. También pretendió que La Nación – Ministerio de Vivienda postule y otorgue una vivienda de interés social dada su condición de víctima y que el Servicio Nacional de Aprendizaje, el Fondo Emprender, el Departamento de Meta, el municipio de Villavicencio y el Departamento Administrativo para la Prosperidad –DPS, le reconozcan y otorguen un proyecto productivo de estabilización socioeconómica auto sostenible, tal como lo establece en la Ley de Víctimas. II.TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 5 de mayo de 2020, la Sala Civil – Familia - Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio admitió la demanda y ordenó notificar a las autoridades accionadas y vinculadas, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Dentro del término del traslado, La Nación - Ministerio

autoridades accionadas y vinculadas, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Dentro del término del traslado, La Nación - Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, indicó que ha tenido conocimiento de por lo menos doce acciones de tutela identificas a la que ocupa el estudio de la Sala, en las que se han modificado únicamente los nombres de los tutelantes y las pruebas adjuntas, las cuales han sido negadas por los diferentes jueces constitucionales. 5Radicación n.° 89219

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Adujo que lo expuesto por la promotora es la mera expectativa de un posible menoscabo sufrido, pues no aportó prueba siquiera sumaria de ello o de haber pedido las ayudas, que no las recibió o le fueron negadas, razón por la cual solicita que se declare improcedente el presente amparo constitucional. Por su parte, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó que se declare la improcedencia de la presente acción de tutela, pues asegura que carece de competencia para entregar las ayudas humanitarias solicitadas. El Servicio Nacional de Aprendizaje -SENArefirió que no ha vulnerado ni ha desplegado ningún tipo de conducta que contribuya a la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la proponente; que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues no es el responsable de hacer entrega de lo solicitado, y que ante esa

fundamentales invocados por la proponente; que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues no es el responsable de hacer entrega de lo solicitado, y que ante esa entidad, la peticionaria no ha radicado solicitud alguna en procura de los servicios institucionales que ofrece para la población vulnerable. A su vez, la Personería Municipal de Villavicencio señaló que el amparo de tutela no puede emplearse para satisfacer peticiones particulares, como las que propone la tutelante, pues ello iría en contravía de las políticas públicas fijadas por el Gobierno Nacional, materializadas en los paquetes de ayudas para los más vulnerables. 6Radicación n.° 89219

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La Contraloría General de la República explicó que por disposición legal y constitucional es la encargada de ejercer el control fiscal de manera directa a los recursos del orden nacional, y en concurrencia o por control preferente a los del nivel departamental y municipal, sin que ello implique la coadministración del erario; de ahí que como no es de su resorte el otorgamiento de beneficios humanitarios ni la entrega de ayudas con ocasión de las decisiones adoptadas por el Gobierno Nacional con ocasión del COVID-19, su vinculación al presente trámite resulta infundada. La Secretaria Social del Departamento de Meta, se opuso a la totalidad de las pretensiones de la acción de tutela, comoquiera que no se configura vulneración alguna de los derechos fundamentales cuya protección solicita la petente, teniendo en cuenta que la administración

opuso a la totalidad de las pretensiones de la acción de tutela, comoquiera que no se configura vulneración alguna de los derechos fundamentales cuya protección solicita la petente, teniendo en cuenta que la administración departamental no es la competente para reconocer lo reclamado por ella. Resaltó que de acuerdo con los documentos que acompañan el escrito tutelar, no se encontró que la promotora hubiese presentado petición alguna ante la administración departamental, ni que ésta hubiera expedido documento o actuación alguna que afecte o vulnere sus derechos fundamentales. El Banco de la República afirmó que sus funciones no guardan relación alguna con los hechos ni con las pretensiones formuladas por la demandante. 7Radicación n.° 89219

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El municipio de Villavicencio se opuso a todas las pretensiones de la tutelante, tras considerar que carecen de fundamento jurídico, por cuanto al ente territorial no le corresponde resolver asuntos relacionados con la entrega de beneficios humanitarios, y tampoco puede modificar directrices del Gobierno Nacional respecto de la situación de emergencia producto de la pandemia que actualmente afecta a toda la población, motivo por el cual solicitó se declare improcedente la acción de tutela en su contra. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que el presente mecanismo se torna improcedente por carecer del presupuesto de subsidiariedad, pues el juez de tutela no es el competente para realizar el control de legalidad y constitucionalidad de los decretos y resoluciones

manifestó que el presente mecanismo se torna improcedente por carecer del presupuesto de subsidiariedad, pues el juez de tutela no es el competente para realizar el control de legalidad y constitucionalidad de los decretos y resoluciones expedidos por el Gobierno Nacional dentro del marco del Estado de Emergencia por la pandemia de Covid-19. La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sostuvo que carece de competencia funcional para acatar lo pretendido por la parte actora, quien tampoco acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional, motivo por el cual pidió su desvinculación. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social explicó que la accionante no ha presentado solicitud o consulta alguna a dicha entidad, relacionada con las inconformidades y aseveraciones relacionadas de manera directa con la situación excepcional que plantea en la tutela. 8Radicación n.° 89219

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Surtido el trámite de rigor, mediante providencia de 15 de mayo de 2020, la Sala de conocimiento de este asunto constitucional en primer grado denegó el amparo, tras considerar que la tutela no es procedente para ordenar al Gobierno Nacional la adopción de políticas públicas relacionadas con la creación y entrega de subsidios de emergencia; además, que esta acción no puede emplearse para sustituir los procedimientos legalmente establecidos para acceder a programas, subsidios de vivienda y ayudas económicas dirigidas a la población vulnerable y víctima de

emergencia; además, que esta acción no puede emplearse para sustituir los procedimientos legalmente establecidos para acceder a programas, subsidios de vivienda y ayudas económicas dirigidas a la población vulnerable y víctima de la violencia, máxime cuando no se demuestra la inminencia de un perjuicio irremediable. De otro lado, señaló que la entrega inmediata del subsidio de vivienda, proyectos productivos para la estabilización socioeconómica y del ingreso solidario no proceden de manera automática, máxime si se tiene en cuenta que la interesada no acreditó siquiera sumariamente haber acudido ante las autoridades que manejan cada uno de esos programas, pues tales beneficios están supeditados al agotamiento de un proceso de selección que adelantan las autoridades competentes, con el propósito de determinar cuáles de los hogares inscritos se hallan en condiciones similares de vulnerabilidad. En cuanto al pago de la indemnización administrativa deprecada por la accionante, indicó que resultaba improcedente, toda vez que el juez Constitucional no está autorizado para resolver asuntos de carácter económico, y 9Radicación n.° 89219 SCLAJPT-12 V.00 que su concesión fue asignada por ley a una autoridad administrativa.

III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte actora la impugna para lo cual insiste que debe ordenarse el reconocimiento de las ayudas humanitarias solicitadas.

Igualmente, reitera los argumentos expuestos en el escrito inicial.

IV. CONSIDERACIONES

impugna para lo cual insiste que debe ordenarse el reconocimiento de las ayudas humanitarias solicitadas. Igualmente, reitera los argumentos expuestos en el escrito inicial.

IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Quiso así el constituyente garantizar a los ciudadanos el amparo de sus derechos básicos, permitiéndoles acudir ante los jueces en busca de una orden que, luego de un trámite ágil y sumario, impida o suspenda el acto de lesión o amenaza. 10Radicación n.° 89219

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Al descender al sub lite, observa la Sala que los problemas jurídicos a resolver se contraen a dilucidar si la acción de tutela es el mecanismo procedente para ordenar al Gobierno Nacional que adopte políticas publicas relacionadas con la creación y entrega de una renta básica mientras duren las medidas implementadas para prevenir la propagación del virus COVID-19. Asimismo, determinar si las autoridades convocadas vulneraron las garantías

relacionadas con la creación y entrega de una renta básica mientras duren las medidas implementadas para prevenir la propagación del virus COVID-19. Asimismo, determinar si las autoridades convocadas vulneraron las garantías superiores de la proponente al negar la entrega de beneficios de vivienda de interés social, proyectos productivos de estabilización socioeconómica, ingreso solidario e indemnización administrativa. Establecido lo anterior y con el fin de resolver tales planteamientos esta Corporación precisará:

1. ¿EL JUEZ DE TUTELA ESTÁ FACULTADO PARA

ORDENAR AL GOBIERNO NACIONAL LA ADOPCIÓN DE

POLÍTICAS PÚBLICAS RELACIONADAS CON LA

CREACIÓN Y ENTREGA DE SUBSIDIOS DE

EMERGENCIA?

Al respecto, se advierte que la acción de tutela, no se encuentra consagrada para elevar solicitudes de tal naturaleza, sino para proteger los derechos fundamentales cuando estos resulten conculcados de manera concreta por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los 11Radicación n.° 89219 SCLAJPT-12 V.00 particulares, tal y como lo estable el artículo 1.º del Decreto 2591 de 1991. Aunado, tal petición no resulta viable por esta vía, en la medida que no es competencia del juez de tutela disponer del gasto social, pues según lo adoctrinado por la Corte Constitucional en Auto 149-2020 para la concesión de los auxilios, subsidios y ayudas económicas que provienen del gasto público, se requiere previamente la implementación,

Constitucional en Auto 149-2020 para la concesión de los auxilios, subsidios y ayudas económicas que provienen del gasto público, se requiere previamente la implementación, por parte de las autoridades responsables, de políticas públicas para atender a la población colombiana en el marco de la emergencia sanitaria, sin perjuicio de los criterios de focalización que dan prioridad a personas en mayor grado de vulnerabilidad socioeconómica. En tal sentido, el Gobierno Nacional expidió diferentes decretos, para brindar las ayudas necesarias a todos los colombianos. Uno de ellos es el Decreto 458 de 22 de marzo de 2020 «por el cual se adoptan medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional dentro del estado de emergencia», en el que se autorizó la «entrega de transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto MayorColombia Mayor y Jóvenes en Acción». Asimismo, mediante el Decreto 518 de 4 de abril de 2020, se creó el programa Ingreso Solidario para trabajadores independientes e informales mediante en el cual «se entregaran transferencias monetarias no condicionadas 12Radicación n.° 89219 SCLAJPT-12 V.00 con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias – FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección al Adulto Mayor, Jóvenes en Acción o la compensación del

Emergencias – FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección al Adulto Mayor, Jóvenes en Acción o la compensación del impuesto sobre las ventasIVA por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». Ahora, para acceder a los beneficios pretendidos por la actora, era necesario que se inscribiera a través de los diferentes medios dispuestos por tal fin, y que fueron informados por los medios de comunicación, difusión en redes sociales, página web y las diferentes circulares, o enviar a través de correo electrónico la petición de ayuda. Sin embargo, la actora no demostró que hubiera elevado solicitud alguna ante las entidades competentes para la entrega de los recursos económicos, que fueron dispuestos para solventar las afectaciones generadas por las medidas adoptadas con ocasión a la pandemia de Covid-19. Luego, como quiera que la tutela ha sido definida como una acción subsidiaria, no procede en aquellos casos en los que existan mecanismos que permitan obtener la efectividad de los derechos fundamentales y, ello es así, en este asunto, porque la actora no allegó ningún medio de prueba que permita constatar que adelantó alguna gestión para obtener el reconocimiento de las ayudas humanitarias a través de los 13Radicación n.° 89219 SCLAJPT-12 V.00 beneficios económicos que pretendió obtener a través de esta vía ius fundamental. De ahí que las razones que expone por esta vía no son

13Radicación n.° 89219 SCLAJPT-12 V.00 beneficios económicos que pretendió obtener a través de esta vía ius fundamental. De ahí que las razones que expone por esta vía no son de recibo para esta Colegiatura, porque la acción constitucional no se ejerce como un medio supletorio para excusarse de su propia incuria al no ejercer en debida forma las herramientas que la ley le confiere. Entonces, reitera la Sala que ante la falta de solicitud para la obtención de los mencionados auxilios, el recurso a la Constitución deviene improcedente, aun como mecanismo transitorio, toda vez que la accionante no allegó prueba que acredite un perjuicio irremediable.

2. ¿PROCEDE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA

ORDENAR ENTREGA DE AUXILIOS DE VIVIENDA, DE

INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA, DE PROYECTOS

PRODUCTIVOS PARA LA ESTABILIZACIÓN

SOCIOECONÓMICA Y DEL INGRESO SOLIDARIO?

La entrega de los citados auxilios se encuentran asignadas a las autoridades administrativas que son las encargadas de verificar el cumplimiento de las condiciones para su acceso, cuya competencia no puede ser usurpada por el juez de tutela, pasando por alto procedimientos y trámites legalmente determinados para la distribución de los beneficios, a riesgo de afectar los derechos de otras personas 14Radicación n.° 89219 SCLAJPT-12 V.00 que han surtido y cumplido cada uno de los requisitos exigidos y que se encuentran a la espera de recibirlos.

14Radicación n.° 89219 SCLAJPT-12 V.00 que han surtido y cumplido cada uno de los requisitos exigidos y que se encuentran a la espera de recibirlos. Ahora bien, ante la ausencia de los presupuestos de procedencia de la acción, el a quo constitucional debió declarar improcedente el mecanismo ius fundamental; sin embargo, resolvió denegar el amparo que equivale a decir que realizó un análisis de fondo para negar el derecho, sin que ello ocurriera. En consecuencia, la Sala revocará el fallo de primer grado y, en su lugar, declarará la improcedencia del resguardo invocado por el promotor.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela impugnado, para en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción, por los motivos expuestos en la parte considerativa de la presente decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

15Radicación n.° 89219

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Notifíquese, publíquese y cúmplase. LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ Presidente de la Sala

GERARDO BOTERO ZULUAGA

FERNANDO CASTILLO CADENA

CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO

IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ

OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR

JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN

16Radicación n.° 89219

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