CSJ - STL682-2020

FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL682-2020 Radicación n.° 87161 Acta 02 Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veinte (2020). Decide la Sala la impugnación interpuesta por VERÓNICA MARÍA DOMICO ÁLVAREZ contra el fallo proferido el 25 de octubre de 2019 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro de la acción de tutela que promovió contra la UNIDAD

NACIONAL DE PROTECCIÓN, FISCALÍA GENERAL DE LA

NACIÓN, MINISTERIO DEL INTERIOR, PROCURADURÍA

GENERAL DE LA NACIÓN, DEFENSORÍA DEL PUEBLO

-MEDELLÍN, PERSONERÍA DE MEDELLÍN,

SUBSECRETARÍA DE DERECHOS HUMANOS, ALCALDÍA DE MEDELLÍN, GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA, POLICÍA NACIONAL y SANTIAGO HERNÁNDEZ RESTREPO.Radicación n.˚ 87161

I. ANTECEDENTES La actora acudió a este mecanismo constitucional para solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la vida, integridad física, la familia y el habeas data, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas.

Como fundamento de la solicitud, señaló que se desempeña como líder social y ostenta la calidad de víctima del conflicto armado, que le generó su desplazamiento y desencadenó el deceso de su progenitor, quien era agente de la Policía Nacional, y ultimado en la comuna 13; que otros

desempeña como líder social y ostenta la calidad de víctima del conflicto armado, que le generó su desplazamiento y desencadenó el deceso de su progenitor, quien era agente de la Policía Nacional, y ultimado en la comuna 13; que otros familiares también fueron víctimas al igual que infinidad de personas del sector. Indicó que debido a su condición de líder social ha sido objeto de amenazas, especialmente para los años 2001 y 2002 (época de las Operaciones Mariscal y Orión); el riesgo en el que se encuentra obedece a su calidad de representante de la paz en esta zona de conflicto armado interno, en donde hubo desacuerdos por territorios que impusieron fronteras que se prohíbe traspasar. Que por los constantes enfrentamientos entre guerrilla, paramilitarismo y fuerza pública, se le impidió tanto ella, como la comunidad, pudieran transitar por algunas zonas o comunas en determinados horarios, lo que motivó que perdiera las ganas de comer y de vivir y sentir que su vida se desmoronaba. Por las anteriores circunstancias debió desplazarse del Barrio el Salado, en el que siempre habitó, para irse a vivir al 2Radicación n.˚ 87161 Municipio de Itagüí, luego a la comuna 5, por lo que debió abandonar múltiples proyectos emprendidos en su barrio natal con miras a ser concejal, anhelo que fue pospuesto hasta el año 2019, cuando presentó su candidatura a dicho organismo por el movimiento MAIS, luego de haber

abandonar múltiples proyectos emprendidos en su barrio natal con miras a ser concejal, anhelo que fue pospuesto hasta el año 2019, cuando presentó su candidatura a dicho organismo por el movimiento MAIS, luego de haber pertenecido a algunas JAL, lo que en su sentir puso en riesgo su vida en virtud de los múltiples homicidios a líderes sociales que se vienen presentando en esa zona, y que se incrementan en época de elecciones. Que en desarrollo de su actividad como líder social apoyó, entre otros, plantones para la protección de los derechos a la salud en Sanidad de la Policía Nacional; la marcha de los taxistas por sus derechos y garantías; en la mesa de los Derechos Humanos; y que presentó demanda ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

Relató igualmente que en el año 2017 cuando representó a la Nueva Jerusalén debió desplazarse del Barrio Castilla al que debió retornar sin garantías para tener un arrendamiento más económico; que inició nuevamente diversas actuaciones tendientes a obtener medidas de protección de parte de los accionados, las que considera se deben suministrar con celeridad y materializándose en un esquema fructífero como el que aspira tanto durante como después de la campaña, el cual debe comprender un auxilio para cambio de residencia, transporte como carro blindado y conductor junto con los gastos necesarios de mantenimiento de este como parqueadero, combustible, peajes y escolta adicional. 3Radicación n.˚ 87161 En virtud de lo anterior elevó diversos derechos de

para cambio de residencia, transporte como carro blindado y conductor junto con los gastos necesarios de mantenimiento de este como parqueadero, combustible, peajes y escolta adicional. 3Radicación n.˚ 87161 En virtud de lo anterior elevó diversos derechos de petición a la Unidad Nacional de Protección mediante resolución No. 8182/2017; en respuesta se le informó que el riesgo es ordinario y negó las medidas de protección; por lo que nuevamente solicitó la reevaluación del riesgo, que a la fecha no se ha efectuado. Como candidata al Concejo de Medellín, la Unidad Nacional de Protección únicamente otorga un escolta a pie y como no cuenta con vehículo debe recurrir al transporte público; que posteriormente, recibió una llamada de la citada entidad, y le suministraron un botón de pánico y un chaleco que rehusó usar pues lo considera insuficiente para repeler cualquier atentado en su contra. Reiteró las peticiones elevadas a las accionadas y dada su condición de líder social peticiona la asignación de un esquema de seguridad completo. Con fundamento en lo expuesto, solicitó que se ordene a la Unidad Nacional de Protección que «se declare nulo el acto que decreta parte del esquema, faltando a otras garantías que protegen el derecho a la vida e integridad física». Así mismo, solicita se le asigne el «Esquema individual blindado para brindarle seguridad a una sola persona e incluye: Un vehículo blindado, un conductor y un escolta». Igualmente reclama apoyo para una reubicación temporal,

blindado para brindarle seguridad a una sola persona e incluye: Un vehículo blindado, un conductor y un escolta». Igualmente reclama apoyo para una reubicación temporal, gastos de combustible para el vehículo en el momento de ser adjudicado, gastos de parqueadero, peajes, tiquetes aéreos 4Radicación n.˚ 87161 de necesitarse y se continúe con el esquema de seguridad de ser electa o no como concejal de Medellín.

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 11 de octubre de 2019, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín admitió la acción y dispuso la notificación y el traslado correspondiente para el ejercicio del derecho de defensa y contradicción.

Dentro del término otorgado, la Personería de Medellín, manifestó no constarle la mayoría de los hechos, se refirió a las funciones que tienen ciertas entidades y que las peticiones de esta acción constitucional no son competencia de ese Ministerio Público y que las decisiones de la Unidad Nacional de Protección se basaron en el estudio de seguridad pertinente, por lo que no vulneró derecho alguno de la accionante. El abogado Santiago Hernández Restrepo reconoce que la accionante se ha desempeñado como líder social defensora de derechos humanos, que es estudiante de derecho, que ha sido su vocero judicial en los diferentes trámites penales, administrativos y de familia en los que le revocó el poder; que le manifestó a la accionante que debe presentar las denuncias respectivas de recibir amenazas o atentados

administrativos y de familia en los que le revocó el poder; que le manifestó a la accionante que debe presentar las denuncias respectivas de recibir amenazas o atentados contra su vida e integridad y la sola condición de ostentar la calidad de candidata al Concejo de Medellín no implica per se encontrarse en un riesgo alto o extraordinario, más cuando su riesgo se calificó como ordinario, por lo que no 5Radicación n.˚ 87161 puede exigir medidas diferentes a las provisionalmente otorgadas dado que una cosa es ser persona objeto de protección y otra el nivel de riesgo. Que rechazó algunas de las medidas concedidas como el chaleco, lo cual configura culpa de la víctima. Indicó también que los procesos adelantados ante la Fiscalía se encuentran en etapa de indagación y se refiere en forma detallada al estado de otros asuntos a los que se encuentra vinculada la actora, con respecto a los cuales han tenido desavenencias por lo que considera que sus afirmaciones carecen de veracidad. La Fiscalía General de la Nación informó que existe un Programa de Protección y Asistencia con el fin de orientar en el efectivo acceso a la administración de justicia. Que dentro del marco del proceso penal y de la órbita de su competencia le corresponde: «velar por la protección de las víctimas, los jurados, testigos y demás intervinientes en el proceso penal». Que es competencia de la Dirección de Protección y Asistencia dirigir y administrar el Programa de Protección a

jurados, testigos y demás intervinientes en el proceso penal». Que es competencia de la Dirección de Protección y Asistencia dirigir y administrar el Programa de Protección a las testigos, víctimas e intervinientes en el proceso penal y funcionarios de la Fiscalía de que trata la Ley 418 de 1997. Que de conformidad con lo pretendido por la peticionaria, efectúo una búsqueda en las bases de datos de la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de La Nación, e indicó que no se han presentado solicitudes de protección para la señora Domico Álvarez, pues no aparece en los registros de la entidad, por tanto esa autoridad carece de competencia para la adopción de una medida de protección en el presente asunto, pues la ruta de 6Radicación n.˚ 87161 atención inicia con un requerimiento de la entidad con la finalidad de realizar una evaluación técnica de amenaza y riesgo dentro de la cual se adelantan actividades de investigación y verificación, junto con el análisis de los requisitos mínimos que delimitan la población objeto de esa medida, las cuales proceden dentro de un proceso penal como consecuencia directa de amenazas contra la vida de esa víctima, testigo o interviniente de las cuales debe existir una relación de causalidad; añadió que dicho programa es una herramienta con la que cuentan los despachos fiscales para preservar el elemento probatorio «prueba testimonial» , situación que no se ha presentado en este asunto. De igual manera precisó que el ente de protección

preservar el elemento probatorio «prueba testimonial» , situación que no se ha presentado en este asunto. De igual manera precisó que el ente de protección preserva la vida e integridad personal de aquellos individuos que han de ser llamados a comparecer en diversas etapas del proceso penal, sin implicar injerencia alguna en la adopción de decisiones o dar impulso a la noticia criminis; que la actuación de los entes acusadores guardan total independencia con la función protectora encomendada a la citada Dirección, por lo que considera que esa entidad no está soslayando ningún derecho fundamental de la actora y que su pretensión está encaminada a obtener respuesta de la Unidad Nacional de Protección. La citada unidad señaló que la actora solicitó protección en el año 2017 con fundamento en lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 2.4.1.2.6. del Decreto 1066 de 2015, por lo que se está siguiendo el procedimiento previsto en la ley para otorgar las correspondientes medidas. Explicó los niveles de 7Radicación n.˚ 87161 riesgo que califica como ordinarios aquellos menores del 50%; que en el caso de la actora se dictaminó 38.33%; señala que en la tutela no se mencionan hechos nuevos que impliquen un riesgo en su integridad. Que con ocasión de la candidatura al Concejo de Medellín, mediante sesión del 5 de septiembre de 2019, se le otorgó un chaleco antibalas y un hombre de protección. Finalmente advierte que la

candidatura al Concejo de Medellín, mediante sesión del 5 de septiembre de 2019, se le otorgó un chaleco antibalas y un hombre de protección. Finalmente advierte que la información suministrada con la tutela es de carácter reservado. Mediante sentencia del 25 de octubre de 2019, el Tribunal Superior de Medellín negó el amparo, con fundamento en que no pueden avalarse los riesgos extraordinarios o extremos que afronta la peticionaria, por lo tanto no se puede imponer medidas o modificarlas a través de un mecanismo expedito y tampoco se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. En igual forma consideró que tampoco se le desconoció el derecho de petición.

III. IMPUGNACIÓN Inconforme, el accionante impugnó sin presentar fundamentación únicamente menciona los derechos que pretende le sean amparados.

IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de

8Radicación n.˚ 87161 tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley,

de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. No obstante, el amparo constitucional se caracteriza por la prevalencia del principio de subsidiariedad, ya que sólo procede ante la ausencia de un instrumento jurídico eficaz, para la salvaguarda oportuna del derecho objeto de violación o amenaza, y por lo tanto, no puede ser considerado como un mecanismo alternativo o adicional al que pueda acudir el presunto afectado, pues su finalidad no consiste en remplazar los trámites establecidos por el legislador para la protección de los derechos de los ciudadanos. 9Radicación n.˚ 87161 Asevera la actora que ostenta la condición de líder social y víctima del conflicto armado, lo que le generó su desplazamiento y desencadenó el deceso de su progenitor y varios de sus familiares, por lo que elevó derechos de petición a la Unidad Nacional de Protección, la cual, mediante la Resolución 8182/2017, le informó que su riesgo era ordinario por lo que le negó las medidas de protección; por lo anterior solicitó nuevamente la evaluación de riesgo que no se ha efectuado a la fecha. Al efecto, sea lo primero señalar que de conformidad con lo preceptuado por el Decreto 4065 de 2011, la Unidad

anterior solicitó nuevamente la evaluación de riesgo que no se ha efectuado a la fecha. Al efecto, sea lo primero señalar que de conformidad con lo preceptuado por el Decreto 4065 de 2011, la Unidad Nacional de Protección, tiene a su cargo el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad de las personas, grupos y comunidades que en virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado o activista de derechos humanos, entre otros, están en situación de riesgo extraordinario o extremo, pues dicha unidad, previo el trámite establecido legalmente, determina si hay lugar a adoptar, modificar o suprimir los esquemas de protección personal. Igualmente, es preciso traer a colación, lo adoctrinado por la Corte Constitucional, en sentencia CC. T-719/03, que estableció que sobre el derecho individual que «es aquél que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estén expuestas a [amenazas]  que no 10Radicación n.˚ 87161 tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades del Constituyente, garantiza la

el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad». El derecho a la seguridad personal compromete todas aquellas garantías que eventualmente puedan verse afectadas, predicables de protección estatal, en específico la vida y la integridad personal, pues sobre este tópico la máxima autoridad constitucional, ha señalado en relación a la citada garantía que este debe ser valorado de conformidad a una escala de riesgos y amenazas que debe ponderar el Estado para brindar una efectiva protección especial. En el caso bajo análisis la Gobernación de Antioquia a través de la Comisión Técnica Departamental de Seguimiento a los Procesos Electorales, ha adoptado medidas de protección a la actora en su condición de líder político; mediante la Resolución 8182 de 2017, como consecuencia del estudio que realizó el Grupo de Valoración Preliminar de la Unidad Nacional Protección y validada por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM el 28/11/2017, se determinó que no aplica para otorgarle medidas de protección por calificar su nivel de riesgo como ordinario, contra el cual no se formuló ningún medio de impugnación. 11Radicación n.˚ 87161 Visto lo anterior, es evidente que dentro de las

medidas de protección por calificar su nivel de riesgo como ordinario, contra el cual no se formuló ningún medio de impugnación. 11Radicación n.˚ 87161 Visto lo anterior, es evidente que dentro de las competencias que legalmente le corresponden a la Unidad Nacional de Protección, según el riesgo examinado, está la de «implementar las medidas de seguridad de manera adecuada, eficaz, oportuna, idónea, temporal, ajustada a la necesidad y situación, y que se conserve hasta tanto persistan las circunstancias a que dieron lugar, seguimiento y evaluación» (C.C. T224/2014). De acuerdo con el criterio de esta Sala, en sentencia de tutela STL1676-2014, reiterado por la STL3893-2017, frente al tema que ocupa hoy la atención de la Sala, precisó: Existen autoridades especialistas en la evaluación de los riesgos de personas con particulares condiciones de vulnerabilidad, que son las competentes para determinar el nivel de riesgo y las medidas pertinentes para afrontarlo. Por ello, no puede el actor solicitar específicamente el suministro de un apoyo económico, como el apoyo de reubicación temporal, ni puede el juez de tutela controvertir o revaluar las conclusiones de los expertos en la materia, para ordenar directamente la ejecución de medidas de protección». (...) La pretensión del actor de que se le asigne un esquema de seguridad determinado no resulta procedente por la vía de la acción de tutela, además de que la consideración fundamental de la providencia impugnada, relativa a que las medidas que han sido adoptadas no son adecuadas, no resulta acertada. Ello

seguridad determinado no resulta procedente por la vía de la acción de tutela, además de que la consideración fundamental de la providencia impugnada, relativa a que las medidas que han sido adoptadas no son adecuadas, no resulta acertada. Ello en virtud de que, se insiste, el juez de tutela no es el llamado a definir cuál programa de seguridad puede ser más eficiente en la protección de una determinada persona con condiciones especiales de vulnerabilidad, pues para ello existen otros procedimientos autónomos, técnicos y lo suficientemente idóneos (…). De allí que como se ha señalado en otras oportunidades, no le corresponde al juez de tutela asumir las competencias de las autoridades administrativas a quienes le han sido asignadas por ley las funciones de estudiar, evaluar y determinar si hay lugar o no a brindar medidas de seguridad 12Radicación n.˚ 87161 personal, toda vez que dicho análisis corresponde a un estudio técnico, aunado a que no cuenta con elementos de juicio para verificar la existencia o no del riesgo, el nivel del mismo y los mecanismos adecuados para su defensa. Por otra parte, se demostró que la Fiscalía 42 Especializada adelanta las investigaciones relacionadas con el desplazamiento forzado y amenazas denunciadas por la accionante (por las Operaciones Mariscal y Orión, y, por un plantón en la Alpujarra), que se encuentran en etapa de indagaciones, dentro de la cual se le solicitó a la Unidad Nacional de Protección evaluar el nivel de riesgo de la

plantón en la Alpujarra), que se encuentran en etapa de indagaciones, dentro de la cual se le solicitó a la Unidad Nacional de Protección evaluar el nivel de riesgo de la promotora de esta acción e informara las medidas de seguridad adoptadas y en ese orden, dicha entidad consideró que el nivel de riesgo que enfrenta la promotora es ordinario y por tanto en ese momento no había lugar a medidas de protección especiales. Bajo esta orientación, irrebatible resulta concluir que la disposición de la Unidad Nacional de Protección, no merece reproche alguno, por cuanto acogió las recomendaciones del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas para no otorgar esquema de seguridad a la accionante, y además, porque no le ha sido puesto en su conocimiento nuevos hechos distintos a los que ya fueron objeto de evaluación por los que considera que se le deben implementar medidas de protección, por lo que no se puede predicar una vulneración de la entidad accionada, lo cual impone confirmar la decisión impugnada. 13Radicación n.˚ 87161 Lo anterior no obsta para que esta Sala de la Corte, exhorte a la referida entidad para que se realice un nuevo estudio y adopte una decisión de fondo tendiente a revaluar el nivel del riesgo en que se encuentra la accionante Verónica María Domico Álvarez y de ser necesario adopte las medidas de seguridad necesarias en aras de garantizar la protección de su derecho a la vida y la seguridad personal y mantener un seguimiento a la situación. Por otra parte, se observa que los diferentes derechos de petición formulados por la accionante a las distintas

de seguridad necesarias en aras de garantizar la protección de su derecho a la vida y la seguridad personal y mantener un seguimiento a la situación. Por otra parte, se observa que los diferentes derechos de petición formulados por la accionante a las distintas entidades destinatarias fueron respondidos, toda vez que, como lo expuso el juzgador de primer grado, dichas entidades no han actuado de forma negligente, situación que desdibuja una posible afectación a los derechos de la peticionaria y torna innecesaria la intervención del juez constitucional. En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones, habrá de confirmarse la decisión de primer grado.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado.

14Radicación n.˚ 87161

SEGUNDO: EXHORTAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN para que realice un nuevo estudio y adopte una decisión de fondo tendiente a revaluar el nivel del riesgo en que se encuentra la accionante Verónica María Domico Álvarez y de ser necesario adopte las medidas de seguridad necesarias en aras de garantizar la protección de su derecho a la vida y la seguridad personal.

TERCERO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala

CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala

FERNANDO CASTILLO CADENA

CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO

15Radicación n.˚ 87161

JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN

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